上海市工程建設(shè)項目行政審批中介服務(wù)改革成效與思考

撖書培（上海建科工程項目管理有限公司， 上海 200032）

0 引 言

為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境，提高投資項目建設(shè)審批效能和透明度，上海市從2017年底開始逐步推動工程建設(shè)項目審批制度改革。2019年，有關(guān)主管部門重點聚焦企業(yè)反映突出的“評估評審環(huán)節(jié)多、耗時長、收費亂”等頑癥，開展對工程建設(shè)項目行政審批中介服務(wù)事項的全面梳理與研究。2019年10月，上海市出臺了《關(guān)于本市推進(jìn)工程建設(shè)項目行政審批中介服務(wù)事項改革工作的若干意見》（滬建審改[2019]5號），通過“四個一批”（即清理一批、替代前置一批、整合歸并一批、精簡規(guī)范一批）的改革舉措，將改革前72個涉審中介事項精簡至40個。本文對上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會委托開展的《上海市工程建設(shè)項目行政審批中介服務(wù)改革滿意度》專題調(diào)研的問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)分析，通過了解各類項目相關(guān)人員對2019年制定的中介服務(wù)事項改革成效的感受（如政策落地過程中仍然存在瓶頸與障礙、企業(yè)的獲得感和滿意度等），對進(jìn)一步優(yōu)化和細(xì)化改革舉措提出相關(guān)建議，以期持續(xù)優(yōu)化上海市營商環(huán)境。

1 調(diào)研開展概況分析

本次問卷于2020年5月發(fā)布。問卷采用網(wǎng)上匿名填報形式，調(diào)查對象范圍為2019年11月以后（即政策出臺后）實際開展過項目施工許可或竣工驗收申辦的建設(shè)單位。本次共回收186份調(diào)查文件，在所調(diào)研的項目中，39個（占比20.97%）處于前期階段，71個（占比38.17%）處于施工階段，剩余76個（占比40.86%）處于竣工驗收階段；143個（占比76.88%）來自建設(shè)單位，38個（占比20.43%）來自項目管理或代建服務(wù)單位，5個（占比2.69%）來自其他建設(shè)相關(guān)單位。

受調(diào)研的項目中，私/民營企業(yè)投資的房屋建筑類項目91個，其中工業(yè)廠房/倉儲物流類項目共計51個、居住建筑項目26個；國有企業(yè)投資的房屋建筑類項目數(shù)量為46個，其中居住建筑項目19個；政府投資的房屋建筑類項目27個，其中公共建筑和居住建筑項目各有12個；外商投資的房屋建筑類項目數(shù)量為14個，其中工業(yè)廠房、倉儲物流類項目9個。

2 滿意度總體分析

在新政策推行的實際過程中，近95%的被調(diào)研者對改革舉措表示滿意。其中近67%的被調(diào)研者認(rèn)為改革對審批效率的提升非常有效，27.43%的被調(diào)研者認(rèn)為有一定改善效果。被調(diào)研者對審批改革的總體滿意度得分[“非常滿意”“比較滿意”“一般”“不太滿意”“很不滿意”5個選項選擇的樣本數(shù)量分別用①②③④⑤表示，單項評價指標(biāo)滿意度=（①×100+②×80+③×60+④×30+⑤×0）/（①+②+③+④+⑤）；綜合評價滿意度為全部評價滿意度得分的簡單平均值]為90.86分。統(tǒng)計結(jié)果表明，施工圖審圖、施工許可及竣工驗收為被提及次數(shù)最多的享受到改革政策的行政審批事項；工程規(guī)劃許可、工程勘察、規(guī)劃設(shè)計方案等皆有提及，反映了中介服務(wù)事項改革政策的推行對項目行政審批工作起到了積極作用。

在得到良性改善的環(huán)境下，對于項目所委托的中介服務(wù)單位的服務(wù)質(zhì)量，近94%的被調(diào)研者表示滿意。與此同時，也有少部分被調(diào)研者表示一般甚至是不滿意。其中：一半人員認(rèn)為編制報告、檢驗檢測或測繪測量時間太長，如多測合一、交通影響評價、排水可行性研究等中介服務(wù)；相關(guān)取費標(biāo)準(zhǔn)不明確、取費標(biāo)準(zhǔn)過高、中介服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)不清晰等，降低了相關(guān)人員對服務(wù)單位的滿意度。

對于項目審批中的評估評審工作，約96%的被調(diào)研者表示滿意。在不滿意的被調(diào)研者，近86%的人員認(rèn)為評審排隊時間過長、組織效率較低，主要體現(xiàn)在抗震超限、基坑圍護(hù)設(shè)計、地鐵行政許可、水土保持、防雷風(fēng)險評估等服務(wù)事項；其余的認(rèn)為專家評審環(huán)節(jié)意義不大、評審環(huán)節(jié)形式化、評審標(biāo)準(zhǔn)不透明，部分審批事項的專家評審過程不嚴(yán)謹(jǐn)，評審過程中缺乏監(jiān)督，評審的前置條件不合理。

3 中介服務(wù)改革舉措落實情況分析

此次行政審批中介服務(wù)改革中，“四個一批”（即清理一批、替代前置一批、整合歸并一批、精簡規(guī)范一批）的改革舉措是政策執(zhí)行中的重點，故此部分工作的推進(jìn)情況也是本次調(diào)研的重點之一，以下將逐一梳理主要改革舉措的落實情況。

（1）清理一批。據(jù)統(tǒng)計，僅約48%的被調(diào)研者表示對本次改革中取消了一批中介服務(wù)事項非常了解；在涉及明確取消的中介事項的項目中，也有近36%的人員表示僅知道、具體不清楚，反映出此項政策宣傳落實情況還存在較大的提升空間。統(tǒng)計中，涉及此項政策改革的項目共45個。其中36個項目被認(rèn)為該政策在實際操作中已有成效，而19個項目被認(rèn)為仍存在應(yīng)取消但仍在辦理的事項（18個項目同時存在兩種情況）。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可知，在已取消和未取消的事項中，建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施設(shè)計方案評審、地下公共工程建設(shè)項目防汛影響專項論證及防（洪）汛影響論證報告評審位列前三。經(jīng)項目基本信息分析可知，“清理一批”政策在不同區(qū)域的實際落實情況差異較大，仍需全面推進(jìn)。

（2）替代前置一批。據(jù)統(tǒng)計，僅約38%的被調(diào)研者表示對本次改革中納入設(shè)計專篇（或?qū)嵭袠?biāo)準(zhǔn)替代）的服務(wù)事項非常了解，而完全不了解的人員占比達(dá)到近21%。在涉及明確取消的中介事項的項目中，也有近36%的人員表示僅知道、具體不清楚。說明此項政策改革的宣傳工作還需大力推進(jìn)。統(tǒng)計中，涉及此項政策改革的項目共22個。其中16個項目被認(rèn)為該政策實際操作中已有成效，而13個項目被認(rèn)為仍存在應(yīng)納入但仍未納入的事項（6個項目同時存在兩種情況）。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可知，建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施設(shè)計方案編制及地下公共工程建設(shè)項目防汛影響專項論證報告編制的中介服務(wù)改革效果較明顯；而建設(shè)工程日照分析報告在不同區(qū)域的實際落實情況差異較大，仍需繼續(xù)開展落實工作。

此外，通過了解政策改革或?qū)嶋H參與相關(guān)中介服務(wù)，約82%的被調(diào)研者認(rèn)為“替代前置一批”簡化了審批流程，77.5%的被調(diào)研者認(rèn)為其縮短了審批時間，44.9%的被調(diào)研者認(rèn)為其減少了建設(shè)成本；而仍有6.12%的被調(diào)研者認(rèn)為其將給為后期建設(shè)帶來一定隱患，且對于方案階段后期的要求更高了。整體而言，此項政策對優(yōu)化中介服務(wù)事項起到了積極作用，但部分已暴露出來的問題也需繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化。

（3）整合一批。①推行“區(qū)域評估”。據(jù)統(tǒng)計，近60%的被調(diào)研者表示所涉及的中介事項未有區(qū)域評估成果可供項目層面利用，約33%的人員表示不了解相關(guān)概念。與此同時，在涉及的項目中，部分項目被認(rèn)為在實際操作過程中，存在缺乏區(qū)域評估管理辦法或具體利用路徑不明、無法找到區(qū)域評估資料的申領(lǐng)部門等問題，表明此項政策改革的落實情況及宣傳效果皆不理想，存在巨大的提升空間。②推行“多評合一”。據(jù)統(tǒng)計，近69%的被調(diào)研者表示所辦理的項目未按照“多評合一”的方式推進(jìn)過中介事項工作，約29%的被調(diào)查者表示不了解相關(guān)概念。與此同時，在涉及的項目中，25%的被調(diào)查者認(rèn)為實際操作過程中，存在辦理流程不明確、收費標(biāo)準(zhǔn)不明確、牽頭部門不明確、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，表明此項政策改革的落實情況及宣傳效果皆不理想，需繼續(xù)大力推進(jìn)相關(guān)政策的落實工作。③推行“多測合一”。據(jù)統(tǒng)計，約55%的被調(diào)研者表示所辦理的項目開展過“多測合一”工作，僅不到8%的人員表示不了解相關(guān)概念。此結(jié)果說明了“多測合一”政策在實際操作中落實比較到位，并取得了一定的成果。但是，仍有79%的被調(diào)研者認(rèn)為在實際操作中仍存在辦理流程不明的情況。其中有約15%被調(diào)研者認(rèn)為收費標(biāo)準(zhǔn)不合理；12.5%的被調(diào)研者認(rèn)為中介服務(wù)單位的能力不匹配，部分區(qū)域推廣力度較弱，后續(xù)需繼續(xù)落實并優(yōu)化。④開展“多圖聯(lián)審”。據(jù)統(tǒng)計，約49%的被調(diào)研者表示所辦理的項目未開展過“多圖聯(lián)審”工作，約13%的被調(diào)研者表示不了解相關(guān)概念。結(jié)合相關(guān)項目信息可知，此政策正在逐步推廣落實中，部分區(qū)域已初見成效，但仍有部分區(qū)域推廣力度仍較弱，如上海市寶山、奉賢和金山等區(qū)。與此同時，在實際操作中，政策存在辦理流程不明、審查要點不清晰、審圖標(biāo)準(zhǔn)與驗收標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)等問題，后續(xù)需繼續(xù)落實并優(yōu)化。

（4）精簡規(guī)范一批。除了上述涉及的中介服務(wù)事項外，行政審批中還存在一批保留的中介事項。據(jù)調(diào)查，近96%的被調(diào)研者認(rèn)為保留的中介事項不存在辦理時限過長、辦理流程不清晰的情況，僅不到6%的被調(diào)研者認(rèn)為保留中介事項需要進(jìn)一步精簡；大部分被調(diào)研者對保留的中介事項持認(rèn)可態(tài)度。與此同時，約45%的被調(diào)研者認(rèn)為現(xiàn)階段改革舉措較為全面，暫無需加強落實；其余待加強落實的舉措也較為均勻分散。這表明，雖然有部分改革舉措以及部分區(qū)域仍存在政策未落實到位的現(xiàn)象，后續(xù)擁有較大的優(yōu)化空間，但現(xiàn)階段改革政策已有初步成效，大部分人對后續(xù)整體改革趨勢持積極態(tài)度。

4 深化改革建議及措施

根據(jù)對調(diào)研問卷的分析，各企業(yè)的反饋大部分集中在本次改革一定程度上存在政策不落地、難落地，系統(tǒng)平臺、服務(wù)指南等保障措施不完善，中介服務(wù)質(zhì)量、流程不夠優(yōu)化等不足和短板等問題。本文從制度保障、系統(tǒng)工具手段及市場培育等方面提出以下建議及措施，以促進(jìn)中介服務(wù)進(jìn)一步融合簡化政策落地，提升企業(yè)辦理效率。

（1）完善優(yōu)化實施細(xì)則，創(chuàng)造政策落地條件。①針對薄弱環(huán)節(jié)細(xì)化實施要求。針對“清理一批”尚未落地的中介服務(wù)事項，相關(guān)中介服務(wù)事項主管部門應(yīng)清理對應(yīng)審批事項的受理條件和收件材料要求，處理好相關(guān)銜接環(huán)節(jié)，統(tǒng)一市、區(qū)兩級辦理規(guī)則，加強對一線經(jīng)辦人員及相應(yīng)事項的中介服務(wù)機構(gòu)的宣貫和培訓(xùn)，統(tǒng)一事項清理后的規(guī)則和操作手勢。針對“區(qū)域評估”“多評合一”等改革舉措，進(jìn)一步夯實牽頭部門的主體責(zé)任，確定適合政策落地的區(qū)域和園區(qū)，研究出臺指導(dǎo)意見和實施細(xì)則，做到區(qū)域評估與項目評審的有效銜接。②進(jìn)一步優(yōu)化事項辦理規(guī)則。各中介服務(wù)事項主管部門應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化中介服務(wù)事項辦理程序要求，夯實市場主體責(zé)任。通過告知承諾等方式，允許部分技術(shù)評審與項目審批同步推進(jìn)，提高前期推進(jìn)效率；通過告知承諾允許交評技術(shù)審查適當(dāng)后置，在審圖前完成；允許抗震超限、基坑圍護(hù)設(shè)計評審等提前受理，在正式評審前補齊相應(yīng)資料；取消幕墻審圖作為主體施工許可的前置條件，允許幕墻安評、光評成果在幕墻審圖階段再提供。③統(tǒng)一事項清單管理規(guī)則。建議主管部門加強對中介服務(wù)事項改革執(zhí)行效果的后評估。實際仍存在的作為審批事項受理條件的中介事項，應(yīng)統(tǒng)一納入中介服務(wù)事項清單，實現(xiàn)規(guī)范管理，杜絕游離在外的事項。清單內(nèi)的中介服務(wù)事項應(yīng)統(tǒng)一納入平臺管理，編制服務(wù)指南，規(guī)范辦理規(guī)則，明確收費標(biāo)準(zhǔn)。事項清單應(yīng)實行動態(tài)管理，定期維護(hù)。清單內(nèi)事項的辦理范圍、辦理流程等應(yīng)及時更新迭代，確保清單的準(zhǔn)確性。

（2）納入審批管理系統(tǒng)，建立事項辦理引導(dǎo)。①建立統(tǒng)一的審批管理系統(tǒng)?！渡虾Ｊ袃?yōu)化營商環(huán)境條例》于2020年4月正式出臺?！渡虾Ｊ袃?yōu)化營商環(huán)境條例》中明確，依托“一網(wǎng)通辦”總門戶，牽頭建立統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，實現(xiàn)立項、用地、規(guī)劃、施工、竣工驗收等各審批階段“一表申請、一口受理、一網(wǎng)通辦、限時完成、一次發(fā)證”，推動工程建設(shè)項目審批實現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理。將中介事項、輔線審批事項全部對接納入審批管理系統(tǒng)，統(tǒng)一市、區(qū)兩級辦理流程與規(guī)則。進(jìn)一步建立審批管理系統(tǒng)長效運行機制，建立審批管理系統(tǒng)的運行、維護(hù)、管理機制。②建立針對性的項目辦理指引。在項目立項階段建立智能引導(dǎo)辦事指引，針對不同項目邊界調(diào)節(jié)，具體明確項目后續(xù)各階段需辦理的事項清單，讓企業(yè)清楚所需辦理的一攬子事項，可以提前做準(zhǔn)備，有計劃地開展各項工作。③依托系統(tǒng)實現(xiàn)全過程監(jiān)管。在事項統(tǒng)一納入管理系統(tǒng)后，實現(xiàn)審批事項、技術(shù)審查事項的全程線上辦理，改變線上線下兩頭辦導(dǎo)致有環(huán)節(jié)脫離監(jiān)管的現(xiàn)狀，確保中介服務(wù)全過程辦理規(guī)則透明、時間透明、過程留痕和收費公開，依托平臺數(shù)據(jù)，客觀公正地評價項目各環(huán)節(jié)辦理效能。

（3）統(tǒng)一事項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，培育提升市場能力。①統(tǒng)一事項辦理規(guī)則。推進(jìn)中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化和服務(wù)流程程序化，繼續(xù)推進(jìn)完成各事項服務(wù)指南編制工作，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)中介機構(gòu)服務(wù)行為。進(jìn)一步統(tǒng)一測繪事項計算規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，落實“多測合一”。為體現(xiàn)公平原則，針對部分中介機構(gòu)不多、分布不均的事項，建議由行業(yè)主管部門制定收費指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)市場良性發(fā)展。②動態(tài)管理技術(shù)審查范圍。逐步將非標(biāo)、創(chuàng)新、前沿技術(shù)固化成為標(biāo)準(zhǔn)，加速標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范更新迭代頻率，讓更多的事項常態(tài)化納入設(shè)計和審圖中，逐步和動態(tài)地減少需要專項技術(shù)評審、專項論證的項目范圍。③加強對中介機構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員的能力培育。培訓(xùn)提升區(qū)級技術(shù)審查機構(gòu)的服務(wù)能力，擴(kuò)大區(qū)級機構(gòu)技術(shù)評審的承接范圍。針對競爭不充分的中介服務(wù)市場，應(yīng)重點孵化培養(yǎng)中介機構(gòu)，擴(kuò)大市場競爭。推動注冊執(zhí)業(yè)人員成為業(yè)主委托中介事項的實施主體，逐步推進(jìn)個人執(zhí)業(yè)制度，構(gòu)建審批中介多元服務(wù)主體。建立中介服務(wù)成果展示、交流的平臺，加強對優(yōu)秀中介服務(wù)成果的推廣借鑒。通過“多測合一”加強培訓(xùn)，提升從業(yè)服務(wù)機構(gòu)對房產(chǎn)測繪專項的服務(wù)能力，真正實現(xiàn)一次委托、統(tǒng)一測繪。④加快培育綜合性中介服務(wù)機構(gòu)。對于存在多項審批事項和多項中介服務(wù)事項的“一件事情”，業(yè)主開展相關(guān)報批工作十分困難，而綜合型的中介機構(gòu)具備為業(yè)主提供便利高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)能力，因此，需要加快培育一批適應(yīng)改革發(fā)展的綜合型的中介服務(wù)機構(gòu)。

（4）全面深入培訓(xùn)宣貫，統(tǒng)一政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。①消除政策宣貫的盲點，強化政策宣貫的實效。政策宣貫要做到全面覆蓋無死角，且針對不同主體各有側(cè)重。主管部門經(jīng)辦人員要熟悉改革后的辦理路徑要求，設(shè)計、中介機構(gòu)應(yīng)該注重培訓(xùn)改革后的標(biāo)準(zhǔn)和中介事項服務(wù)指南。建設(shè)單位應(yīng)注重政策知曉及辦理渠道信息的相關(guān)告知。②宣貫培訓(xùn)的手段和渠道應(yīng)該多樣化?？梢酝ㄟ^行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)等加強政策發(fā)布推廣力度。企業(yè)重點關(guān)注的“一網(wǎng)通辦”“中心窗口”兩個渠道，應(yīng)該提供最全最新的政策宣傳資料和辦事指引，讓企業(yè)能夠第一時間全面了解改革政策，并且應(yīng)該進(jìn)一步注重政策的易讀性，從企業(yè)的視角說清楚政策內(nèi)容。③注重對培訓(xùn)效果的評估。加強對主管部門、中介機構(gòu)等主體的培訓(xùn)后評估，確保培訓(xùn)發(fā)揮實效。對于培訓(xùn)后政策執(zhí)行仍然不到位的，應(yīng)加強監(jiān)督考核，統(tǒng)一各層級政策的操作手勢。

5 結(jié) 語

通過廣泛的調(diào)研問卷和深入座談，可以看到，社會各方對中介服務(wù)改革的整體評價是肯定的，企業(yè)普遍認(rèn)可改革思路與舉措，政策的精準(zhǔn)實施，切實提升了項目推進(jìn)效率。同時也了解到企業(yè)的反饋：中介服務(wù)改革工作在一定程度上還存在政策不落地、難落地，系統(tǒng)平臺、服務(wù)指南等保障措施不完善，中介服務(wù)不夠優(yōu)質(zhì)、流程不夠優(yōu)化等不足和短板。因此，深化改革領(lǐng)域時如何做深做細(xì)，需要有關(guān)部門深入思考、認(rèn)真制定相應(yīng)對策。本文基于調(diào)研問題提出了一些意見和建議，期待上海的該項改革更加深入，營商環(huán)境更好更優(yōu)，吸引更多投資者進(jìn)入上海開展建設(shè)。