新行政處罰法背景下交通運輸非現(xiàn)場執(zhí)法的運用

霍艷麗

（交通運輸部管理干部學(xué)院，北京101601）

2021年1月22日，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“新行政處罰法”）三審?fù)ㄟ^，于2021年7月15日起正式施行。新行政處罰法修改的一大亮點是第41條對非現(xiàn)場執(zhí)法作出了比較明確的規(guī)范，那么該修改對于未來的交通運輸行政執(zhí)法將會產(chǎn)生什么影響？新行政處罰法實施后，交通運輸非現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)該如何規(guī)范化？筆者想在此就上述問題作一探討。

一、探源非現(xiàn)場執(zhí)法

非現(xiàn)場執(zhí)法作為一種新的執(zhí)法模式，雖然在新行政處罰法中才被明確，但在行政執(zhí)法工作實踐中早已被廣泛應(yīng)用。

（一）非現(xiàn)場執(zhí)法的涵義

非現(xiàn)場執(zhí)法（在城市管理等領(lǐng)域又稱“非接觸性執(zhí)法”）是指行政機關(guān)運用現(xiàn)代信息系統(tǒng)，通過監(jiān)控、攝像、錄像等技術(shù)手段，在執(zhí)法人員不直接接觸行政相對人的情況下，采集、記錄其違法證據(jù)，進而對其作出行政處罰的執(zhí)法方式①茅銘晨：從自定走向法定——我國《行政處罰法》修改背景下的非現(xiàn)場執(zhí)法程序立法研究，載自《政治與法律》2020年第6期。。非現(xiàn)場執(zhí)法的優(yōu)勢在于，借助技術(shù)手段，執(zhí)法人員實現(xiàn)全天候、不間斷監(jiān)控，及時、全面、準確地采集違法證據(jù)，大幅提高貨車檢測率，精準打擊超限超載行為；減少人為因素干擾，有利于實現(xiàn)無偏見執(zhí)法，保證執(zhí)法的公正；減少執(zhí)法人員與違法行為人的沖突，保護執(zhí)法人員自身權(quán)益。

（二）非現(xiàn)場執(zhí)法的實踐探索

我國1996年行政處罰法是針對現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)定的程序，沒有對非現(xiàn)場執(zhí)法作出規(guī)定。因此，在新行政處罰法出臺前，對于非現(xiàn)場執(zhí)法程序，我國并無法律層面的規(guī)定，甚至無地方性立法的相關(guān)規(guī)定。最早在行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用非現(xiàn)場執(zhí)法的是公安交通部門，1996年5月，北京市公安交管局在北京西四路口試驗成功國內(nèi)第一臺“搶紅燈自動拍攝器”，開啟了我國道路交通非現(xiàn)場執(zhí)法模式①。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，交通運輸類案件數(shù)量激增，交通運輸執(zhí)法人員面臨巨大執(zhí)法壓力。近年來，交通運輸主管部門一直在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)致力推進非現(xiàn)場執(zhí)法，并將非現(xiàn)場執(zhí)法作為一種全新治超手段在路政執(zhí)法方面廣為宣傳和推廣。早在2011年交通運輸部《“十二五”公路養(yǎng)護管理發(fā)展綱要》已經(jīng)提出要“利用科技手段推行非現(xiàn)場執(zhí)法”。2017年《交通運輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)推進智慧交通發(fā)展行動計劃（2017—2020年）的通知》進一步提出“推進非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)試點”。2018年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》又進一步明確要求“大力推進非現(xiàn)場執(zhí)法”。各地交通運輸部門對非現(xiàn)場執(zhí)法進行了大量探索，在非現(xiàn)場執(zhí)法工作方面取得顯著成績。湖南省交通運輸廳按照《湖南省貨物運輸車輛超限超載治理辦法》規(guī)定推行公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法，截至2020年11月底非現(xiàn)場執(zhí)法共立案17 267件，結(jié)案13 162件，結(jié)案率為76%①湖南省交通運輸廳：湖南非現(xiàn)場執(zhí)法讓治超更智慧，http://jtt.hunan.gov.cn/jtt/xxgk/gzdt/tzdt1/202101/t20210106_14118935.html。。2021年1月，浙江省交通運輸廳在全國范圍內(nèi)率先出臺省級層面覆蓋交通運輸全領(lǐng)域的《浙江省交通運輸非現(xiàn)場執(zhí)法工作指引（試行）》。作為原有傳統(tǒng)執(zhí)法方式的重要補充，非現(xiàn)場執(zhí)法已經(jīng)逐漸成為交通運輸行政執(zhí)法不可替代的重要手段。

二、非現(xiàn)場執(zhí)法涵義的厘清

在行政處罰法尚未對非現(xiàn)場執(zhí)法作出規(guī)定前，非現(xiàn)場執(zhí)法已經(jīng)實踐先行。各地交通運輸執(zhí)法部門的非現(xiàn)場執(zhí)法都是在探索中不斷前進，對于非現(xiàn)場執(zhí)法的涵義尚存爭議，因此有必要加以厘清。

（一）非現(xiàn)場執(zhí)法并沒有降低證據(jù)的證明要求

非現(xiàn)場執(zhí)法是相對現(xiàn)場執(zhí)法而言的一種執(zhí)法手段。運用非現(xiàn)場執(zhí)法對執(zhí)法證據(jù)證明力和證據(jù)能力的要求并沒有取消，更沒有降低，換言之，執(zhí)法人員無論采用非現(xiàn)場執(zhí)法還是現(xiàn)場執(zhí)法，證明案件事實的證據(jù)采用的同等證明標準。交通運輸執(zhí)法人員在取證和運用證據(jù)時都必須遵守新行政處罰法和《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》（2021年交通運輸部令第6號，以下簡稱“6號令”）對證據(jù)的相關(guān)規(guī)定，“證據(jù)應(yīng)當具有合法性、真實性、關(guān)聯(lián)性”“證據(jù)必須查證屬實，方能作為定案的根據(jù)”“執(zhí)法人員應(yīng)當合法、及時、客觀、全面地收集證據(jù)材料，依法履行保密義務(wù)，不得收集與案件無關(guān)的材料，不得將證據(jù)用于法定職責(zé)以外的其他用途”等相關(guān)規(guī)定。

非現(xiàn)場執(zhí)法與現(xiàn)場執(zhí)法在證據(jù)方面顯著不同的表現(xiàn)是，執(zhí)法人員取證的方式和手段不同。根據(jù)新行政處罰法的規(guī)定，執(zhí)法證據(jù)包括8個種類，分別是書證，物證，視聽資料，電子數(shù)據(jù)，證人證言，當事人的陳述，鑒定意見，勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。采用現(xiàn)場執(zhí)法方式，執(zhí)法人員在違法現(xiàn)場收集證據(jù)，上述8種證據(jù)種類可能都會遇到。而如果采用非現(xiàn)場執(zhí)法，執(zhí)法人員主要是借助監(jiān)控系統(tǒng)或信息技術(shù)手段采集、記錄獲取違法證據(jù)，形成的非現(xiàn)場執(zhí)法案件主要是交通監(jiān)控視頻、抓拍車輛現(xiàn)場照片、檢測設(shè)備記錄，也就是視聽資料、電子數(shù)據(jù)、書證類證據(jù)，不太可能涉及其他種類證據(jù)。執(zhí)法人員在非現(xiàn)場執(zhí)法時應(yīng)“確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標準、設(shè)置合理、標志明顯，設(shè)置地點應(yīng)當向社會公布”“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實應(yīng)當真實、清晰、完整、準確”。

（二）非現(xiàn)場執(zhí)法不等同于執(zhí)法程序

非現(xiàn)場執(zhí)法是執(zhí)法的一種的方式或手段，屬于執(zhí)法程序的一個環(huán)節(jié)，不是全部。也就是說，執(zhí)法程序的外延大于非現(xiàn)場執(zhí)法。我國新行政處罰法根據(jù)行政執(zhí)法機關(guān)處理的案件繁簡程度不同，將執(zhí)法程序分為簡易程序、普通程序以及聽證程序，并沒有規(guī)定非現(xiàn)場執(zhí)法程序。

以法定程序規(guī)范行政處罰權(quán)是我國行政處罰法的重要使命。根據(jù)新行政處罰法規(guī)定，違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定的案件適用簡易程序。除了可以當場作出的行政處罰案件外，行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當給予行政處罰行為的，可以適用普通程序。行政執(zhí)法機關(guān)如果擬作出下述處罰：較大數(shù)額罰款；沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物；降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；其他較重的行政處罰；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形，根據(jù)當事人的聽證申請，行政執(zhí)法機關(guān)則需要采取聽證程序。根據(jù)新行政處罰法對程序的上述規(guī)定分析可見，適用簡易程序的案件要求執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定并交付違法行為人，而非現(xiàn)場執(zhí)法不是面對面的執(zhí)法，執(zhí)法人員無法當場交付行政處罰決定，所以，非現(xiàn)場執(zhí)法處理的案件不能適用簡易程序。如果非現(xiàn)場執(zhí)法的案件符合普通程序、聽證程序的適用條件，執(zhí)法人員在對違法行為人作出行政處罰時同樣要分別遵守普通程序、聽證程序的要求。

（三）非現(xiàn)場執(zhí)法不能降低對違法行為人的權(quán)利保護標準

根據(jù)新行政處罰法第44條、45條規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見。這一條對非現(xiàn)場執(zhí)法和現(xiàn)場執(zhí)法同等適用，也就是說，執(zhí)法人員如果是非現(xiàn)場執(zhí)法，在對當事人作出行政處罰決定前，告知、聽取陳述和申辯的環(huán)節(jié)同樣不能省略，否則構(gòu)成對程序義務(wù)的違反，有可能導(dǎo)致法院撤銷該行政處罰決定。

《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第50條規(guī)定“違法行為地或者車籍所在地公路管理機構(gòu)可以依照相關(guān)法律行政法規(guī)的規(guī)定利用技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄資料，對違法超限運輸車輛依法給予處罰，并提供適當方式，供社會公眾查詢違法超限運輸記錄”，6號令第50條規(guī)定“當事人對違法事實無異議，視聽資料、電子數(shù)據(jù)足以認定案件事實的，視聽資料、電子數(shù)據(jù)可以替代詢問筆錄、現(xiàn)場筆錄，必要時，對視聽資料、電子數(shù)據(jù)的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時間段等作文字說明”，這兩條規(guī)定為非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)的運用提供了法律依據(jù)，與新行政處罰法第44條、45條①第四十四條 行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。第四十五條 當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復(fù)核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當采納。行政機關(guān)不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。并不矛盾。執(zhí)法人員在借助監(jiān)控技術(shù)獲取違法證據(jù)后，應(yīng)當通過郵寄、手機短信等方式及時告知當事人，聽取當事人申辯和意見，確認違法事實后，才可以根據(jù)技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄資料，對違法超限運輸車輛依法給予處罰。

三、非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化路徑

新行政處罰法對非現(xiàn)場執(zhí)法的立法肯定，表明國家層面對非現(xiàn)場執(zhí)法持支持態(tài)度。為保證交通運輸行業(yè)非現(xiàn)場執(zhí)法在法治軌道上健康運行，交通運輸主管部門應(yīng)結(jié)合國家立法的規(guī)定，對交通運輸行業(yè)非現(xiàn)場執(zhí)法加以完善和規(guī)范。

（一）制度路徑：盡快制定交通運輸行業(yè)非現(xiàn)場執(zhí)法法律法規(guī)

根據(jù)全國人大法工委立法專家的解釋，非現(xiàn)場執(zhí)法程序只能由法律、行政法規(guī)規(guī)定。如果沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，盡管不影響利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集電子數(shù)據(jù)，但不能實施非現(xiàn)場執(zhí)法程序②黃海華：新行政處罰法的若干制度發(fā)展，轉(zhuǎn)自《中國法律評論》2021年第3期。。近年來，交通運輸主管部門十分重視非現(xiàn)場執(zhí)法工作，印發(fā)了大量關(guān)于非現(xiàn)場執(zhí)法的有關(guān)文件，但是因其并非法律、行政法規(guī)，不能作為交通運輸行業(yè)非現(xiàn)場執(zhí)法的法律依據(jù)。

新行政處罰法第41條規(guī)定的非現(xiàn)場執(zhí)法具有兩個特點：一是電子數(shù)據(jù)可以定案“孤證”，行政機關(guān)僅依據(jù)電子證據(jù)就可以直接作出行政處罰決定；二是當事人不到場即可作出行政處罰決定，相當于“缺席處罰”②。據(jù)此分析得知，目前公路管理機構(gòu)利用技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄資料對違法超限運輸車輛依法給予處罰還不是真正意義上的“非現(xiàn)場執(zhí)法”。公路管理機構(gòu)只是將技術(shù)監(jiān)控設(shè)備作為收集電子收據(jù)證據(jù)的介質(zhì)，執(zhí)法人員除了電子收據(jù)證據(jù)外，還需收集當事人陳述等其他種類的證據(jù)，才能作出處罰。

要實現(xiàn)真正意義上的“非現(xiàn)場執(zhí)法”，確保交通運輸行業(yè)非現(xiàn)場執(zhí)法工作順利開展，交通運輸部門亟需立法的完善，需要進一步規(guī)范執(zhí)法人員在哪些情形下可以單憑電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定的違法事實實施行政處罰等。只有盡快制定交通運輸行業(yè)的非現(xiàn)場執(zhí)法法律法規(guī)，才能確保交通運輸行業(yè)非現(xiàn)場執(zhí)法于法有據(jù)，把住法律依據(jù)關(guān)。

（二）技術(shù)路徑：制定統(tǒng)一的符合行業(yè)執(zhí)法要求的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備標準

為確保利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備取得的記錄能作為定案的證據(jù)，依據(jù)新行政處罰法41條規(guī)定，必須把住兩個關(guān)：質(zhì)量關(guān)和記錄關(guān)。把住質(zhì)量關(guān)是指要確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標準。把住記錄關(guān)是指確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄內(nèi)容真實、清晰、完整、準確。

對電子監(jiān)測設(shè)備的檢測直接關(guān)乎數(shù)據(jù)的準確性和公正性，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標準是關(guān)乎非現(xiàn)場執(zhí)法公正性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，交通運輸部門尚未制定統(tǒng)一的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備標準。各地治超稱重設(shè)備缺乏統(tǒng)一明確的標準，不同準確度等級稱重設(shè)備在計量檢定時稱量的重量差別較大。且由于套牌、遮擋號牌、非法改裝車輛普遍存在，嚴重干擾了電子檢測設(shè)備對違法信息的正常采集，這些因素都直接造成了公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法信息采集環(huán)境的準確度失準，影響了正常的執(zhí)法處理。為保證各地執(zhí)法的統(tǒng)一性和電子檢測數(shù)據(jù)的準確性，交通運輸主管部門應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的符合行業(yè)執(zhí)法要求的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備標準，推進各地交通運輸執(zhí)法部門采用統(tǒng)一標準的電子監(jiān)測設(shè)備，并且和公安等相關(guān)執(zhí)法部門形成聯(lián)動執(zhí)法機制，保證“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實應(yīng)當真實、清晰、完整、準確”。

（三）操作路徑：規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)審核程序

非現(xiàn)場執(zhí)法其實是執(zhí)法人員借助技術(shù)手段的聯(lián)合執(zhí)法，執(zhí)法人員既要借助技術(shù)設(shè)備，但同時又不能完全依賴技術(shù)設(shè)備，根據(jù)新行政處罰法第41條第2款規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當審核記錄內(nèi)容是否符合要求；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)”，非現(xiàn)場執(zhí)法收集的證據(jù)多以視聽資料和電子數(shù)據(jù)證據(jù)為主，這兩類證據(jù)都依據(jù)具有科技含量的載體，借助相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備呈現(xiàn)案件事實，一般而言具有高度的準確性。但是，在使用過程中，容易出現(xiàn)截取、修改、刻意刪除、偽造等情形，所以必須要有專門的審核人員借助科技、信息手段對該證據(jù)進行審查。如果經(jīng)審核人員審查，是被進行技術(shù)處理無法辨明真?zhèn)蔚淖C據(jù)材料，該證據(jù)材料則要依據(jù)6號令第51條規(guī)定，不能作為行政處罰的定案依據(jù)。

（四）權(quán)利保障路徑：規(guī)范告知程序

保障相對人權(quán)利是行政處罰法的重要原則之一，非現(xiàn)場執(zhí)法必須遵循行政處罰的基本原則,賦予相對人陳述、申辯權(quán)則是這一原則的重要體現(xiàn)。對執(zhí)法人員而言，非現(xiàn)場執(zhí)法也是執(zhí)法。執(zhí)法人員既要做到依法執(zhí)法，還要保障相對人合法權(quán)益，使相對人獲得公平公正的處理。

根據(jù)新行政處罰法第41條第3款規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當及時告知當事人違法事實，并采取信息化手段或者其他措施，為當事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)”，目前交通運輸非現(xiàn)場執(zhí)法中存在的現(xiàn)實問題，一是由于行政執(zhí)法機關(guān)不掌握車輛和相對人的準確信息，非現(xiàn)場執(zhí)法文書送達困難；二是對于非現(xiàn)場執(zhí)法查處的違法行為，違法相對人主動接受處理的比例不高。而非現(xiàn)場執(zhí)法包括兩個階段，一是取證階段；二是處理階段。執(zhí)法機關(guān)通過監(jiān)測設(shè)備獲取違法證據(jù)只是第一步，如果不能及時告知相對人違法信息，違法行為將不能得到及時處理。鑒于此，交通運輸部門應(yīng)與公安交管部門、工信部門等多家部門積極溝通協(xié)作配合，完善聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)；此外，應(yīng)借助網(wǎng)站、報紙等多種媒體達到告知效果；告知書的內(nèi)容應(yīng)明確違法相對人的違法事實，應(yīng)受到的處罰，處罰的法律依據(jù), 陳述、申辯的時間節(jié)點等。如果相對人沒有在合理期限內(nèi)提出陳述、申辯，即視為其自行放棄了陳述、申辯權(quán)。

四、結(jié)語

新行政處罰法對非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)定意味著非現(xiàn)場執(zhí)法被正式劃入法治的軌道加以約束。隨著交通運輸法治政府建設(shè)和交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，交通運輸行業(yè)對行政執(zhí)法的標準也越來越高，交通運輸非現(xiàn)場執(zhí)法只有在法治的軌道上更加嚴格規(guī)范執(zhí)法，才能保證行業(yè)的健康快速發(fā)展。