改革開放以來(lái)我國(guó)集體林權(quán)制度改革歷程、經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

步路瑤　喬永平

摘 要：集體林權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在林業(yè)上的豐富和發(fā)展，對(duì)于廣大林農(nóng)而言，這一制度具有類似于當(dāng)年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大意義和深遠(yuǎn)影響。在這一背景之下，系統(tǒng)總結(jié)改革開放以來(lái)我國(guó)集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，剖析當(dāng)前改革面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，理清集體林權(quán)制度改革的未來(lái)發(fā)展方向，對(duì)于促進(jìn)集體林權(quán)制度改革的全面深入發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及美麗中國(guó)建設(shè)都具有重要的意義和價(jià)值。

關(guān)鍵詞：集體林;林權(quán)制度;改革開放

中圖分類號(hào)：F326.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）33-0040-03

集體林權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的重要變革，也是農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在林業(yè)上的豐富和發(fā)展，對(duì)于廣大山區(qū)農(nóng)民而言，它具有類似當(dāng)年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大意義和深遠(yuǎn)影響。在此背景下，系統(tǒng)總結(jié)改革開放以來(lái)集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，剖析當(dāng)前改革面臨的矛盾和困惑，理清集體林權(quán)制度改革未來(lái)發(fā)展方向，對(duì)于促進(jìn)集體林權(quán)制度改革的全面深入發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及美麗中國(guó)建設(shè)都具有重要的價(jià)值。

一、研究對(duì)象

這一議題的研究對(duì)象是改革開放以來(lái)我國(guó)集體林權(quán)制度改革問(wèn)題。這一研究力圖運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法，對(duì)改革開放以來(lái)我國(guó)集體林權(quán)制度改革的歷程進(jìn)行詳盡的梳理，系統(tǒng)歸納總結(jié)歷次集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)其進(jìn)一步深入完善。

二、研究思路

這一研究議題立足于中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于集體林權(quán)制度改革的相關(guān)政策文件，在研究馬克思恩格斯文本、習(xí)近平總書記系列文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)吸收借鑒其他學(xué)科的研究成果，對(duì)改革開放以來(lái)的歷次集體林權(quán)制度改革進(jìn)行系統(tǒng)梳理。通過(guò)理論與實(shí)踐相結(jié)合，在比較分析中總結(jié)集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)改革中存在的矛盾和問(wèn)題，分析集體林權(quán)制度未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

三、研究方法

（一）文獻(xiàn)研究法

立足于《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《森林法》《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善集體林權(quán)制度改革的意見》及各地集體林權(quán)制度改革的政策文件，研究馬克思恩格斯的文本、《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》等文獻(xiàn)，追蹤學(xué)術(shù)界相關(guān)研究的最新進(jìn)展，運(yùn)用馬克思主義理論詮釋我國(guó)集體林權(quán)制度的改革和實(shí)踐過(guò)程。

（二）實(shí)地調(diào)研法

在前期調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，研究選取集體林權(quán)制度改革的先行地區(qū)和典型地區(qū)福建、江西等地作為重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象，通過(guò)進(jìn)一步實(shí)地調(diào)研，補(bǔ)充和完善第一手資料，從集體林權(quán)制度改革理念、改革目標(biāo)、改革動(dòng)因、改革路徑、改革方式、改革成效等方面進(jìn)一步總結(jié)和驗(yàn)證集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)。

（三）歷史研究法

按照歷史發(fā)展的順序，對(duì)改革開放以來(lái)，我國(guó)集體林權(quán)制度歷次變革的歷史及制度變遷的原因進(jìn)行系統(tǒng)梳理，探究集體林權(quán)制度改革的歷史規(guī)律，關(guān)注當(dāng)前集體林權(quán)制度改革中的矛盾和問(wèn)題，并對(duì)集體林權(quán)制度未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行探究。

（四）比較研究法

主要通過(guò)與改革開放以來(lái)的幾次集體林權(quán)制度改革進(jìn)行對(duì)比研究，進(jìn)一步總結(jié)新一輪集體林權(quán)制度改革取得成效的原因和經(jīng)驗(yàn)。

四、研究的主要內(nèi)容

這一研究的總體框架是，按照“理論（馬克思產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論）——實(shí)踐（改革開放以來(lái)集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐）——新理論和新實(shí)踐（對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、矛盾總結(jié)提煉上升到新的理論，創(chuàng)新或完善中國(guó)特色產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論，以此為指導(dǎo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)并引導(dǎo)實(shí)踐）”的總體框架，主要研究?jī)?nèi)容包括五個(gè)部分。

（一）集體林權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)

這一研究主要以馬克思主義理論為指導(dǎo)，其理論基礎(chǔ)主要包括馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論、馬克思主義制度理論。同時(shí)借鑒西方產(chǎn)權(quán)理論、制度理論，并根據(jù)我國(guó)集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐，豐富和發(fā)展馬克思主義相關(guān)理論。

（二）改革開放以來(lái)集體林權(quán)制度改革的演進(jìn)過(guò)程

根據(jù)改革的目標(biāo)和方法不同，改革開放以來(lái)我國(guó)集體林權(quán)制度改革大體可以分為三個(gè)時(shí)期，一是20世紀(jì)80年代的林業(yè)“三定”時(shí)期，二是20世紀(jì)90年代四荒使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓時(shí)期，三是2003—2018年新一輪集體林權(quán)制度改革時(shí)期。三次集體林權(quán)制度改革從產(chǎn)權(quán)制度改革的本質(zhì)上講是相同的，但是改革背景和環(huán)境、具體做法、產(chǎn)生的作用效果各不相同，本課題將對(duì)每一時(shí)期集體林權(quán)制度改革的背景、主要做法、取得的成效等進(jìn)行分析比較，從而總結(jié)集體林權(quán)制度歷史演進(jìn)的特點(diǎn)和規(guī)律。

（三）改革開放以來(lái)集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)

1.集體林權(quán)制度改革必須契合宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。改革開放以來(lái)的歷次集體林權(quán)制度改革無(wú)論成功與否，都與宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境高度相關(guān)。單純地推進(jìn)集體林權(quán)制度變革是不可能成功的，必須將集體林權(quán)制度變革置于一個(gè)更加廣泛的社會(huì)背景下，并與宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相契合才有可能取得成功。

2.堅(jiān)持以人民為中心的改革理念。我國(guó)在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革過(guò)程中始終堅(jiān)持以人民為中心的理念，林農(nóng)作為集體林權(quán)制度改革的主體，中國(guó)集體林權(quán)林權(quán)制度的發(fā)展過(guò)程，始終以實(shí)現(xiàn)林農(nóng)的利益為根本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，致力于實(shí)現(xiàn)最廣大林農(nóng)的根本利益。在改革過(guò)程中，尊重林農(nóng)的意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，發(fā)揮林農(nóng)的主體地位。改革的成效以林農(nóng)滿意不滿意，贊成不贊成來(lái)加以衡量，以人民為中心的理論和制度理念貫穿于集體林權(quán)制度改革的全過(guò)程和各個(gè)方面。

3.必須抓住改革的核心問(wèn)題——產(chǎn)權(quán)。改革開放以來(lái)的歷次集體林權(quán)制度改革從根本上遵循了馬克思主義重點(diǎn)論的改革思想，首先抓住人民群眾普遍關(guān)心的利益問(wèn)題和核心問(wèn)題，始終堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)改革這一基本方向不動(dòng)搖。

4.必須遵循切實(shí)可行的改革路徑。根據(jù)全國(guó)各地區(qū)在山林管理制度、林農(nóng)對(duì)林地依賴性、林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益等方面的差異性，集體林權(quán)制度改革不能采取“一刀切”方式，比較有效的方式是先行試點(diǎn)，總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，再向全國(guó)推進(jìn)，并允許不同地區(qū)在中央統(tǒng)一制定的原則下可以因地制宜地選擇合適的林改方式。

（四）新時(shí)代集體林權(quán)制度改革面臨的挑戰(zhàn)

改革開放以來(lái)的集體林權(quán)制度改革，尤其是第三次集體林權(quán)制度改革取得了非常顯著的成效。但是，隨著改革的不斷深化，新時(shí)代集體林權(quán)制度改革面臨著不少的矛盾和問(wèn)題，這必將對(duì)未來(lái)的改革進(jìn)程帶來(lái)不同程度的影響和制約。對(duì)此，我們必須要保持清醒的認(rèn)識(shí)。

1.如何統(tǒng)籌兼顧公平與效率。在集體林權(quán)制度改革的過(guò)程中，如果我們過(guò)分注重林地資源的社會(huì)保障功能，有可能會(huì)犧牲森林資源的經(jīng)營(yíng)效率;而如果我們過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又有可能無(wú)法保障弱勢(shì)林農(nóng)的公平權(quán)益。所以，如何統(tǒng)籌兼顧公平和效率是繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革面臨的挑戰(zhàn)之一。

2.如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、社會(huì)效益的協(xié)調(diào)。在一定時(shí)期內(nèi)一定資源條件下，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益之間難以同時(shí)兼顧，甚至產(chǎn)生對(duì)立的矛盾。如劃入生態(tài)公益林的部分由于生態(tài)補(bǔ)償水平低就難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，也容易造成林農(nóng)與集體之間矛盾，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。如何實(shí)現(xiàn)三大效益的協(xié)調(diào)，是今后林改面臨的挑戰(zhàn)之一。

3.如何建立起內(nèi)生的、能夠符合更大群體利益的自我約束機(jī)制，將是后林權(quán)改革時(shí)期必須重視的問(wèn)題。

（五）深化與完善集體林權(quán)制度改革的未來(lái)方向

1.林改措施規(guī)范化、制度化和法制化，形成林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。及時(shí)把被實(shí)踐證明有利于林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的改革措施上升為法律、法規(guī)和規(guī)定，把各種成熟的改革經(jīng)驗(yàn)及時(shí)用制度的形式確定下來(lái)，形成林業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.科學(xué)確定集體林權(quán)制度改革目標(biāo)?，F(xiàn)有的集體林權(quán)制度改革目標(biāo)雖然是資源增長(zhǎng)、林農(nóng)增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的多維目標(biāo)，但實(shí)踐中無(wú)論是改革的初衷，還是制度設(shè)計(jì)，林農(nóng)增收往往成為首要目標(biāo)。在全球生態(tài)危機(jī)和美麗中國(guó)建設(shè)的大背景下，考慮到我國(guó)生態(tài)安全的重要性，未來(lái)我國(guó)集體林權(quán)制度改革的首要目標(biāo)和核心目標(biāo)應(yīng)該是改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在不影響生態(tài)環(huán)境的前提下可以兼顧經(jīng)濟(jì)效益。

3.真正促使林農(nóng)成為集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體。改革開放以來(lái)的林權(quán)制度改革試圖確立林農(nóng)在林權(quán)制度中的主導(dǎo)性地位，使其成為林權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體，但是明晰產(chǎn)權(quán)只是解決了激勵(lì)問(wèn)題，林農(nóng)是否具備長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)林業(yè)的知識(shí)與能力才是關(guān)鍵，所以對(duì)林農(nóng)經(jīng)營(yíng)能力、參與能力等方面能力的培養(yǎng)是后續(xù)改革中長(zhǎng)期的任務(wù)。

4.集體林權(quán)制度改革與市場(chǎng)有效銜接。在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的社會(huì)背景下，如何有效利用市場(chǎng)而不是行政手段，使林改后的森林資源通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的效果，才是長(zhǎng)久之計(jì)。

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