海事系統(tǒng)行政執(zhí)法風(fēng)險形成機(jī)制研究

崔 巍 魏文治 唐麗敏 孫家慶

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連116026）

習(xí)近平在2020年7月21日與企業(yè)家座談時指出，要打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，深化放管服改革，營造“興商”發(fā)展環(huán)境[1-2]。國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》于2020年1月正式施行[3]，隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，2021年7月國務(wù)院印發(fā)繼續(xù)深化“放管服”的改革方案[4]，并部署持續(xù)一體推進(jìn)改革的具體措施。交通運(yùn)輸部為提升綜合交通運(yùn)輸行政執(zhí)法水平，于2021年6月印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》等[5-7]相關(guān)政策文件，積極推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。海事系統(tǒng)是綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，是我國水上的重要執(zhí)法力量，海事系統(tǒng)精準(zhǔn)施政、嚴(yán)格執(zhí)法、降低行政風(fēng)險是全面提升海事行政執(zhí)法水平的基礎(chǔ)。本研究以遼寧海事局營商環(huán)境優(yōu)化面臨的主要阻礙為題，旨在探究執(zhí)法風(fēng)險對營商環(huán)境的影響及其形成機(jī)制，為執(zhí)法效率提升與營商環(huán)境優(yōu)化提出建議。

國內(nèi)學(xué)者對海事執(zhí)法風(fēng)險形成機(jī)制方面的研究主要從海事規(guī)范性文件建設(shè)、海事執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、海事執(zhí)法隊伍建設(shè)、海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革等相關(guān)方面入手進(jìn)行研究，認(rèn)為依靠完善的法律法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)，配合高素質(zhì)的執(zhí)行人員和有效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以全面提升海事的行政執(zhí)法效率。相較于前人研究視角中僅關(guān)注于頂層的政策制定與組織結(jié)構(gòu)建設(shè)等方面的不足，本文在研究視角與研究方法兩方面進(jìn)行創(chuàng)新。研究視角上關(guān)注于海事系統(tǒng)行政執(zhí)法末端環(huán)節(jié)的具體執(zhí)法過程，整理歸納行政執(zhí)法存在的阻礙[8]；研究方法采用扎根理論進(jìn)行研究，圍繞遼寧省6個海事局行政執(zhí)法能力與風(fēng)險進(jìn)行調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法困難的形成機(jī)制是：政策可能引起的歧義與執(zhí)法人理解不統(tǒng)一，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯，進(jìn)而引起行政主體兩方行為偏差，政策向上反饋延遲引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。針對于研究發(fā)現(xiàn)，提出細(xì)化政策與出臺配套行為指南；加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)[9]；建立權(quán)威發(fā)布渠道等相關(guān)對策建議，為后續(xù)執(zhí)法效率提升與工作流程優(yōu)化提供建議。

一、數(shù)據(jù)收集

基于本研究的特性，采取就近抽樣，調(diào)查遼寧省6個海事局的具體情況，分別是：遼寧局、大連局、營口局、錦州局、丹東局、葫蘆島局。由于無法對全國海事局進(jìn)行調(diào)查和新冠疫情的限制，則選擇對就近遼寧省所屬全部海事局進(jìn)行調(diào)研[10]，嘗試探究海事局在行政執(zhí)法過程中存在的代表性執(zhí)法風(fēng)險相關(guān)問題。數(shù)據(jù)收集具體情況如表1所列。

表 1 數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)描述

二、研究過程

本研究以開放性譯碼、主軸譯碼和選擇譯碼3個步驟實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析和理論建構(gòu)[11]。針對原始資料進(jìn)行初級聚類和重構(gòu)，本文假設(shè)限制執(zhí)法效率進(jìn)一步提升的原因為政策銜接性有待提高，在開放性譯碼后將發(fā)現(xiàn)的編碼內(nèi)在邏輯聯(lián)系進(jìn)行二級三級重構(gòu)，提煉出由于執(zhí)法風(fēng)險原因阻礙營商環(huán)境優(yōu)化的核心概念，反復(fù)提取直至理論飽和，具體研究過程如圖1所示。

圖1 研究過程

（一）開放性譯碼

開放性譯碼根據(jù)原始資料進(jìn)行反復(fù)對比、歸納和整合從而概念化和范疇化的過程。本文嚴(yán)格依照開放性譯碼的三步流程對資料中有關(guān)詞句進(jìn)行編碼，根據(jù)訪談與調(diào)研所得到的一手資料進(jìn)行分析，得到了19個概念以及3個初始范疇，根據(jù)開放性譯碼結(jié)果，可以看出一線執(zhí)法人員面臨的主要問題有：線上一網(wǎng)通辦系統(tǒng)使用不便、各分局對政策解讀不一致、人員結(jié)構(gòu)有待改善等，根據(jù)本研究“執(zhí)法風(fēng)險機(jī)制”的研究內(nèi)容，將相關(guān)概念進(jìn)行提取并進(jìn)入主軸譯碼。具有代表性的資料文本及開放性譯碼得到的概念圖如圖2所示。

圖2 開放性譯碼分析

（二）主軸譯碼

主軸譯碼是開放性譯碼的進(jìn)一步發(fā)展，根據(jù)初始范疇之間的內(nèi)在聯(lián)系，將其分別整合為有凝聚力的主范疇。本文的研究問題是海事局執(zhí)法風(fēng)險的形成機(jī)理，通過對初始范疇進(jìn)行上述關(guān)聯(lián)分析，提取相關(guān)概念后得到的結(jié)果可以看出，政策的理解不統(tǒng)一、政策執(zhí)行阻滯與行政主體行為偏差是引發(fā)行政執(zhí)法風(fēng)險的主要范疇。在訪談與調(diào)研中被訪談人提到，各分局執(zhí)法人、執(zhí)法人與執(zhí)法相對人對于政策的理解不一致導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中存在空隙；部分政策條目存在歧義，缺少行動指南；與執(zhí)法相對人溝通困難與人手不足等原因引發(fā)了執(zhí)法風(fēng)險，其具體主軸譯碼過程如表2所列。

表2 主軸譯碼分析結(jié)果

（三）選擇性譯碼

選擇性譯碼指根據(jù)上述的開放性譯碼和主軸譯碼的分析，本研究對3個主范疇進(jìn)行深度凝煉和高度抽象化。核心范疇其故事線可以概括為：部分政策條文可能引發(fā)歧義，使執(zhí)法者無法達(dá)成統(tǒng)一理解，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯，進(jìn)而引起行政主體行為偏差，執(zhí)法者與相對人雙方溝通不暢，最終產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險。海事局行政執(zhí)法風(fēng)險的理論機(jī)理模型具體如圖3所示。

圖3 行政執(zhí)法阻滯機(jī)理模型

（四）理論飽和

當(dāng)再次收集到的資料不再產(chǎn)生新的概念或范疇時，可停止繼續(xù)采集分析，認(rèn)定理論達(dá)到飽和度。本研究對預(yù)留的項目樣本及其補(bǔ)充文本進(jìn)行編碼分析，所得結(jié)果依然與上述一致，沒有新的概念或范疇產(chǎn)生，因此可以認(rèn)為理論通過飽和度檢驗，暫不發(fā)生新的理論修正[12]。

理論構(gòu)建包括兩個部分：一是將所有數(shù)據(jù)整合梳理總結(jié)得出目前海事局行政執(zhí)法過程執(zhí)法風(fēng)險存在的問題，并對問題進(jìn)行深層次的內(nèi)因規(guī)律性探究與詮釋；二是綜合所整理的問題，為下一步根據(jù)行政反饋所得到的結(jié)果對現(xiàn)有執(zhí)法過程進(jìn)行修正，探索未來執(zhí)法的注意事項。

三、研究發(fā)現(xiàn)與討論

本研究的主要發(fā)現(xiàn)可以概括為：部分政策條文較為籠統(tǒng)或可能引發(fā)歧義，使執(zhí)法者無法達(dá)成統(tǒng)一理解，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯，進(jìn)而引起行政主體行為偏差，執(zhí)法者與相對人雙方溝通不暢，最終產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險。對于海事系統(tǒng)行政執(zhí)法風(fēng)險直接原因與深層原因的具體闡述可以分為以下兩個方面：

（一）直接原因：執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人

1.執(zhí)法相對人追求個人利益最大化

政策有效執(zhí)行情況受到政策質(zhì)量、資源、環(huán)境及相對人素質(zhì)水平等因素影響[13-18]。在海事執(zhí)法過程中，相對人通常會利用政策條文中的漏洞，如文字引發(fā)的歧義，規(guī)定不明的條款等，試圖通過這些手段為自己謀求最大利益。其中包括被訪談人所提到的“無理投訴過多”，行政相對人希望通過各種手段甚至是進(jìn)行無理投訴來試圖獲取利益，追求自己的利益最大化，即便這種請求是不合理且不正確的。

2.執(zhí)法主體選擇式執(zhí)行與機(jī)械式執(zhí)行

在本次調(diào)查過程中，被訪談人提及“歸檔不明需要擔(dān)責(zé)”，所以在歸檔時盡可能保存所有可能需要的材料。這種做法雖然撇清了執(zhí)法人員在執(zhí)法時可能承擔(dān)的風(fēng)險，但是也會在一定程度上對行政執(zhí)法相對人和政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)造成麻煩，例如因材料準(zhǔn)備不足而多次往返、檔案冗余增大、不必要的保管量增多等問題。

政策選擇式執(zhí)行是指執(zhí)法人員在執(zhí)法時對政策內(nèi)容進(jìn)行人為取舍，導(dǎo)致政策無法完整落實。由于政策的制定中對于某些問題的規(guī)定存在重復(fù)，導(dǎo)致執(zhí)法人員在執(zhí)行過程中需要對政策內(nèi)容進(jìn)行取舍。這一現(xiàn)象在本研究中主要表現(xiàn)為材料歸檔過程中由于政策可能引發(fā)歧義，導(dǎo)致執(zhí)法人對海事相關(guān)政策條文選擇式執(zhí)行，具體表現(xiàn)為執(zhí)法人反映“多政策規(guī)定對同一執(zhí)法內(nèi)容的交叉”等問題。

政策機(jī)械式執(zhí)行是指在執(zhí)法時對具體情況和形勢沒有充分考量，照搬執(zhí)行政策，導(dǎo)致執(zhí)法偏離預(yù)期目標(biāo)。在海事局行政執(zhí)法過程中，被訪談人提到“不同執(zhí)行人對政策理解不一致”“不同地市局對政策理解不一致”“對政策解讀不一”等。在政策制定過程中，政策也無法完全適配現(xiàn)實情況，需要根據(jù)現(xiàn)實狀況不斷適應(yīng)、修改政策。而在不斷修改中，執(zhí)法人表示“缺少時間消化新政策”。

（二）深層原因：海事系統(tǒng)配套政策銜接程度有待提升

目前，我國交通法規(guī)體系較為完整，海事系統(tǒng)政策比較完善，為了繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，降低執(zhí)法風(fēng)險，我國現(xiàn)行海事政策仍需繼續(xù)完善?？赡艿膱?zhí)法風(fēng)險造成了海事工作人員執(zhí)法困難，提高了執(zhí)法成本，不利于營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。對此，本文列舉并分析了部分現(xiàn)行規(guī)范性文件，對海事系統(tǒng)配套政策銜接程度進(jìn)行了討論，具體文件如表3所列。

表3 海事局現(xiàn)行部分規(guī)范性文件

從表中可以看到，雖然現(xiàn)行規(guī)范性文件覆蓋了海事系統(tǒng)的各個方面，但是部分法律法規(guī)長時間未更新。在對海事局的調(diào)研中，一線執(zhí)法人員也提到“部分政策需要進(jìn)行更新”，以適應(yīng)目前快速變化的國內(nèi)國際環(huán)境。同時，執(zhí)法人員認(rèn)為目前部分政策條文過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致各個地方分局對于政策的理解難以統(tǒng)一，造成執(zhí)法相對人在不同地方辦理業(yè)務(wù)時，執(zhí)法人員的執(zhí)法尺度不一致。因此，對于政策的細(xì)化與梳理是解決執(zhí)法困難、降低執(zhí)法風(fēng)險、提高執(zhí)法效率的源頭和必要手段。需要更多的解釋性文件統(tǒng)一一線執(zhí)法人員對政策的理解，保持高水平執(zhí)法與執(zhí)法尺度的一致。

（三）關(guān)于執(zhí)法權(quán)力與監(jiān)督的討論

政策漏洞與歧義同樣會給執(zhí)法相對人帶來許多問題，諸如執(zhí)法人員濫用權(quán)力，亂罰款、濫收費(fèi)；處理投訴不及時，超時辦理案件；執(zhí)法隊伍精神渙散，粗暴執(zhí)法等。近日，貨車司機(jī)被罰2 000元服毒自殺一事引起廣泛關(guān)注，同時也讓這類危害執(zhí)法相對人的執(zhí)法風(fēng)險暴露在公眾面前。

相關(guān)政策不合理之處在于本該是保護(hù)駕駛員安全的法律法規(guī)，由于存在漏洞，為一些心懷不軌的執(zhí)法者所用，在駕駛員無法證明所駕駛車輛掉線非本人而是機(jī)械故障的情況下，隨意處罰，以權(quán)力謀私利。在本次事件中，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸主管部門并未對執(zhí)法人員進(jìn)行有效監(jiān)督，而執(zhí)法人員也未按照行政執(zhí)法規(guī)定照章辦事，在執(zhí)法相對人進(jìn)行投訴時，相關(guān)部門也沒有及時處理，及時回復(fù)，導(dǎo)致了最終悲劇的發(fā)生。相關(guān)監(jiān)督與管理鏈條的集體性失職導(dǎo)致了濫收費(fèi)、執(zhí)法不廉、投訴無果的問題。事件發(fā)生后的2021年4月30日，交通運(yùn)輸部立即開展了“交通運(yùn)輸執(zhí)法領(lǐng)域突出問題專項整治行動”，專項整治行政執(zhí)法中存在的宗旨不牢、作風(fēng)不優(yōu)、本領(lǐng)不強(qiáng)、執(zhí)法不廉等問題，針對于執(zhí)法頑瘴痼疾清理整治，組織開展規(guī)范公正文明執(zhí)法，頒布了許多針對性政策與條例，具體相關(guān)法律法規(guī)梳理如表4所列。

表4 相關(guān)法律梳理

行政權(quán)力的制約監(jiān)督是對行政活動進(jìn)行控制，防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私和權(quán)力異化的重要手段，對于促進(jìn)國家行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政，廉潔勤政，提高行政效能，具有重要的保障作用，特別是在政府職能向服務(wù)型政府、法制型政府和責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變的過程中顯得更為重要。這類事件也為海事系統(tǒng)行政執(zhí)法敲響了警鐘，為杜絕類似事故的再次發(fā)生，政策制定應(yīng)更加細(xì)化，對執(zhí)法人員的執(zhí)法過程與執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范和有效的監(jiān)督，交通主管部門應(yīng)及時處理群眾投訴反映的主要問題，重點(diǎn)整治執(zhí)法隊伍紀(jì)律不嚴(yán)、精神散漫的問題，為人民創(chuàng)造安全高效的海事服務(wù)系統(tǒng)。

四、對策建議

結(jié)合本次調(diào)研，為了營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，降低執(zhí)法風(fēng)險，針對研究發(fā)現(xiàn)與討論結(jié)果，本文將從海事執(zhí)法管理體系、政務(wù)服務(wù)與監(jiān)管執(zhí)法等方面提出如下對策建議。

（一）海事系統(tǒng)增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管

規(guī)范執(zhí)法人員職業(yè)道德，引導(dǎo)執(zhí)法人員樹立良好職業(yè)道德，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感和榮譽(yù)感，列出“負(fù)面清單”，劃出“高壓紅線”，接受社會監(jiān)督。逐個排查執(zhí)法隱患，組織開展執(zhí)法隊伍輪訓(xùn)。組織執(zhí)法調(diào)研、走訪活動，深入企業(yè)、社區(qū)、工地、站場，與企業(yè)、群眾互訪交流，幫助企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任和依法經(jīng)營，引導(dǎo)市場主體守法經(jīng)營，降低法律風(fēng)險。

（二）海事系統(tǒng)政策精細(xì)化

為了實現(xiàn)有利于政策執(zhí)行的利益均衡，政府應(yīng)制訂更詳細(xì)的政策規(guī)范或出臺解釋文件與行為指南，指導(dǎo)相關(guān)執(zhí)法過程。針對現(xiàn)實情況，最直接有效的方法是完善目前現(xiàn)有的政策條文，清晰政策體系，修正能夠引發(fā)歧義的條文。為難以理解或可能引發(fā)理解偏差的條文配套發(fā)行執(zhí)法指南，指導(dǎo)執(zhí)法過程，建立完善的基層意見反饋制度，針對性修改相關(guān)政策，從根本上嘗試減少執(zhí)法者與相對人的利益沖突。

（三）海事執(zhí)法隊伍紀(jì)律建設(shè)

各分局在執(zhí)行時也應(yīng)該做到有令必行，有禁必止。加強(qiáng)“執(zhí)行力文化”建設(shè)。強(qiáng)化執(zhí)行意識，核心是注重落實，改變形式主義作風(fēng)，牢固樹立求真務(wù)實的良好風(fēng)氣。提高執(zhí)行能力，善于把原則性和靈活性統(tǒng)一起來。最后，加強(qiáng)執(zhí)行力的培訓(xùn)與指導(dǎo)，重視執(zhí)行、善于執(zhí)行。

（四）海事系統(tǒng)建立權(quán)威發(fā)布渠道

建立健全相關(guān)政策發(fā)布的權(quán)威渠道。目前海事局官網(wǎng)政策解讀與發(fā)布入口過小，不利于使用，應(yīng)及時更新，增強(qiáng)易用性。利用自媒體如微博、公眾號等設(shè)立認(rèn)證賬號，向全社會發(fā)布相關(guān)權(quán)威信息，定期推送至行政相對人與相關(guān)企業(yè)公司。聯(lián)合相關(guān)部門關(guān)停一些傳播虛假政策信息的自媒體賬號，避免別有用心的自媒體賬號傳播不實信息，堅定維護(hù)海事局權(quán)威與公信力。

（五）海事系統(tǒng)統(tǒng)一政策理解

統(tǒng)一不同文件中相關(guān)或者相近的條文規(guī)定。破解不同文件對同一規(guī)范性事務(wù)流程的風(fēng)險沖突，整合相關(guān)規(guī)范性文件，降低不同政策法規(guī)冗余。定期組織學(xué)習(xí)與解讀相關(guān)政策，避免相關(guān)執(zhí)法人員在政策解讀時出現(xiàn)偏差，或因理解不一致導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，做到精準(zhǔn)施策。

（六）海事系統(tǒng)完善政策制定流程

新法規(guī)制訂時邀請部分一線相關(guān)工作人員參與。制訂時分享一線工作的一手資料，協(xié)助完善相關(guān)條款，政策試行反饋實際應(yīng)用情況。建立相關(guān)政策管理數(shù)據(jù)庫。及時錄入全領(lǐng)域政策，做到分類清晰、易于查詢，實現(xiàn)政策收集、比較和研究的便利化和精準(zhǔn)化。

五、結(jié)語

本文基于海事管理體系框架，采用扎根理論方法，調(diào)研分析海事行政執(zhí)法中執(zhí)法風(fēng)險現(xiàn)狀與問題，研究過程中發(fā)現(xiàn)政策層面存在政策執(zhí)行阻滯、行政主體行為偏差等問題，提出了降低海事系統(tǒng)執(zhí)法風(fēng)險相關(guān)建議，對促進(jìn)海事系統(tǒng)發(fā)展、支撐海運(yùn)強(qiáng)國建設(shè)，具有指導(dǎo)和參考作用。