百年農(nóng)地制度變遷

王玨玨

摘 要：建立科學(xué)合理的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度，加強(qiáng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益保護(hù)，這是當(dāng)前需要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題，也是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一環(huán)。以巴澤爾產(chǎn)權(quán)理論為分析工具，對(duì)百年來(lái)農(nóng)地制度變遷歷程進(jìn)行分析，提出中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年農(nóng)地制度變遷方向，最后探討建黨百年來(lái)農(nóng)地制度變遷的歷史貢獻(xiàn)與當(dāng)代價(jià)值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度;百年變遷;巴澤爾產(chǎn)權(quán)理論

中圖分類號(hào)：F30? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）33-0031-03

引言

中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是全球人口最多的國(guó)家，但不管是人均耕地面積還是土地資源質(zhì)量在全世界均排名靠后。我國(guó)土地資源十分匱乏，隨著制度經(jīng)濟(jì)學(xué)不斷發(fā)展和壯大，人們開(kāi)始意識(shí)到制度對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力有重大的影響，特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度能夠直接影響經(jīng)濟(jì)效率和公平性[1]。因此，化解土地問(wèn)題關(guān)鍵在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)化和改革。本文基于巴澤爾產(chǎn)權(quán)理論對(duì)1921—2021年的百年來(lái)農(nóng)地制度的變遷進(jìn)行深入分析，以期為推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提供理論參考，為鄉(xiāng)村振興作出有益貢獻(xiàn)。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度理論基礎(chǔ)——巴澤爾的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)

巴澤爾指出，商品的產(chǎn)權(quán)常常被分割，由兩個(gè)或兩個(gè)以上個(gè)人分別擁有同一商品的不同屬性。正是這種不完全的分離使得一些屬性成為共同財(cái)產(chǎn)，隨之進(jìn)入公共領(lǐng)域。不僅商品，組織的所有權(quán)也可以被分割[2]。組織內(nèi)部和邊緣的實(shí)物運(yùn)作涉及許多商品及相應(yīng)的許多屬性，多人共享這些屬性的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)產(chǎn)權(quán)在個(gè)人之間分割時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生共同財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。譬如兩人或多人擁有一輛出租車，由于易損害屬性的難以客觀界定和據(jù)實(shí)分?jǐn)?，未定價(jià)屬性的消費(fèi)就如同是半免費(fèi)的，于是部分程度上也就成了共同財(cái)產(chǎn)。例如，多人共同擁有大型機(jī)器的屬性、辦公大樓（寫字樓）的走廊和公用設(shè)施利用，均存在共同財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。

巴澤爾認(rèn)為，具有資產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)的能力就是產(chǎn)權(quán)。筆者認(rèn)為，從法律角度來(lái)說(shuō)，土地所有權(quán)是具有排他性權(quán)利的土地有價(jià)值性屬性，是指合法擁有土地的人享有土地為其帶來(lái)的排他性權(quán)利;界定土地產(chǎn)權(quán)其實(shí)就是土地屬性的實(shí)際控制能力，也就是能夠行使土地的排他性權(quán)力?？梢?jiàn)，產(chǎn)權(quán)的屬性比較多，整體來(lái)說(shuō)就是上面具體所說(shuō)的三種類型，即具有傳承功能、生產(chǎn)功能以及資源功能屬性的土地產(chǎn)權(quán)。因此，從法律層面來(lái)說(shuō)，土地所有者擁有的所有權(quán)與其可以執(zhí)行的排他性權(quán)利的內(nèi)容、范圍未必相同，法律對(duì)所有權(quán)的界定僅僅是產(chǎn)權(quán)界定的首個(gè)步驟。巴澤爾認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定難的其中兩個(gè)原因是：交易成本的出現(xiàn)，導(dǎo)致一些有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)常常置身于公共領(lǐng)域內(nèi);不完全分割的商品屬性。綜合來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)的界定仍然介于“不存在”與“十分清晰”之間[3]。

二、基于巴澤爾理論的百年農(nóng)地制度變遷歷程

（一）農(nóng)民土地所有制的革命

地主土地所有制阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，土地是農(nóng)民最根本的要求，也是中國(guó)民主革命和中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)。只有進(jìn)行土地革命，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民革命和生產(chǎn)積極性，鞏固和發(fā)展農(nóng)村革命根據(jù)地，取得戰(zhàn)勝敵人的最基本條件。農(nóng)民在農(nóng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，紛紛起來(lái)打倒土豪劣紳和不法地主，推翻地主階級(jí)的政權(quán)和武裝，建立農(nóng)民的政權(quán)和武裝，做到“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命中，廢除了地主土地所有制、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有制的革命。

農(nóng)民土地所有制的革命使廣大貧雇農(nóng)在政治上翻了身，經(jīng)濟(jì)上分到土地，生活上得到保證;為保衛(wèi)勝利果實(shí)，農(nóng)民積極參軍參戰(zhàn)，發(fā)展生產(chǎn)。但是農(nóng)地制度尚未建立，此時(shí)的農(nóng)民沒(méi)有享有對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)。

（二）土地改革建立個(gè)體農(nóng)民土地所有制

1949年新中國(guó)成立后，共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了土地改革工作，將原本由地主掌控的土地分給廣大農(nóng)民，實(shí)行土地農(nóng)民所有制。在《論聯(lián)合政府》中，毛澤東是這樣闡述的，“耕者有其田?！睂⒎饨ù蟮刂鞯耐恋胤纸o廣大農(nóng)民，將地主的財(cái)產(chǎn)發(fā)放給農(nóng)民，徹底打破封建的生產(chǎn)關(guān)系，讓農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向工業(yè)發(fā)展。土改結(jié)束后，我國(guó)基本上建立了農(nóng)民私有土地制度。土地改革是一場(chǎng)全國(guó)性的土地制度改革，它徹底顛覆了過(guò)去的土地所有者關(guān)系。土改結(jié)束后，初期我國(guó)有自有耕地的農(nóng)戶占比在85%～90%之間。土地改革深刻調(diào)整了土地與權(quán)屬人的關(guān)系，“人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，人的解放能夠極大地推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。”土地改革不僅釋放了廣大農(nóng)民的活力，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，同時(shí)也推動(dòng)了集體土地所有制的發(fā)展[4]。

巴澤爾認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要涉及產(chǎn)權(quán)完整性和產(chǎn)權(quán)完全性兩個(gè)方面，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否完善與公共領(lǐng)域有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。公共領(lǐng)域的范圍取決于法律賦予農(nóng)民權(quán)利的多寡。經(jīng)濟(jì)權(quán)利與能力是對(duì)等的關(guān)系，從某種程度上來(lái)看，其涉及個(gè)體的能力、行為、思想和態(tài)度等，也就是“自主性”影響到土地產(chǎn)權(quán)的邊界的范圍。建國(guó)前后，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革都是在政府主導(dǎo)下推動(dòng)的，而不是市場(chǎng)運(yùn)作的。不管是農(nóng)民私有權(quán)還是農(nóng)村集體所有權(quán)，背后都帶有濃厚的政治色彩。在這種情況下，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在諸多瑕疵，公共領(lǐng)域無(wú)限擴(kuò)大[5]。農(nóng)民對(duì)土地有深厚的感情，擁有土地是每一個(gè)農(nóng)民強(qiáng)烈的渴望，農(nóng)民只有擁有土地才能自力更生，才能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。在國(guó)家明確為被征地者提供補(bǔ)償?shù)那闆r下，土地收益就是農(nóng)民的預(yù)期補(bǔ)償收益，這里基本上沒(méi)有成本。對(duì)于土地所有者來(lái)說(shuō)，他們的收益就是地主成本，這里的地主收益也接近于零。國(guó)家憑借行政手段強(qiáng)行推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革。這種制度變遷具有強(qiáng)制性、不可抗拒性的特點(diǎn)。

（三）農(nóng)業(yè)合作化確立集體農(nóng)民土地所有制

20世紀(jì)50年代開(kāi)始的土地產(chǎn)權(quán)集體化運(yùn)動(dòng)。早期主要以互助組、初級(jí)社等經(jīng)濟(jì)組織形式存在，并以農(nóng)民財(cái)產(chǎn)私有化為基礎(chǔ)，之后發(fā)展到了更高形態(tài)——人民公社，這也就是土地集體制建立的前提。隨著農(nóng)業(yè)合作化的不斷發(fā)展，集體土地所有制日益健全和完善，這有效緩解了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)之間的矛盾，并推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力水平提高。隨著人民公社建立起來(lái)，社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的矛盾日益突出，舊的產(chǎn)權(quán)制度逐漸無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率發(fā)展。

巴澤爾認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)完全性是指權(quán)利本身的完善程度，也就是與產(chǎn)權(quán)有關(guān)的權(quán)利是否充分闡述和決定。在完全產(chǎn)權(quán)情況下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生外溢性，經(jīng)濟(jì)行為人承擔(dān)了所有投入和收益，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)完整性，是指產(chǎn)權(quán)有關(guān)的權(quán)利都是完善的?？傮w而言，產(chǎn)權(quán)權(quán)利完整性是指使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等不存在缺失、缺位的情況;產(chǎn)權(quán)完全性，是指權(quán)利本身是否完全、完整，與之有關(guān)的使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等是否清晰、準(zhǔn)確的界定，不完全的產(chǎn)權(quán)必然會(huì)降低效率和效益[6]。

農(nóng)民與土地之間沒(méi)有固定、明確的關(guān)系，人民公社享受勞動(dòng)成果支配權(quán)和分配權(quán)。在這種生產(chǎn)關(guān)系下，土地資源利用效率十分低下，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有向集體所有轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理方式也發(fā)生了變化，從農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)向集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，這時(shí)候農(nóng)村土地制度改革推動(dòng)主體是政府與農(nóng)民。在當(dāng)時(shí)的情況下，為了大力發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)急需要推動(dòng)農(nóng)村土地制度變遷。單個(gè)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防御能力較弱，他們希望通過(guò)合作來(lái)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防御能力。早期推行的農(nóng)業(yè)互助組織符合農(nóng)民利益需要，國(guó)家利益與農(nóng)民利益高度趨同。但是這時(shí)期國(guó)家利益尚未達(dá)到最高水平，為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的控制，國(guó)家開(kāi)始推行農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)村土地也歸集體所有。這時(shí)期的農(nóng)民土地權(quán)益受到了嚴(yán)重傷害，但是迫于國(guó)家意志農(nóng)民無(wú)法完全保障自身利益。新中國(guó)成立初期，土地?zé)o償分配給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)使用，這也是農(nóng)村土地制度變遷由政府主導(dǎo)推動(dòng)的重要表現(xiàn)。

（四）農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整創(chuàng)立土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，全國(guó)上下樹(shù)立了“解放思想，實(shí)事求是”的發(fā)展理念。在生存發(fā)展需求的刺激下，中國(guó)農(nóng)民開(kāi)始嘗試新的土地制度，安徽鳳陽(yáng)農(nóng)民成為第一個(gè)“吃螃蟹”的人，并率先推行“土地承包到個(gè)人”。這是一種全新的土地制度和生產(chǎn)關(guān)系——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，經(jīng)過(guò)了實(shí)踐的檢驗(yàn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)，各地都開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在農(nóng)村土地歸集體所有的基礎(chǔ)上，農(nóng)民以家庭為單位經(jīng)營(yíng)土地，并按照一定比例上交農(nóng)業(yè)稅，其他收益則全部歸自己所有。實(shí)行新的產(chǎn)權(quán)制度后，農(nóng)民在土地承包中的主動(dòng)性不斷提升。十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，雖然農(nóng)村土地所有制度沒(méi)有改變，但是在土地產(chǎn)權(quán)方面進(jìn)行了巨大的創(chuàng)新和變革，極大地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到了釋放，農(nóng)村土地資源利用率不斷提高。從本次土地制度改革發(fā)展路徑來(lái)看，與前面土改最大的區(qū)別在于，前兩次土地制度改革都是政府主導(dǎo)推動(dòng)的，而后一次則是由農(nóng)民自發(fā)嘗試并形成的。林毅夫指出，誘致性制度變革是因?yàn)槔娣峙洳痪庖l(fā)的。事實(shí)證明，只有從法律上認(rèn)可和承認(rèn)誘致性變遷產(chǎn)生的新型土地產(chǎn)權(quán)制度，并輔以強(qiáng)制性制度變遷鞏固土地改革成果，才能不斷推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度成熟和完善。

巴澤爾提出的產(chǎn)權(quán)理論指出，在所有權(quán)界定方面，由于技術(shù)性的影響使得“公共領(lǐng)域”被稱為“公共領(lǐng)域Ⅰ”，因政府行為因素影響的公共領(lǐng)域被稱為“公共領(lǐng)域Ⅱ”。當(dāng)權(quán)利主體利用自身權(quán)利產(chǎn)生的效益低于成本時(shí)，權(quán)利主體會(huì)自動(dòng)放棄法律賦予其的權(quán)利并使其停留在公共領(lǐng)域，這就是所謂的“公共領(lǐng)域Ⅲ”[7]。

改革開(kāi)放以后，新的產(chǎn)權(quán)制度建立起來(lái)之后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“公共領(lǐng)域”范圍不斷縮小。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被國(guó)家、集體和個(gè)人進(jìn)行了重新調(diào)整，農(nóng)戶控制的土地主要用于生產(chǎn)用途。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)造了十分可觀的經(jīng)濟(jì)效益，這與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情是相一致的。不管是農(nóng)村還是城市，土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和發(fā)展都推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)權(quán)改革未來(lái)趨勢(shì)就是不斷擴(kuò)大土地屬性權(quán)利，以縮小公共領(lǐng)域。中共十七屆三中全會(huì)明確指出，“要保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，不得破壞和改變農(nóng)地用途，不得侵犯農(nóng)民土地權(quán)利”，要保證農(nóng)戶土地生產(chǎn)功能的完整產(chǎn)權(quán)，同時(shí)精確劃分土地產(chǎn)權(quán)邊界;農(nóng)地非農(nóng)化是指政府合理保障產(chǎn)權(quán)范圍[8]。由于土地用途是相對(duì)固定的，改革征地制度主要調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這也體現(xiàn)了法律對(duì)農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)及其功能的認(rèn)可。而不是讓用戶單純享受土地增值效益，分享土地屬性產(chǎn)權(quán)價(jià)值。非城郊農(nóng)民不具備利用土地承載產(chǎn)權(quán)屬性的前提條件。

三、我國(guó)農(nóng)地制度變遷的必要性

巴澤爾提出的產(chǎn)權(quán)理論指出，從法律的角度界定土地所有權(quán)后，所有者是否可以行使他的權(quán)利，是因?yàn)槠湫袨槟芰Q定的。如果所有者行使權(quán)力后得到的收益少于成本時(shí)，所有者會(huì)主動(dòng)將法律授予的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到公共領(lǐng)域，即“公共領(lǐng)域Ⅲ”。

我國(guó)農(nóng)村土地在改革開(kāi)放以前是歸國(guó)家集體所有的。事實(shí)上，土地發(fā)展權(quán)損害了城郊農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，降低了土地權(quán)益分配的公平性。產(chǎn)權(quán)不公平，是因?yàn)檗r(nóng)地發(fā)展。但是，授予“農(nóng)民參與非公益項(xiàng)目的集體土地開(kāi)發(fā)建設(shè)”權(quán)利，說(shuō)明土地屬性中的承載功能被分割被轉(zhuǎn)讓了，這是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)優(yōu)化的難點(diǎn)，也是重點(diǎn)。政府與集體在行使土地產(chǎn)權(quán)時(shí)，存在較長(zhǎng)的代理鏈條，如此一來(lái)，就會(huì)有大量的土地有價(jià)值屬性集中于公共領(lǐng)域III，形成較大的尋租空間。怎樣提高政府與集體對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行使能力，就是我們需要深入思考并分析的新課題。要知道，產(chǎn)權(quán)制度改革需要投入大量的人力物力和財(cái)力，也需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的等待。盡管我國(guó)不斷縮小了土地產(chǎn)權(quán)的公共領(lǐng)域，然而，飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，使土地產(chǎn)權(quán)收益與日俱增，在公共領(lǐng)域“尋租”的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，導(dǎo)致我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在的缺陷被不斷擴(kuò)大，為此而引發(fā)的社會(huì)沖突事件層出不窮[9]。

四、農(nóng)地制度變遷的經(jīng)驗(yàn)及建議

（一）政府在政策引導(dǎo)及環(huán)境建設(shè)上擔(dān)當(dāng)重要角色

政府和農(nóng)民是推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主體。在農(nóng)村土地制度變遷過(guò)程中，中央政府下發(fā)了多個(gè)政策文件，政府一直從宏觀層面出發(fā)統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度，自上而下摸索促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新路徑，但在這個(gè)過(guò)程中經(jīng)歷了許多曲折，但最終找到了適合我國(guó)國(guó)情的土地制度，在這其中都離不開(kāi)政府的大力推動(dòng)。

（二）完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法制體系

要對(duì)征地制度進(jìn)行改革，建立現(xiàn)代化的土地征收管理制度。對(duì)土地用途進(jìn)行科學(xué)界定和劃分，明確經(jīng)營(yíng)性、公共用地邊界和范圍。適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用市場(chǎng)化手段解決被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)出路。

（三）堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，謹(jǐn)慎推動(dòng)土地制度變革

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有一個(gè)基本前提，那就是堅(jiān)持集體土地所有制，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌管理作用，將土地資源分配給廣大農(nóng)戶，農(nóng)民獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理土地資源，在滿足國(guó)家和集體利益之后享受剩余經(jīng)營(yíng)成果。

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[責(zé)任編輯 文 嬌]