以黨內(nèi)法規(guī)制度保障黨員干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為

文_ 趙緒生

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨員干部隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，努力造就一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍。全面從嚴(yán)治黨目的在于建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)有力的馬克思主義執(zhí)政黨，以更好地團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民推動(dòng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展。隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革要啃硬骨頭和涉險(xiǎn)灘，黨員干部必須敢于干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為，以改革創(chuàng)新精神勇于沖破思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。面對全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的新形勢新任務(wù)，習(xí)近平總書記提出“三個(gè)區(qū)分開來”的重要論述，隨后被寫入黨內(nèi)規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)中。通過建立完善容錯(cuò)糾錯(cuò)和鼓勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，旗幟鮮明地鼓勵(lì)和保障勇于改革創(chuàng)新的黨員干部，充分調(diào)動(dòng)黨員干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，激勵(lì)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為。

一、全面從嚴(yán)治黨必須嚴(yán)管與厚愛、激勵(lì)與約束并重

全面從嚴(yán)治黨是新時(shí)代管黨治黨的基調(diào)和主線。全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵在嚴(yán)，重點(diǎn)在從嚴(yán)管好黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。嚴(yán)管黨員干部的“嚴(yán)”就是真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)，但不是越嚴(yán)越好，更不是要捆住黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳，把黨員干部隊(duì)伍搞成沒有生機(jī)活力的一潭死水。嚴(yán)管的目的在于促進(jìn)黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相統(tǒng)一、激勵(lì)與約束并重。習(xí)近平總書記指出：“完善監(jiān)督管理機(jī)制，捆住一些人亂作為的手腳，放開廣大黨員、干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)的手腳，把廣大黨員、干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性充分激發(fā)出來，形成建功新時(shí)代、爭創(chuàng)新業(yè)績的濃厚氛圍和生動(dòng)局面?！保?xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第三卷，外文出版社2020年版，第535頁）

在全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐中，有些黨員干部把嚴(yán)管與厚愛、激勵(lì)與約束割裂開來、對立起來，導(dǎo)致思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的“為官不為”。習(xí)近平總書記把“為官不為”概括為三種情況：“一是能力不足而‘不能為’，二是動(dòng)力不足而‘不想為’，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為’?！保?xí)近平：“在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話”，《人民日報(bào)》2016年5月10日）導(dǎo)致“為官不為”問題形成的原因是多方面的。從客觀方面看，隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，好改的都改了，剩下的都是難啃的硬骨頭，改革每前進(jìn)一步都可能遇到難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)和挫折。在這種情況下，有可能出現(xiàn)改革創(chuàng)新的探索實(shí)踐越多，出現(xiàn)失誤錯(cuò)誤的概率和風(fēng)險(xiǎn)越高的情況。于是，一些黨員干部出現(xiàn)改革畏難情緒，以消極方式對待改革中的難題，秉持明哲保身、息事寧人的態(tài)度，“庸政、懶政、怠政”等情況成為全面深化改革的攔路虎和絆腳石。從主觀方面看，黨中央在依規(guī)治黨實(shí)踐中頒布和實(shí)施了一系列壓實(shí)管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。比如，2016年制定的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確規(guī)定“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”，強(qiáng)調(diào)以黨內(nèi)法規(guī)制度強(qiáng)化對黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)問題的追究查處。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的實(shí)踐中，一些地方和單位的執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)和人員對條例政策尺度把握不夠精準(zhǔn)，對黨員干部失職失責(zé)情況缺乏全面具體分析，導(dǎo)致出現(xiàn)問責(zé)隨意化、擴(kuò)大化問題，導(dǎo)致干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的干部因“泛化”問責(zé)而被挫傷干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

針對全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐中的新情況新問題，習(xí)近平總書記在2016年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話提出了解決“為官不為”的對策思路，即加強(qiáng)對干部的教育培訓(xùn)、把嚴(yán)格管理干部和熱情關(guān)心干部結(jié)合起來和“三個(gè)區(qū)分開來”。2016年2月23日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議指出，各級(jí)黨委要引導(dǎo)干部樹立與全面深化改革相適應(yīng)的思想作風(fēng)和擔(dān)當(dāng)精神，既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，推動(dòng)全社會(huì)形成想改革、敢改革、善改革的良好風(fēng)尚。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》充分吸收了習(xí)近平總書記重要講話精神，在問責(zé)工作堅(jiān)持的基本原則方面作出新規(guī)定：“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)；嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重?！保ā吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》，中國方正出版社2019年版，第5頁）通過堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛、激勵(lì)與約束相結(jié)合原則，一方面嚴(yán)格要求黨員干部按照黨的原則和黨紀(jì)國法辦事，不濫用權(quán)力、違紀(jì)違法；另一方面要關(guān)心關(guān)愛支持黨員干部，讓黨員干部放下思想包袱、輕裝上陣，在有容錯(cuò)糾錯(cuò)和鼓勵(lì)激勵(lì)機(jī)制的保障中大膽創(chuàng)新、積極作為。

二、“三個(gè)區(qū)分開來”的提出及其納入黨內(nèi)法規(guī)制度體系

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要持續(xù)激發(fā)和推動(dòng)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為，關(guān)鍵要靠制度保障。習(xí)近平總書記提出的“三個(gè)區(qū)分開來”重要論述，為建立健全保障黨員干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的黨內(nèi)法規(guī)制度，探索建立完善容錯(cuò)糾錯(cuò)、鼓勵(lì)激勵(lì)、監(jiān)督保障機(jī)制指明了正確方向。2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話指出，“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來”?！叭齻€(gè)區(qū)分開來”的核心要義在于把銳意改革創(chuàng)新、敢于干事創(chuàng)業(yè)、勇于擔(dān)當(dāng)作為的黨員干部在改革創(chuàng)新探索中可能承擔(dān)的不可預(yù)知、不可避免的風(fēng)險(xiǎn)成本剔除，樹立激勵(lì)創(chuàng)新者、鼓勵(lì)探索者、寬容失誤者、糾正偏差者的政策導(dǎo)向，旗幟鮮明地為干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的黨員干部撐腰鼓勁。“三個(gè)區(qū)分開來”詳細(xì)而具體區(qū)分了在改革創(chuàng)新探索中大概率出現(xiàn)的三種情況：一是區(qū)分干部的主觀態(tài)度是“無意”還是“有意”，即區(qū)分無意失誤錯(cuò)誤和有意明知故犯；二是區(qū)分干部面對的是“無禁”還是“有禁”的規(guī)章制度，即規(guī)定了無明確限制性的規(guī)章制度之外的改革創(chuàng)新探索中的失誤錯(cuò)誤可以免責(zé)；三是區(qū)分干部的目標(biāo)價(jià)值取向是“為公”還是“為私”，即明確把出于公心謀發(fā)展的探索創(chuàng)新失誤錯(cuò)誤責(zé)任排除在外?！叭齻€(gè)區(qū)分開來”的兜底條款是不能逾越黨紀(jì)的紅線和國法的底線，即對工作中出現(xiàn)失誤錯(cuò)誤的干部是否進(jìn)行問責(zé)查處，底線就在于其是否有違紀(jì)違法行為。

2018年5月20日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》（以下簡稱《意見》），把習(xí)近平總書記“三個(gè)區(qū)分開來”的重要論述正式寫入黨內(nèi)規(guī)范性文件中：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來?！迸c習(xí)近平總書記重要講話中的“三個(gè)區(qū)分開來”表述相比，《意見》在兩處稍作改動(dòng)：一是把重要講話中的“失誤和錯(cuò)誤”改為“失誤錯(cuò)誤”，二是把重要講話中第二個(gè)區(qū)分的“上級(jí)”這個(gè)限定詞刪除。第一個(gè)改動(dòng)屬于語法變化，去掉了“和”字并不影響改動(dòng)前后的語義，而且表述更加精煉明了；第二個(gè)改動(dòng)意義重大，取消了“上級(jí)”這個(gè)限定詞，表明所有層級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤都可以免責(zé)，進(jìn)一步擴(kuò)大了干部容錯(cuò)試錯(cuò)的范圍，為干部放下思想包袱、大膽改革創(chuàng)新拓展了施展拳腳的空間。

2020年12月25日，中共中央發(fā)布了修訂版《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱《條例》），繼以黨內(nèi)規(guī)范性文件方式確認(rèn)“三個(gè)區(qū)分開來”后，正式把“三個(gè)區(qū)分開來”寫入黨內(nèi)法規(guī)：“把黨員在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來?！迸c習(xí)近平總書記的重要講話和《意見》中的“三個(gè)區(qū)分開來”表述相比，《條例》基本沿用了《意見》中的表述，唯一的修改在于把《意見》中的“干部”修改為“黨員”。這一改動(dòng)的重大意義在于進(jìn)一步擴(kuò)大了容錯(cuò)糾錯(cuò)適用的主體范圍，即不僅局限于干部，而且拓展到包括干部在內(nèi)的全體黨員。廣大黨員作為貫徹和執(zhí)行改革創(chuàng)新政策措施的實(shí)踐者，在改革創(chuàng)新探索中同樣也面臨著失誤錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，《條例》為廣大黨員在全面深化改革中的創(chuàng)新實(shí)踐提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

三、切實(shí)保障黨員干部民主權(quán)利，落實(shí)好“三個(gè)區(qū)分開來”

比較習(xí)近平總書記重要講話、《意見》、《條例》三個(gè)版本的“三個(gè)區(qū)分開來”表述可見：習(xí)近平總書記“三個(gè)區(qū)分開來”的重要論述作為原創(chuàng)性的思想觀點(diǎn)，以中央領(lǐng)導(dǎo)人重要指示的方式成為干部工作的指導(dǎo)方針；《意見》把習(xí)近平總書記重要講話轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范性文件，用以規(guī)范和指導(dǎo)干部工作；《條例》以基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)的形式，最權(quán)威最準(zhǔn)確地界定“三個(gè)區(qū)分開來”的要求及其在保障黨員和干部民主權(quán)利中的重要作用。堅(jiān)持以《條例》為基本遵循，切實(shí)保障黨員干部民主權(quán)利，在全面深化改革探索創(chuàng)新實(shí)踐中貫徹落實(shí)好“三個(gè)區(qū)分開來”。

第一，學(xué)好黨員權(quán)利保障條例，強(qiáng)化黨員權(quán)利意識(shí)。黨員干部作為具有中共黨員身份的干部，既是黨的事業(yè)骨干，也是人民的公仆。黨員干部的第一身份是中共黨員，因而同樣享有黨章黨規(guī)中明確規(guī)定的黨員基本權(quán)利。比如，《條例》把黨章中規(guī)定的黨員八項(xiàng)基本權(quán)利細(xì)化為十二項(xiàng)具體權(quán)利，其中規(guī)定了黨員享有黨內(nèi)申辯權(quán)和申訴權(quán)。當(dāng)黨員干部在全面深化改革的創(chuàng)新探索中出現(xiàn)失誤錯(cuò)誤，同時(shí)又符合《條例》中規(guī)定的“三個(gè)區(qū)分開來”的精神，如果黨組織對該黨員干部啟動(dòng)問責(zé)查處，該黨員干部就有權(quán)依據(jù)《條例》行使申辯權(quán)，實(shí)事求是地向黨組織作出說明、解釋；在基層黨組織討論決定對其處分或者作出鑒定時(shí)，有權(quán)參加和進(jìn)行申辯。當(dāng)黨組織已對該黨員干部作出處理、處分或者作出鑒定、審查結(jié)論后，該黨員干部仍有權(quán)按照規(guī)定程序逐級(jí)向本人所在黨組織、上級(jí)黨組織直至中央提出申訴，行使《條例》賦予黨員干部的黨內(nèi)申訴權(quán)。

第二，加強(qiáng)干部管理制度建設(shè)，細(xì)化激勵(lì)和保障政策。在加強(qiáng)黨內(nèi)鼓勵(lì)激勵(lì)和監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)中，黨的組織部門要堅(jiān)持依規(guī)治黨和制度治黨，按照《意見》和《條例》精神要求，結(jié)合本地區(qū)、部門、行業(yè)的實(shí)際，探索建立融“容錯(cuò)糾錯(cuò)、鼓勵(lì)激勵(lì)、監(jiān)督保障”一體的干部管理制度體系。全面深化改革的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性決定了所有的改革創(chuàng)新探索不可能都百分之百成功；黨員干部在面對艱巨復(fù)雜的改革新情況新問題時(shí)，自身存在的思想認(rèn)識(shí)和判斷決策等方面的局限也可能導(dǎo)致改革創(chuàng)新的失誤錯(cuò)誤。各級(jí)黨組織要始終堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛、激勵(lì)與約束并重，一方面，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，建立健全管思想、管工作、管作風(fēng)、管紀(jì)律的從嚴(yán)管理黨員干部的制度體系，以嚴(yán)格的干部管理制度營造良好的政治生態(tài)和從政環(huán)境；另一方面，給予黨員干部信任和幫助，強(qiáng)化支持和指導(dǎo)，細(xì)化黨員干部在改革創(chuàng)新中可能出現(xiàn)失誤錯(cuò)誤的容錯(cuò)糾錯(cuò)和激勵(lì)保障方面的政策措施。

第三，精準(zhǔn)實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)規(guī)定，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。能否認(rèn)真貫徹好《條例》、落實(shí)好“三個(gè)區(qū)分開來”，黨的職能部門至關(guān)重要?！稐l例》明確指出：“正確把握黨員在工作中出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤的性質(zhì)和影響，給予實(shí)事求是、客觀公正的處理，保護(hù)黨員擔(dān)當(dāng)作為的積極性?！奔o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為履行全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任的職能部門，問責(zé)查處黨員干部不是目的，而是要通過行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職權(quán)，以嚴(yán)格的管理監(jiān)督推動(dòng)建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍，督促和引導(dǎo)黨員干部爭當(dāng)改革的促進(jìn)派、實(shí)干家，全心全意為黨和人民干事創(chuàng)業(yè)、建功立業(yè)。以《意見》和《條例》精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持“事業(yè)為上、實(shí)事求是、依紀(jì)依法、容糾并舉”原則，精準(zhǔn)把握容錯(cuò)糾錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合動(dòng)機(jī)態(tài)度、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等實(shí)際具體情形，依規(guī)依紀(jì)依法作出客觀公正的處理。