森林采伐限額制度研究綜述

秦添男，賈衛(wèi)國

南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，南京210037

1984 年，《森林法》有了采伐限額制度的雛形，然而文化大革命所帶來的人員、設(shè)施配備不足等問題使得采伐限額制度形同虛設(shè)。直到“八五”通知的出現(xiàn)，采伐限額制度得以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施?！鞍宋濉钡健熬盼濉逼陂g，為扭轉(zhuǎn)文化大革命帶來的森林資源破壞采用全面且無差別的管理機制，但濫砍濫伐現(xiàn)象并未得到有效抑制。因此“十五”通知后，我國加強公益林和天然林的管理力度，放松商品林管理，按照森林類型實行分類經(jīng)營管理以求改善我國森林資源不斷減少的局面。目前國內(nèi)外就采伐限額制度的執(zhí)行效果、管理體制、限額指標(biāo)設(shè)置、林農(nóng)積極性等方面做出了研究。本文在對這些文獻進行閱讀梳理的基礎(chǔ)上，就采伐限額制度實行的必要性、有效性、現(xiàn)存問題及對策進行總結(jié)分析，為未來的深入研究提供可供參考的意見。

1 采伐限額制度實現(xiàn)的必要性研究

1.1 采伐限額制度是必要的

主張采伐限額制度是必要的學(xué)者，主要基于以下幾點原因：①采伐限額制度是我國國情和林情的需要。首先，我國人口多導(dǎo)致現(xiàn)有森林資源人均占有量少。其次，我國仍處經(jīng)濟發(fā)展階段，木材市場需求量大，采伐限額制度的取消勢必會造成森林資源的嚴(yán)重破壞[1-2]。②森林資源自身特性要求。森林資源除經(jīng)濟效應(yīng)外還有防護、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)社會效應(yīng)，而森林經(jīng)營者為自身利益最大化，勢必會追求經(jīng)濟效益忽視森林的生態(tài)效益，因此森林資源正外部性的實行必須依靠政府干預(yù)即采伐限額制度[3]，③順應(yīng)世界發(fā)展潮流的需要。美、日、德等世界絕大部分國家都實現(xiàn)采伐限額制度，并將其寫入國家相關(guān)法律之中，可見其存在有其依據(jù)和必然性。

1.2 采伐限額制度具有不合理性

主張這種觀點的學(xué)者，主要包括以下兩種情況：①他們認為采伐限額制度損害了林農(nóng)的合法權(quán)益，挫傷了林農(nóng)的積極性甚至導(dǎo)致了木材市場的扭曲。有學(xué)者通過走訪農(nóng)戶進行訪談，提出農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟人即使沒有采伐限額制度也不會濫砍濫伐的觀點[4-5]；②認為對商品林實行采伐限額制度是不必要的，應(yīng)該只將其限定在國有林區(qū)。有學(xué)者通過對農(nóng)戶的走訪，提出采伐限額制度與產(chǎn)權(quán)制度相悖，侵犯了林農(nóng)的林農(nóng)處置權(quán)，因此應(yīng)該實行林業(yè)分類管理，對公益林進行禁伐、限伐，大膽放開非公有制商品林[6]。

2 采伐限額管理制度的有效性研究

這方面的研究主要包括采伐限額與林農(nóng)采伐行為，造林管護行為以及森林蓄積量、覆蓋率、面積的關(guān)系。

2.1 采伐限額與林農(nóng)采伐行為

一部分學(xué)者認為會對林農(nóng)采伐行為產(chǎn)生顯著影響。這種影響主要分三種情況：①有抑制作用。有學(xué)者從產(chǎn)權(quán)激勵理論出發(fā)，發(fā)現(xiàn)采伐管制使得森林資源管理強度增加，林農(nóng)更難獲取木材采伐權(quán)導(dǎo)致采伐熱度及采伐量的減少[7]；也有學(xué)者通過對天保工程對國有林場的林農(nóng)樣本進行考察發(fā)現(xiàn)因為禁限伐政策的實行，非法采伐現(xiàn)象、碳排放量及木材產(chǎn)量減少，林農(nóng)采伐行為遭到制約，森林資源及生態(tài)環(huán)境得到有效保護[8-9]。②無抑制作用。雖然天保工程在四川等地起到了作用但在自然保護區(qū)并未起到相同作用，這是因為自然保護區(qū)森林經(jīng)營者對資源的依賴度高，刺激了拉關(guān)系、走后門和無證盜伐行為，促使管制失靈現(xiàn)象出現(xiàn)[10-11]；也有學(xué)者通過實證分析提出采伐限額在帶來管制強度增加的同時也使得木材市場的價格提高，尋租空間增大，因此會刺激濫砍濫伐、賄賂等手段[12]；③與采伐限額的高低有關(guān)。有學(xué)者從博弈論的角度發(fā)現(xiàn)當(dāng)處罰和監(jiān)管力度較弱時林農(nóng)在期望收益的刺激下會選擇超額采伐。這種行為的出現(xiàn)可能性與期望收益大小成正比。當(dāng)處罰和監(jiān)管力度較強時林農(nóng)短期內(nèi)會選擇限額采伐。由此可見處罰和監(jiān)管的力度決定采伐限額制度的效果[11]。

另一部分學(xué)者認為采伐限額制度對林農(nóng)采伐行為無顯著影響，提出木材采伐限額制度的約束在變小，林農(nóng)在采伐時會通過某些規(guī)避方式，因此采伐限額制度對林農(nóng)的采伐行為并無顯著影響，家庭特征因素和林地面積才是影響林農(nóng)采伐行為的重要因素[14]。

2.2 采伐限額制度與林農(nóng)造林管護行為

一部分學(xué)者認為采伐限額制度對造林護林行為產(chǎn)生了負向效果。在采伐限額制度下，林農(nóng)難以達到預(yù)期收益導(dǎo)致投資熱情降低。有學(xué)者通過案例分析對比發(fā)現(xiàn)，采伐限額制度極大程度抑制了森林經(jīng)營者投入造林管護的時間、金錢以及勞動力，導(dǎo)致“只種不管”“只砍不種”及投入其他行業(yè)現(xiàn)象的出現(xiàn)。還有學(xué)者通過對農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受到采伐限額制度制約的林農(nóng)相比于未受到制約的林農(nóng)會減少高達73.8%的造林投資[16]。

另一部分學(xué)者認為采伐限額制度對造林管護行為的影響并不顯著。他們提出基于林木生長周期長、市場價格多變等原因，經(jīng)營者更期待長期效益，因此采伐限額制度對造林管護行為的影響不大。同時造林管護行為更多的受山林依賴度、林地條件、家庭特征等非政策因素的影響，而非受制于采伐限額制度[17]。

2.3 采伐限額制度與森林蓄積量、覆蓋率和面積

一部分學(xué)者認為，森林資源存量、蓄積量等逐漸增加、被破壞的森林資源得以快速恢復(fù)，這都是采伐限額制度帶來的效果[18-19]。另一部分學(xué)者認為多數(shù)研究未考慮林業(yè)工程項目的影響，他們提出林業(yè)重點工程造林項目才是森林面積、覆蓋率的增加的原因[20]。還有一部分學(xué)者通過對樣本的計量分析發(fā)現(xiàn)采伐限額制度非但沒有起到資源保護的作用，反而抑制了森林資源的增長。

目前學(xué)界已經(jīng)從各個理論運用多種模型對制度的有效性進行了深入詳細的研究，但是仍存在缺乏個案研究的情況且對于后續(xù)采伐限額強度的設(shè)置、處罰管制力度的設(shè)計缺乏更深入的探討。現(xiàn)有研究的局限性主要表現(xiàn)在以下兩點：第一，對必要性的證明多數(shù)采用理論分析，缺少實證。實證多采用農(nóng)戶走訪的方式，主觀性較強，證明力較弱。第二，雖然有學(xué)者提出利用森林經(jīng)營方案控制采伐等替代性制度，但是對于該制度的有效性及與采伐限額制度相比的優(yōu)勢性缺乏研究。

3 采伐限額制度現(xiàn)存問題及對策研究

3.1 編制不合理問題

目前的采伐限額編制在根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年采伐指標(biāo)的基礎(chǔ)上進行的。森林資源的質(zhì)量、數(shù)量和結(jié)構(gòu)具有動態(tài)性，年采伐指標(biāo)的制定本身就極其復(fù)雜。此外，林農(nóng)為追求經(jīng)濟利益，忽視生態(tài)效益，夸大采伐指標(biāo)的現(xiàn)象廣泛存在，因此采伐限額編制往往與現(xiàn)實違背，缺乏科學(xué)性與準(zhǔn)確性，難以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)[22]。為此有學(xué)者提出采伐指標(biāo)總量要同時考慮市場需求和林農(nóng)意愿；也有學(xué)者提出要區(qū)分用材林和其他林種的編制管理原則。用材林適用“消耗量低于生長量”原則，其它林種適用“合理經(jīng)營、持續(xù)利用”；還有有學(xué)者提出了“伐區(qū)制定模式”和“伐區(qū)協(xié)定模式”兩種指標(biāo)分配方案。

3.2 制度執(zhí)行率低問題

根據(jù)《森林法》規(guī)定，林政主管部門擔(dān)任監(jiān)督者和執(zhí)行者。但“人情發(fā)證”“關(guān)系發(fā)證”的現(xiàn)象依舊存在。而在超伐行為發(fā)生之后，在超伐主體多與地方政府有關(guān)、超載原因多與員工工資、企業(yè)債務(wù)有關(guān)的現(xiàn)實背景下，司法機關(guān)往往難以執(zhí)法。有學(xué)者指出，該現(xiàn)象的根本原因是因為國家和地方財政支持不足導(dǎo)致技術(shù)支持不夠、人員匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，提出要加大資金投入力度，提高隊伍素質(zhì)；也有學(xué)者認為撫育方式不合理、任務(wù)不科學(xué)是撫育采伐執(zhí)行率低的原因，撫育采伐率低則是導(dǎo)致采伐限額執(zhí)行率低的原因，提出要加強撫育管理，增加撫育補貼，科學(xué)確定撫育任務(wù)；還有學(xué)者提出要加強公益林和天然商品林的監(jiān)管，適當(dāng)放寬人工商品林的監(jiān)管；更有學(xué)者提出以采伐申報制度代替對私有林的采伐管制[22-23]。

3.3 管制失靈，超額采伐現(xiàn)象問題

有學(xué)者提出現(xiàn)有的采伐限額制度并未達到理想效果，超額采伐現(xiàn)象依舊存在，現(xiàn)有管制出現(xiàn)失靈的情況。管制過強是主要原因，在高管制強度下林農(nóng)會試圖突破現(xiàn)有限制。當(dāng)尋租成本低于尋租收益時，林農(nóng)會采用找關(guān)系、賄賂等手段，當(dāng)超額指標(biāo)擴大、尋租人數(shù)增加時出現(xiàn)失靈現(xiàn)象；當(dāng)尋租成本高于尋租收益但無證采伐被發(fā)現(xiàn)可能性低時，林農(nóng)為尋求經(jīng)濟利益冒險采伐，制度并未達到預(yù)期效果。有學(xué)者提出可以有條件的取消采伐限額制度，用經(jīng)濟激勵制度來替代[24-26]；也有學(xué)者通過斷點回歸分析發(fā)現(xiàn)山林依賴度過高是制度失效的重要原因，政府管制并非解決資源問題的最佳方式，過強管制反而會導(dǎo)致森林資源的破壞。政府要“簡政放權(quán)”，弱化管制力度。要尋找并發(fā)展可以替代林區(qū)的產(chǎn)業(yè)，降低林農(nóng)的山林依賴度[27]；還有學(xué)者從博弈論角度出發(fā)發(fā)現(xiàn)林農(nóng)的不遵守行為是導(dǎo)致制度失效的重要原因，而林農(nóng)是否遵守是由政府推行制度的成本和收益決定的。生態(tài)效益補償機制是解決問題的最佳方式，要建立生態(tài)效益補償基金，提高生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，特別是對公益林的補償。完善林業(yè)稅費制度，減少不合理稅費，并給予稅收優(yōu)惠[28]。

4 評述

保護森林資源是可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。采伐限額制度作為我國《森林法》的核心制度，其設(shè)計目的就是為了保護森林資源環(huán)境。目前我國學(xué)者就采伐限額制度的有效性、必要性及問題進行了細致的討論。然而目前研究仍存在一些不足?，F(xiàn)有研究缺乏對采伐限額強度與處罰管制強度如何設(shè)置的研究；對取消采伐限額制度的理由缺乏科學(xué)性的證明，多數(shù)采用主觀性極強的農(nóng)戶走訪方式；多數(shù)主張取消采伐限額制度的研究只論證采伐限額制度的弊端，但未提出替代性制度。即使提出替代性制度，也缺乏對其可行性的證明。未來的研究可以重點探討以下幾個方面：

第一，探討采伐紅線及處罰管理強度的設(shè)置。采伐限額的強度及處罰管制的強度會對林農(nóng)采伐行為產(chǎn)生極大的影響已經(jīng)得到證明，因此未來可以更多通過農(nóng)戶調(diào)查、數(shù)學(xué)模型等方式探求不同采伐紅線及強度的處罰方式對林農(nóng)的影響，探求最適宜的采伐紅線及處罰強度的設(shè)置或探求采伐紅線設(shè)置的依據(jù)等問題。

第二，替代性制度的有效性及與現(xiàn)有采伐限額制度的有效性評估。雖然目前有提出采伐限額制度的替代性機制，但是對于替代性機制的有效性并未進行證實，此外可以通過現(xiàn)有機制與替代性機制的績效對比從而觀測機制的優(yōu)劣。