廣東省自然保護(hù)地建設(shè)管理存在的問題與對(duì)策

丁 勝，劉凱昌，薛春泉，張春霞，盧雅莉

(廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510520)

自然保護(hù)地是各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)，對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值，實(shí)施長期保護(hù)的陸域和海域[1]。自然保護(hù)地為人類提供研究自然生態(tài)系統(tǒng)的場所，是各種生態(tài)研究的天然實(shí)驗(yàn)室，也是宣傳教育的自然博物館，自然保護(hù)地在涵養(yǎng)水源、保持水土、改善環(huán)境和保持生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著重要作用。建立自然保護(hù)地，是為了維持自然生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)作，為物種生存提供庇護(hù)所，具有保護(hù)物種和遺傳多樣性，保持特殊自然和文化特征，為公眾提供高品質(zhì)的公共生態(tài)產(chǎn)品，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供生態(tài)安全屏障，提供科學(xué)研究、教育、旅游和娛樂機(jī)會(huì)，可持續(xù)利用自然資源等多重目的。

1 自然保護(hù)地建設(shè)與管理現(xiàn)狀

廣東省屬于東亞季風(fēng)區(qū)，從北向南分別為中亞熱帶、南亞熱帶和熱帶氣候，是全國光、熱和水資源較豐富的地區(qū)，境內(nèi)地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地貌類型多樣，分布有眾多的山川、河流和遼闊的海域。優(yōu)越的自然地理氣候條件，孕育了豐富的生物多樣性，境內(nèi)種類繁多，植被類型豐富多樣，海洋生物種類豐富。廣東省自建立全國第一個(gè)廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，廣東省已建立縣級(jí)以上自然保護(hù)地1 359處，其中：自然保護(hù)區(qū)377處、森林公園712處、濕地公園214處、風(fēng)景名勝區(qū)28處、地質(zhì)公園和礦山公園21處、海洋公園/海洋特別保護(hù)區(qū)7處，我省森林公園和自自然保護(hù)地的個(gè)數(shù)在全國排名第一。自然保護(hù)地覆蓋全省典型自然生態(tài)系統(tǒng)、獨(dú)特自然景觀和自然遺產(chǎn)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物的天然集中分布區(qū)，承載了景觀多樣性、地質(zhì)地貌多樣性和文化多樣性，在維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)廣東國土安全，發(fā)揮了重要而不可替代的作用。

自然保護(hù)地在管理省級(jí)層面上，廣東省林業(yè)局設(shè)立了“自然保護(hù)地管理處”，負(fù)責(zé)全省自然保護(hù)地的規(guī)劃、建設(shè)、管理、組織協(xié)調(diào)等工作?，F(xiàn)有國家級(jí)自然保護(hù)地，全部設(shè)立有國家級(jí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)了機(jī)構(gòu)編制和人員經(jīng)費(fèi)；現(xiàn)有的省級(jí)自然保護(hù)地，絕大部分設(shè)立了省級(jí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)了機(jī)構(gòu)編制和人員經(jīng)費(fèi)；部分市縣級(jí)自然保護(hù)地(主要是自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等)，也設(shè)立了市縣級(jí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，并落實(shí)了機(jī)構(gòu)編制和人員經(jīng)費(fèi)，但大部門縣級(jí)自然保護(hù)地沒有落實(shí)機(jī)構(gòu)，全省縣級(jí)以上自然保護(hù)地884個(gè)沒有落實(shí)具體管理機(jī)構(gòu)，占了全省自然保護(hù)地65%。

2 存在的問題

2.1 頂層設(shè)計(jì)不完善，空間布局不合理

由于以前管理體制原因，我省自然保護(hù)地隸屬不同職能部門按照資源要素來建立，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、國土、環(huán)保、水利等行政主管部門，各行政部門根據(jù)地域分割建立不同類型的自然保護(hù)地，完整的生態(tài)系統(tǒng)被地域和行政分割，如廣東象頭山國家自自然保護(hù)地位于惠州市博羅縣，周邊空間連保護(hù)地有廣東象頭山省級(jí)森林公園、白芒林場天堂山森林公園、廣東湯泉森林公園。西江爛柯山省級(jí)自自然保護(hù)地位于肇慶市鼎湖區(qū)和高要區(qū)交界，周邊有筆架嶺森林公園、廣東羚羊峽森林公園、爛柯山森林公園、廣東羚羊峽森林公園。碎片化問題的突出，導(dǎo)致資金使用分散，保護(hù)效率低下。一些重要流域，雖然生態(tài)區(qū)位重要，沒有劃建自然保護(hù)地或沒有得到很好的保護(hù)，有些自然保護(hù)地功能區(qū)劃不合理，過分強(qiáng)調(diào)集中連片，自然保護(hù)地空間布局需要進(jìn)一步優(yōu)化。由于自然保護(hù)地定位模糊、多頭設(shè)置、交叉重疊、邊界不清、區(qū)劃不合理等問題，只形成了數(shù)量上的優(yōu)勢和空間上的集合，尚未形成整體高效、有機(jī)聯(lián)系、互為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，影響了整體功能的發(fā)揮[2]。

2.2 邊界范圍不清，歷史遺留問題眾多

由于建設(shè)管理部門不同、建設(shè)時(shí)期政策不明、部門信息不共享或其他歷史原因，現(xiàn)有部分自然保護(hù)地存在范圍邊界不清晰、范圍劃定不合理等歷史原因，現(xiàn)有自然保護(hù)地普遍存在著如下問題：一是自然保護(hù)地內(nèi)人類活動(dòng)設(shè)施多數(shù)為歷史遺留問題，活動(dòng)設(shè)施建成年代久遠(yuǎn)，因?qū)徍藱C(jī)制不健全，項(xiàng)目環(huán)評(píng)、林業(yè)用地審批資料缺失問題突出，補(bǔ)辦審批困難很大；二是自然保護(hù)地初建時(shí)區(qū)劃不夠精準(zhǔn)，誤將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、村莊居民點(diǎn)、基本農(nóng)田劃在保護(hù)范圍內(nèi)，這些區(qū)域?qū)嶋H上由地方政府按照國土利用規(guī)劃開展建設(shè)和管理，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)這些區(qū)域無法進(jìn)行監(jiān)管；三是自然保護(hù)地交叉重疊很多，如恩平清灣森林公園在恩平恩平七星坑省級(jí)自然保護(hù)內(nèi)，完全重疊；四是自然保護(hù)地的建設(shè)，很大程度還是停留在文件上。在自然保護(hù)地設(shè)立之初，上級(jí)主管部門有文件要求建立自然保護(hù)地，下級(jí)部門用一個(gè)批文就成立了很多保護(hù)區(qū)，這些保護(hù)區(qū)實(shí)體的建設(shè)、管理未能得到落實(shí)。

2.3 管理目標(biāo)不明確，法治和管理體制不順暢

目前，屬于行政法規(guī)管理?xiàng)l例有《自然保護(hù)地條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《廣東省森林公園管理?xiàng)l例》，其它均屬于部門規(guī)章或者規(guī)范性文件，如：《廣東省濕地公園管理暫行辦法》《廣東省級(jí)地質(zhì)公園的管理辦法》《廣東省風(fēng)景名勝區(qū)條例》等，各法律制度之間有部分內(nèi)容相矛盾沖突，修訂工作相對(duì)滯后，立法思路多偏重自然資源的行政管理，立法分散，缺乏協(xié)同性[3]。部門間都只強(qiáng)調(diào)自己的法律法規(guī)，各強(qiáng)調(diào)各的重要性，缺乏明確的管理目標(biāo)和責(zé)任，同一個(gè)保護(hù)地多套機(jī)構(gòu)、多套牌子，如韶關(guān)丹霞山，涵蓋了國家地質(zhì)公園、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等三種以上的保護(hù)地類型，因而造成管理目的不明確、管理方法不恰當(dāng)、管理機(jī)制不順暢等問題；也有的保護(hù)地雖是同一類保護(hù)地，但差異性很大，仍是“一刀切”式管理，按同一個(gè)管理規(guī)定和同一套模式，明顯出現(xiàn)了保護(hù)與利用之間的矛盾沖突。

2.4 確權(quán)登記不及時(shí)，自然產(chǎn)權(quán)不清晰

由于歷史和客觀原因，很多自然保護(hù)地沒有進(jìn)行確權(quán)登記，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)無法對(duì)區(qū)域內(nèi)資源進(jìn)行有效管理，從而導(dǎo)致了自然保護(hù)地內(nèi)違規(guī)開發(fā)和建設(shè)。很多自然保護(hù)地大部分土地權(quán)屬歸集體所有，集體土地沒有采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)入等方式依法流轉(zhuǎn)，即使有部分土地流轉(zhuǎn)了，在流轉(zhuǎn)過程中也沒經(jīng)過村民會(huì)議2/3以上的村民代表同意，導(dǎo)致程序不合法、不合規(guī)，非常不利于自然保護(hù)地的建設(shè)和管理。

3 對(duì)策與建議

3.1 摸清家底，開展評(píng)估，優(yōu)化整合

對(duì)全省各類、各級(jí)自然保護(hù)地及其相鄰區(qū)域進(jìn)行摸底調(diào)查，詳細(xì)了解保護(hù)地名稱、保護(hù)地級(jí)別、保護(hù)地類型、保護(hù)地規(guī)劃面積、保護(hù)地管理基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)編制等，查清自然保護(hù)地保護(hù)、建設(shè)和管理的“家底”。同時(shí)可全面開展自然保護(hù)地評(píng)估工作，掌握全省自然保護(hù)地基本情況、管理基礎(chǔ)、保護(hù)、科研監(jiān)測、宣傳教育、旅游、社區(qū)發(fā)展、人類活動(dòng)等方面的情況，以及建設(shè)、管理、經(jīng)營狀況及成效，科學(xué)界定每個(gè)自然保護(hù)地的類型，明確其主體功能區(qū)。由于廣東省自然保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園等生態(tài)保護(hù)地交叉重疊率較高，多頭管理、職責(zé)不清等問題突出。為保持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，解決自然保護(hù)地交叉重疊等問題，按照“保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”的原則，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行整合、歸并和優(yōu)化。

自然保護(hù)地體制建立涉及不同的行政單位和行政部門，利益錯(cuò)綜復(fù)雜，需要組建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組成部門包括省自然資源廳、林業(yè)局、編制辦、發(fā)改委、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、水利廳、生態(tài)環(huán)保廳等相關(guān)單位，才能更好推進(jìn)自然保護(hù)地建設(shè)。對(duì)已建成的自然保護(hù)地，按同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別的低級(jí)別服從高級(jí)別的原則選擇整合；將空間相對(duì)集中，生態(tài)特性相同，通過建立生態(tài)廊道的方式實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的歸并；調(diào)整總體規(guī)劃不合理的功能分區(qū)和不科學(xué)的自然保護(hù)地，優(yōu)化保護(hù)地范圍，提高保護(hù)和管理效率。

3.2 與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”無縫銜接

合理界定自然保護(hù)地范圍，就要在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，按“多規(guī)合一”的思路，與國土劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線邊界(三區(qū)三線)相銜接，重點(diǎn)評(píng)估保護(hù)地與生態(tài)紅線有沖突的地方，以及“三區(qū)三線”重疊部分，確保自然保護(hù)地不占或者少占基本農(nóng)田。對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是否避讓了自然保護(hù)地內(nèi)重要的生態(tài)功能區(qū)域，以及生態(tài)保護(hù)紅線邊界范圍重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、野生生物種群重要集聚區(qū)和棲息地、重要地質(zhì)遺跡、重要自然景觀沒有納入自然保護(hù)地范圍等都要統(tǒng)籌考慮，同時(shí)進(jìn)行自然保護(hù)地空缺性分析，優(yōu)化自然保護(hù)地空間布局。

3.3 確權(quán)登記和勘界立標(biāo)，解決遺留問題

把每個(gè)自然保護(hù)地作為獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)登記單元，劃清保護(hù)地內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)權(quán)屬。明晰自然保護(hù)地土地權(quán)屬是保證自然保護(hù)地穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)保護(hù)地周邊進(jìn)行了實(shí)地勘界，做到權(quán)屬明確、四至清楚，用水泥樁在邊界上進(jìn)行確界立標(biāo)，使自然保護(hù)地范圍圖與實(shí)地一致，構(gòu)建全省自然保護(hù)地“一張圖、一套數(shù)”。

3.4 加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，順應(yīng)形勢精準(zhǔn)高效

在保護(hù)好生物多樣性、生態(tài)原生性的前提下，平衡自然保護(hù)地體系內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)、合理配置資源以及克服體系外部的利益糾葛阻力，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地空間的有效保護(hù)、合理利用和可持續(xù)運(yùn)營，需要建立自然保護(hù)地管理體制、標(biāo)準(zhǔn)體系、法規(guī)體系以及社區(qū)共享機(jī)制。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理和責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，建立自然保護(hù)地管理體系，做到一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一套牌子，建立和完善自然保護(hù)地管理有效性評(píng)估制度，制定全省管理目標(biāo)和考核指標(biāo)體系；建立國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)體系和法律體系，確保各級(jí)各類自然保護(hù)地規(guī)劃、建設(shè)、管理有法可依、有章可循，基層管理因地制宜、精準(zhǔn)高效；制定全省自然保護(hù)地補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式，整合拓寬補(bǔ)償資金渠道，出臺(tái)全省自然保護(hù)地生態(tài)效益補(bǔ)償辦法；自然保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展離不開社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立自然保護(hù)地社區(qū)共享機(jī)制，促進(jìn)自然保護(hù)地周邊社區(qū)參與自然保護(hù)地管理，使社區(qū)的自然資源利用和自然保護(hù)地保護(hù)不矛盾，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的和諧統(tǒng)一[4]；構(gòu)建天地一體化監(jiān)測平臺(tái)，利用監(jiān)管平臺(tái)，建成移動(dòng)終端執(zhí)法系統(tǒng)，提升生態(tài)監(jiān)測手段，實(shí)現(xiàn)保護(hù)地管理工作由被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)為主動(dòng)監(jiān)管、應(yīng)急監(jiān)管轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管、分散監(jiān)管轉(zhuǎn)為系統(tǒng)監(jiān)管[5]。

4 結(jié)語

《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》明確提出建立以國家公園為主體、自然保護(hù)地為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。廣東省作為改革開放的先行者，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域也一直位居前列，依據(jù)廣東省制定的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見》，以自然保護(hù)地建設(shè)和管理存在問題為導(dǎo)向，通過對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行整合、歸并和優(yōu)化，構(gòu)建科學(xué)合理的空間布局，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，建立適合廣東省實(shí)際的自然保護(hù)地分類體系與管理機(jī)制，提升自然生態(tài)空間承載力，發(fā)揮自然保護(hù)地在“碳中和”中的重要作用。