大學(xué)治理的制度邏輯：融通“大學(xué)之制”與“大學(xué)之治” *

李立國(guó)

（中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院，北京 100872）

現(xiàn)代大學(xué)制度與大學(xué)治理現(xiàn)代化存在著密不可分的內(nèi)在邏輯關(guān)系。從大學(xué)制度的視角審視和研究治理問(wèn)題，不僅是深化治理研究的重要路徑，也是大學(xué)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)需求。大學(xué)的復(fù)雜性和不確定性、不同治理主體之間利益和價(jià)值的多元性與沖突性以及決策者理性的有限性，都決定了制度的重要性。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新制度主義，還是政治學(xué)中的新制度主義，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。從制度邏輯看待現(xiàn)代大學(xué)治理，突出制度在大學(xué)治理中的重要性，是認(rèn)為在制度邏輯中制度比人更重要、更可靠，但同時(shí)并不認(rèn)為有放之四海而皆準(zhǔn)的最好的制度，制度也不是個(gè)別人主觀設(shè)計(jì)的，而是強(qiáng)調(diào)制度是環(huán)境與人共同作用的結(jié)果，是在實(shí)踐中通過(guò)制度認(rèn)知、制度實(shí)踐、制度認(rèn)同不斷發(fā)展完善的過(guò)程。在推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，需要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。通過(guò)融通“大學(xué)之制”與“大學(xué)之治”，使大學(xué)制度轉(zhuǎn)化為大學(xué)治理體系，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，并在治理實(shí)踐中，補(bǔ)齊制度短板，提高制度執(zhí)行能力，不斷推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化。

一、制度邏輯是實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)

大學(xué)治理的核心任務(wù)就在于探尋科學(xué)合理高效的制度安排，保證高等教育在合乎辦學(xué)規(guī)律和改革發(fā)展的軌道上運(yùn)行。為此，就需要構(gòu)建富有活力、務(wù)實(shí)高效的大學(xué)治理體系。而構(gòu)建大學(xué)治理體系的關(guān)鍵在于制度供給與制度建設(shè)，也就是定規(guī)則、定規(guī)章、定規(guī)矩等制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行，為治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

（1）何為制度與制度邏輯

制度邏輯（institutional logic）是指構(gòu)成一個(gè)領(lǐng)域中行為和組織規(guī)范的具體實(shí)踐和符號(hào)結(jié)構(gòu)，是各方經(jīng)過(guò)不斷的交往和妥協(xié)而形成的，是在特定歷史條件下構(gòu)建出來(lái)的一套自洽的規(guī)則、假設(shè)、價(jià)值與信念。通過(guò)它們，個(gè)體得以組織時(shí)間和空間，理解社會(huì)現(xiàn)實(shí)的意義，實(shí)現(xiàn)和再造自己的存在。由此，大學(xué)治理的制度邏輯是指：從制度的根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和穩(wěn)定性出發(fā)，在實(shí)踐中建設(shè)和完善處理各類(lèi)治理主體之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的一套制度安排，建立一套行之有效的制度體系，并且提升治理主體設(shè)計(jì)制度、執(zhí)行制度、影響制度和完善制度的能力。制度和治理，實(shí)際上是這樣一種關(guān)系：制度是治理的根本和依據(jù)，治理是制度的實(shí)施和展開(kāi)。兩者既不是彼此替代的關(guān)系，也不是對(duì)立的關(guān)系，而是一種遞進(jìn)的關(guān)系。制度是前提和基礎(chǔ)，如果沒(méi)有一個(gè)好的、完善的、科學(xué)的制度，那么治理是沒(méi)有有效依據(jù)的，所以說(shuō)大學(xué)制度是大學(xué)治理的前提和依據(jù)，同時(shí)大學(xué)治理是大學(xué)制度的展開(kāi)和實(shí)現(xiàn)。

既要強(qiáng)調(diào)制度的重要性，又要看到作為行動(dòng)者的治理主體的作用與價(jià)值。制度與人之間有著十分密切的關(guān)系，制度是由人建立的，也是由人施行的。制度再好，如果沒(méi)有執(zhí)行和實(shí)施好，那制度就像一張白紙，起不到實(shí)質(zhì)作用。制度邏輯不是就制度談制度，就制度談治理，而是在制度建立、完善的過(guò)程中看到人作為治理主體和制度建構(gòu)者的作用，大學(xué)治理的制度邏輯就是在制度與作為行動(dòng)者的人之間架起橋梁，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。目前人們普遍認(rèn)識(shí)到了制度的重要性，便產(chǎn)生了一種以“制度缺位造成治理混亂”為核心的“制度建構(gòu)主義”思路。這種思路試圖通過(guò)“制度缺位—制度建構(gòu)”，將大學(xué)治理的方方面面全都納入制度范疇之內(nèi)，建構(gòu)一個(gè)無(wú)所不包的大學(xué)制度體系。這種觀點(diǎn)是值得商榷的：一是因?yàn)榇髮W(xué)制度是在長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中形成的，并不是短時(shí)期內(nèi)主觀建構(gòu)的；二是因?yàn)榇髮W(xué)制度是治理主體與制度互動(dòng)的過(guò)程，制度是在治理實(shí)踐中不斷豐富發(fā)展完善的，要始終重視人的因素；三是因?yàn)橹贫燃劝ㄕ揭?guī)則，也包括非正式規(guī)則和習(xí)慣等。所以，制度邏輯不是主觀建構(gòu)制度，而是在制度認(rèn)知、制度構(gòu)成、制度運(yùn)行、制度行為與制度評(píng)價(jià)的互動(dòng)中形成的（李立國(guó)，2020）。

大學(xué)制度與治理有普遍的規(guī)律與價(jià)值導(dǎo)向，但在世界各國(guó)高等教育發(fā)展歷程中，在人與制度規(guī)則的互動(dòng)中，也形成了多樣化的大學(xué)制度。從這個(gè)角度看，我國(guó)大學(xué)治理的制度邏輯與其他國(guó)家大學(xué)治理的制度邏輯存在差異，這體現(xiàn)了大學(xué)制度建設(shè)和大學(xué)治理的多樣性。一個(gè)國(guó)家選擇和形成什么樣的大學(xué)治理體系，既要服從高等教育規(guī)律，也和本國(guó)歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家制度等因素密切相關(guān)，是作為主體的人與這些客觀因素在互動(dòng)中形成的多樣化的大學(xué)治理。制度邏輯的制度多樣性還體現(xiàn)為大學(xué)內(nèi)部治理形態(tài)與方式的多樣化，各個(gè)大學(xué)在總體制度框架下會(huì)形成具有本校特點(diǎn)的治理方式，需要處理好各種具體制度之間的邏輯關(guān)系。大學(xué)治理的制度邏輯強(qiáng)調(diào)制度比人更重要，但并不是預(yù)設(shè)一種特定的制度。制度邏輯同樣承認(rèn)治理主體和行動(dòng)者的重要性，但是，治理主體和行動(dòng)者的能力范疇并不是脫離制度自行其是的能力，而是在制度建構(gòu)、制度執(zhí)行與制度完善中的能力。在制度與人的互動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

從制度邏輯的視角看，首先需要明確制度的總體定位與目標(biāo)，即制度的總體邏輯；然后分析現(xiàn)有的制度是怎么來(lái)的，是如何在歷史中形成和變革的，具體應(yīng)該包含哪些層次、哪些內(nèi)容，層次和內(nèi)容之間是什么關(guān)系，制度設(shè)計(jì)與發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)是什么；當(dāng)進(jìn)一步研究制度與行動(dòng)者的關(guān)系時(shí)，需要分析制度建設(shè)與完善的工作是怎樣組織起來(lái)的，具體如何處理不同治理主體之間的關(guān)系，制度是怎么運(yùn)行的，在制度執(zhí)行的過(guò)程中制度與主體是如何互動(dòng)的，嵌入制度之中的主體行為是怎樣的，制度如何保障主體行為有利于大學(xué)治理的總體目標(biāo)。

（2）大學(xué)治理的總體制度邏輯

大學(xué)治理的總體制度邏輯就是在人與制度的互動(dòng)中形成一個(gè)完整的治理體系，并把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。道格拉斯·諾思認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的形塑人與人之間互動(dòng)的約束，從而制度構(gòu)建了人民的政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中交換的基礎(chǔ)，通過(guò)為人們提供日常生活的規(guī)則來(lái)減少各種不確定性?！保ǖ栏窭埂ぶZ思，2008，第79 頁(yè)）青木昌彥認(rèn)為制度和人的關(guān)系是相互作用的，它并不是單向的，并不是制度設(shè)計(jì)形成規(guī)則，人們就會(huì)主動(dòng)地、自動(dòng)地去遵守。只有人們對(duì)制度進(jìn)行認(rèn)知并在這個(gè)過(guò)程中形成認(rèn)同，制度才能得到很好的貫徹。所以這就涉及博弈論，制度和人之間的博弈問(wèn)題。博弈論有兩種：一種是經(jīng)典博弈論，一種是主觀博弈論。經(jīng)典博弈論是從利益角度提出的一種制度生成理論，它強(qiáng)調(diào)制度是均衡結(jié)果和被動(dòng)性的狀態(tài)。主觀博弈論主要從認(rèn)知角度提供了一種制度生成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從個(gè)體到集體、從信念到行為的轉(zhuǎn)變。大學(xué)制度實(shí)際上包涵三個(gè)維度：第一個(gè)維度是作為規(guī)則和規(guī)范的制度，第二維度是作為認(rèn)知和認(rèn)同的制度，第三維度是作為行為與執(zhí)行的制度。

大學(xué)治理要處理好正式制度、非正式制度，大學(xué)的歷史傳承與習(xí)慣習(xí)俗三者之間的關(guān)系。從大學(xué)治理的層面看，我們關(guān)注的不是大學(xué)學(xué)術(shù)或者行政等具體工作制度或者處理一個(gè)具體問(wèn)題的制度，而是系統(tǒng)化的大學(xué)制度體系。作為大學(xué)制度體系，具有豐富的層次性和系統(tǒng)性。

制度構(gòu)成的層次性的第一個(gè)含義是指制度的分層。在治理中要做好制度銜接和分層對(duì)接，通過(guò)根本制度、基本制度、重要制度的銜接和各領(lǐng)域具體制度的配套，使制度設(shè)計(jì)精準(zhǔn)落地，使制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮為治理效能。一個(gè)完善、有機(jī)、協(xié)調(diào)、彈性、層次清晰、結(jié)構(gòu)功能定位明確的制度體系是大學(xué)治理的有效保障。大學(xué)制度體系可以分為三個(gè)層面：一是根本制度，是關(guān)于大學(xué)治理的最基礎(chǔ)的制度安排，是反映大學(xué)治理特性的最基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)，是大學(xué)之所以成為大學(xué)的最重要的制度體現(xiàn)，其制度特征與要求體現(xiàn)為根本性和永久性；二是基本制度，是大學(xué)治理的規(guī)則與程序的制度安排，主要涉及大學(xué)治理主體、治理機(jī)制動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的制度體系，其制度特征與要求體現(xiàn)為穩(wěn)定性和適應(yīng)性，制度內(nèi)容包括大學(xué)的決策制度、行政執(zhí)行制度與學(xué)術(shù)管理制度等方面；三是具體制度，是大學(xué)治理具體行為與政策設(shè)計(jì)的制度規(guī)范，其制度特征與要求體現(xiàn)為有效性與實(shí)踐性，制度內(nèi)容包括學(xué)校運(yùn)行層面的學(xué)生管理制度、經(jīng)費(fèi)管理制度、社團(tuán)管理制度、安全管理制度等具體制度安排（表1）。

表1 大學(xué)制度體系及其結(jié)構(gòu)

制度構(gòu)成的層次性的第二個(gè)含義是指制度的嵌入性。低一層的制度嵌入高一層的制度中，大學(xué)治理嵌入更廣泛的作為制度的大學(xué)文化與傳統(tǒng)中，具體層面的制度嵌入根本制度中，這就要求不同層次的制度之間具有適配性。大學(xué)制度體系中的根本制度、基本制度和具體制度是互動(dòng)嵌入的，后者以前者為基石，前者是后者的指導(dǎo)制度和實(shí)施依據(jù)。大學(xué)治理的有效性取決于科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)，而制度設(shè)計(jì)與安排必須體現(xiàn)制度的結(jié)構(gòu)與層次性，不同層級(jí)的制度采用不同的制度安排形式?；局贫仁歉拘院烷L(zhǎng)久性的制度設(shè)計(jì)，不是高校自身所能決定的，取決于國(guó)家政治制度與政府的制度設(shè)計(jì)及法律規(guī)定，高校法人制度與高校領(lǐng)導(dǎo)體制都屬于根本制度，大學(xué)要服從根本制度安排?；局贫仁谴髮W(xué)與政府、社會(huì)等互動(dòng)的結(jié)果，是遵循教育規(guī)律并結(jié)合大學(xué)實(shí)際，依據(jù)基本制度來(lái)設(shè)計(jì)與安排的有關(guān)大學(xué)治理規(guī)則與程序的重要制度，具有一定的穩(wěn)定性和適用性，大學(xué)在基本制度設(shè)計(jì)中具有一定的自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)。具體制度是學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章、政策、條例等，是處理具體問(wèn)題的，是大學(xué)根據(jù)上位制度安排，并結(jié)合具體情況來(lái)自主決定設(shè)計(jì)的，具有一定的有效性和實(shí)踐性，在一定程度上體現(xiàn)了大學(xué)治理的水平與能力，反映了人們對(duì)于大學(xué)治理水平最切實(shí)的感受和評(píng)價(jià)。

制度構(gòu)成層次性的第三個(gè)含義是指制度的多樣性。它既包括正式制度，也包括非正式制度，其強(qiáng)制性程度不同。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，威廉姆森提出制度的四個(gè)層次：非正規(guī)制度、一級(jí)制度（基本的制度環(huán)境）、二級(jí)制度（治理機(jī)制）、三級(jí)制度（資源配置和雇傭制度）。道格拉斯·諾斯也提出，實(shí)際上規(guī)則既包括正式規(guī)則，也包括各種非正式的約束、非正式的規(guī)則。正式規(guī)則包括經(jīng)濟(jì)規(guī)則、契約、法律，那么教育上有教育法、高等教育法、教師法、大學(xué)章程等，特別是大學(xué)關(guān)于對(duì)教師管理和學(xué)生管理的各種制度設(shè)計(jì)，都是正式規(guī)則。除了正式規(guī)則之外，還有一部分非正式規(guī)則在起作用。諾斯就認(rèn)為包括行事準(zhǔn)則、行為規(guī)則、系統(tǒng)慣性，不但強(qiáng)調(diào)正式規(guī)則，而且強(qiáng)調(diào)了各種非正式規(guī)則。大學(xué)在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中形塑了大學(xué)獨(dú)特的精神文化和一些獨(dú)特的、具體的辦學(xué)理念，但其實(shí)這些具體的理念并沒(méi)有充分地體現(xiàn)在大學(xué)的制度設(shè)計(jì)中，也沒(méi)有反映到大學(xué)治理的一些明文規(guī)定的正式制度中。實(shí)際上，大學(xué)治理更多的時(shí)候是正式明文規(guī)則/制度、一些非正式規(guī)則以及大學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)形成的習(xí)俗慣性三者共同發(fā)揮作用的結(jié)果。這是大學(xué)治理的一個(gè)重要特點(diǎn)。在國(guó)家統(tǒng)一的制度與治理體系下，中國(guó)每所大學(xué)的章程、制度（如一些對(duì)學(xué)生管理的規(guī)范、對(duì)教師的規(guī)范等）實(shí)際上都大同小異，但每所大學(xué)的治理模式和具體特點(diǎn)卻各具特色，差別非常大。怎么解釋這個(gè)現(xiàn)象?唯一的解釋就是各個(gè)大學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)形成的習(xí)俗、行為習(xí)慣和非正式規(guī)則在大學(xué)治理過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。大學(xué)的很多制度都是歷史形成的，有慣性的，后繼者很難去輕易變革。大學(xué)治理的有效途徑基本上都是靠溝通、靠協(xié)調(diào)、靠做工作解決問(wèn)題，不可能像制度設(shè)計(jì)的那樣“什么事都要通過(guò)票決制或辯論來(lái)解決”。比如，在進(jìn)行決策時(shí)，基本上都是管理層先溝通，大家取得一致后再上會(huì)，如果達(dá)不成一致，就先放一放。事先都溝通協(xié)調(diào)差不多了，真要是表決時(shí)候，盡量不要出現(xiàn)反對(duì)票。一位大學(xué)校長(zhǎng)認(rèn)為，雖然學(xué)校黨委實(shí)行民主集中制，但是在開(kāi)會(huì)時(shí)慎用票決制；同樣，行政系統(tǒng)雖然實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是校長(zhǎng)也慎用決定權(quán)，校長(zhǎng)力排眾議不如在使得大多數(shù)人的意見(jiàn)一致后再進(jìn)行決策。這實(shí)際上反映了治理運(yùn)行、制度規(guī)定和治理體系之間的差異性，其中有非正式規(guī)范在起著重要作用。中國(guó)的重點(diǎn)大學(xué)一般都很尊重校長(zhǎng)在學(xué)術(shù)上的地位與威信。但是在地方高校和高職院校，情況則不同。部屬高校和地方高校，辦學(xué)歷史較長(zhǎng)的高校與新建院校，它們?cè)趯W(xué)術(shù)與行政、黨委與行政關(guān)系上的表現(xiàn)形式也不同。在一些具體做法上，不同高校存在較大差異。比如，在黨委書(shū)記是否參加校長(zhǎng)辦公會(huì)這件事情上，山東大學(xué)的書(shū)記是有選擇的參加，清華大學(xué)和浙江大學(xué)的書(shū)記是參加，天津大學(xué)的書(shū)記不參加。再如，廈門(mén)大學(xué)、浙江大學(xué)和清華大學(xué)的校長(zhǎng)不參加學(xué)術(shù)委員會(huì)，北京大學(xué)、天津大學(xué)和中國(guó)人民大學(xué)的校長(zhǎng)不僅參加，而且擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)主席，上海交通大學(xué)的校長(zhǎng)則以學(xué)者身份參加學(xué)術(shù)委員會(huì)（閻鳳橋、管培俊，2020）。

所以，處理好正式制度規(guī)則、非正式規(guī)則與習(xí)慣習(xí)俗與歷史傳承三者之間的關(guān)系非常重要。這要求大學(xué)治理主體熟悉和了解大學(xué)的發(fā)展歷史、非正式規(guī)則、歷史傳承關(guān)系和價(jià)值判斷。大學(xué)是古老而又年輕的，是深深的水靜靜地流。在大學(xué)緩慢的變革過(guò)程中，非正式規(guī)則、歷史傳統(tǒng)和行為習(xí)慣發(fā)揮著重要作用，有時(shí)候甚至比正式規(guī)則的作用還要大。這是大學(xué)治理的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

（3）大學(xué)制度的生成與發(fā)展

制度發(fā)展首先要符合歷史邏輯，制度建設(shè)具有路徑依賴性。對(duì)于制度產(chǎn)生和發(fā)展的邏輯，學(xué)者們有不同的看法。有些人傾向于認(rèn)為制度是客觀的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，有自己獨(dú)立發(fā)展和運(yùn)行的規(guī)律，是逐漸形成和自我演進(jìn)的；有些人傾向于認(rèn)為制度是行動(dòng)者主觀設(shè)計(jì)的，具有高度的可塑性；還有些人的觀點(diǎn)處于二者之間。

大學(xué)制度的形成與國(guó)家的歷史文化、發(fā)展背景是相適應(yīng)的。大學(xué)制度的形成是一個(gè)歷史的過(guò)程，是各種因素合力作用的結(jié)果，而不是人為的思維建構(gòu)的過(guò)程。英國(guó)高等教育專(zhuān)家阿什比認(rèn)為，任何大學(xué)都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物。所謂遺傳就是大學(xué)本身的內(nèi)在的變化，環(huán)境就是外在條件的變化，二者共同導(dǎo)致大學(xué)組織和制度的變遷。大學(xué)的制度與治理變遷都與國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)制度緊密相連。制度建構(gòu)是在頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合的互動(dòng)過(guò)程中完成的?？梢哉f(shuō)，大學(xué)制度與治理變遷對(duì)國(guó)家政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著很大的路徑依賴，當(dāng)然這種路徑依賴不是直接作用于高等教育的，而是通過(guò)國(guó)家實(shí)施的一系列高等教育政策間接發(fā)生作用的。

當(dāng)然，大學(xué)制度與治理的變遷還有一個(gè)被人們所理解和接受的過(guò)程。諾斯在《西方世界的興起》和《理解經(jīng)濟(jì)變遷過(guò)程》兩本著作中提出“信念結(jié)構(gòu)”的概念。他認(rèn)為，醫(yī)院和學(xué)校是專(zhuān)業(yè)人員聚集的高度專(zhuān)業(yè)性的機(jī)構(gòu)，高度專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)的制度與治理，應(yīng)該是讓最懂行的專(zhuān)業(yè)人士說(shuō)了算。大學(xué)作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)性組織，其制度與治理需要凸顯大學(xué)教師的主體地位，以提升大學(xué)組織的制度認(rèn)同。大學(xué)制度需要得到人們的認(rèn)可，需要與人們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)、信任結(jié)構(gòu)相一致，才能發(fā)揮作用。

大學(xué)制度發(fā)展僅僅依靠歷史邏輯是不夠的，因?yàn)闅v史選擇的制度不一定是最有效的，選留下來(lái)的也不一定是最理想的，歷史的選擇受到時(shí)空、權(quán)力、資源、認(rèn)知、偶然等多重不可控因素的影響。路徑依賴可以帶來(lái)穩(wěn)定性，但是也可能帶來(lái)“鎖定”和僵化。制度是在執(zhí)行的實(shí)踐中不斷被豐富發(fā)展完善的，這是制度發(fā)展的實(shí)踐邏輯。實(shí)踐邏輯體現(xiàn)為演進(jìn)邏輯和設(shè)計(jì)邏輯的結(jié)合，或者說(shuō)歷史邏輯和理論邏輯的統(tǒng)一。大學(xué)制度也需要在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。首先，大學(xué)組織、制度和治理都受外部環(huán)境的影響，受到外部的政府、市場(chǎng)、社會(huì)的影響很大，且隨著時(shí)代的發(fā)展可能受到的影響越來(lái)越大，但是在外部環(huán)境影響下，大學(xué)要保持相對(duì)的獨(dú)立性和自主性，邊界不可能無(wú)限制開(kāi)放。組織的邊界既要保持向政府、市場(chǎng)和社會(huì)開(kāi)放，同時(shí)也要保持自身的封閉空間。大學(xué)既是一個(gè)開(kāi)放組織，也是個(gè)封閉組織，既是個(gè)社會(huì)服務(wù)站，同時(shí)有相當(dāng)大的象牙塔屬性。其次，大學(xué)的治理變革要適應(yīng)環(huán)境的需要。在外部高度控制的情況下，大學(xué)的制度變革空間比較小，大學(xué)要保持相對(duì)的穩(wěn)定，不要隨風(fēng)起舞。但是如果外部環(huán)境比較寬松，那么大學(xué)變革應(yīng)該以資源依賴?yán)碚摓橹笇?dǎo)，獲取資源、吸納資源，通過(guò)更多資源來(lái)支撐大學(xué)的變革。大學(xué)變革是增量型變革，大學(xué)可以發(fā)揮自己的屬性。

大學(xué)制度在外部環(huán)境的影響下發(fā)展變遷，但是無(wú)論怎么變化，都要保持大學(xué)的組織邊界，保持大學(xué)學(xué)術(shù)的獨(dú)立性。無(wú)論從中世紀(jì)大學(xué)到柏林大學(xué)的轉(zhuǎn)變，還是柏林大學(xué)到美國(guó)大學(xué)的轉(zhuǎn)變，都是在不斷地重塑大學(xué)與外部環(huán)境的關(guān)系。在重塑的過(guò)程中，大學(xué)開(kāi)放性在不斷變化。這啟示我們：無(wú)論怎么變化，大學(xué)都要保持自身的相對(duì)獨(dú)立性與自主性，特別是保持學(xué)術(shù)的獨(dú)立性，這樣才符合大學(xué)組織的本質(zhì)屬性，而不是不管外部環(huán)境如何變化大學(xué)都無(wú)限制地對(duì)外開(kāi)放。所以說(shuō)政府和市場(chǎng)可以影響大學(xué)，大學(xué)也要適應(yīng)市場(chǎng)的需求和政策要求，但是政府和市場(chǎng)都不能控制大學(xué)。

總結(jié)來(lái)看，大學(xué)制度是在長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中形成的，是在治理實(shí)踐中不斷豐富發(fā)展完善的，是治理主體與制度實(shí)踐互動(dòng)的結(jié)果，在治理實(shí)踐中形成的制度既包括正式制度，也包括非正式規(guī)則和習(xí)慣等。因此，制度邏輯不是要主觀建構(gòu)制度，而是在制度認(rèn)知、制度構(gòu)成、制度運(yùn)行、制度行為與制度評(píng)價(jià)的互動(dòng)中形成大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、大學(xué)制度轉(zhuǎn)化為完善的治理體系

只有在實(shí)施和運(yùn)行中才能檢驗(yàn)制度的優(yōu)劣，形成完善的治理體系與良好的治理能力。良好的大學(xué)治理體系與治理能力是各項(xiàng)制度有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)、有機(jī)結(jié)合、相互作用的結(jié)果。大學(xué)的制度邏輯就是構(gòu)建以價(jià)值理念為引領(lǐng)的包括組織體系、運(yùn)行體系、評(píng)價(jià)體系在內(nèi)的大學(xué)治理體系。其中，價(jià)值理念居于引領(lǐng)地位，是治理體系正確建設(shè)和運(yùn)行的保證；組織體系是主體，運(yùn)行體系是路徑，評(píng)價(jià)體系是標(biāo)準(zhǔn)。它們既相對(duì)獨(dú)立，又互相聯(lián)系，從而架構(gòu)起大學(xué)治理和能力建設(shè)互為前提、互相制約與互相推動(dòng)的較為完善完整的治理體系（李立國(guó)，2018）。

（1）大學(xué)治理的價(jià)值邏輯

融通“大學(xué)之制”與“大學(xué)之治”，必須遵循正確的價(jià)值理念和合理的價(jià)值邏輯，遵循合法性、合理性、合規(guī)律性、合目的性和能力性相統(tǒng)一的原則。合法性即大學(xué)治理要遵守法律法規(guī)，服從并服務(wù)于國(guó)家治理的總目標(biāo)。大學(xué)治理是國(guó)家治理體系的一個(gè)組成部分，與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和法律制度密切相關(guān)，隨著國(guó)家制度的發(fā)展而調(diào)整、改革和完善。合理性即正當(dāng)性，大學(xué)之治要符合大學(xué)之道，治理現(xiàn)代化要遵循大學(xué)學(xué)術(shù)組織特性和知識(shí)創(chuàng)新與傳播規(guī)律，需要符合大學(xué)之道的大學(xué)之治，以大學(xué)之道指引大學(xué)之治，以大學(xué)之治守護(hù)大學(xué)之道。合規(guī)律性就是治理要遵循治理規(guī)律，探索大學(xué)與政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系和大學(xué)內(nèi)部不同治理主體的關(guān)系，建立起基于規(guī)律性與適應(yīng)性的治理模式。保持內(nèi)部自主與外部環(huán)境之間的平衡，外部政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量的平衡和大學(xué)內(nèi)部不同力量之間的平衡，在各種力量平衡中運(yùn)行是大學(xué)治理的規(guī)律性體現(xiàn)，是大學(xué)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。合目的性即要從高校的辦學(xué)定位、發(fā)展理念和文化傳統(tǒng)出發(fā)探索適合高校辦學(xué)目的的治理特色。不存在統(tǒng)一的、完全一致的高校治理結(jié)構(gòu)與治理模式，不同高校的治理結(jié)構(gòu)依循學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)傳統(tǒng)而設(shè)計(jì)。能力性就是要提高治理效能，形成有效性的治理模式。在治理實(shí)踐中，把治理的價(jià)值理念與治理效果結(jié)合起來(lái)，既不能只考慮達(dá)到治理效果而采用不符合規(guī)則的治理手段，也不能固守僵化的價(jià)值理念而不考慮治理的有效性，應(yīng)結(jié)合實(shí)踐創(chuàng)新治理方式、提高治理效能（李立國(guó)，2019）。

大學(xué)治理的價(jià)值理念各要素之間有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系（圖1）。合法性是從政治論角度而言的，強(qiáng)調(diào)的是大學(xué)治理與國(guó)家治理的相向而行；合理性是從認(rèn)識(shí)論視角審視的，強(qiáng)調(diào)的是大學(xué)治理的理念要合乎大學(xué)之道；這兩點(diǎn)是大學(xué)治理理念的基石，它們決定著大學(xué)治理的合規(guī)律性和合目的性，而合規(guī)律性和合目的性又決定著大學(xué)治理的能力性，即大學(xué)治理的效能。大學(xué)治理的實(shí)際效能又會(huì)反饋給合規(guī)律性與合目的性，并促使調(diào)整治理的有關(guān)價(jià)值理念，從而提高治理效能。

圖1 大學(xué)治理的價(jià)值邏輯

大學(xué)治理的價(jià)值理念既需要強(qiáng)調(diào)客觀屬性，即價(jià)值理念的客觀價(jià)值秩序；又需要重視主觀屬性，即人們對(duì)于這些理念的主觀理解和認(rèn)識(shí)。價(jià)值理念是在主客觀的互動(dòng)中逐步完善的，我們需要防范以固化的客觀價(jià)值秩序去規(guī)定或整齊劃一地去約束人們對(duì)于大學(xué)治理價(jià)值理念的探索。

（2）大學(xué)組織體系

大學(xué)組織體系是以權(quán)力為基礎(chǔ)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能布局和權(quán)力配置。世界范圍內(nèi)的大學(xué)組織體系各有自己的傳統(tǒng)和特點(diǎn)。美國(guó)大學(xué)的董事會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，以校長(zhǎng)為代表的行政團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)日常管理事務(wù)，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。英國(guó)的牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)，其教職工大會(huì)（劍橋稱(chēng)為攝政院）是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；董事會(huì)負(fù)責(zé)大學(xué)目標(biāo)的確定、大學(xué)行政事務(wù)管理、大學(xué)財(cái)政及資產(chǎn)的管理，但董事會(huì)在履行職權(quán)時(shí)，須受到教職工全體會(huì)議通過(guò)的決議約束；以大學(xué)校長(zhǎng)為代表的行政團(tuán)隊(duì)管理權(quán)限不大，不直接干涉學(xué)院的管理，而是通過(guò)大學(xué)章程等制度來(lái)規(guī)范學(xué)院的行為。法國(guó)大學(xué)的大學(xué)組織體系由行政委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)和學(xué)生學(xué)習(xí)與生活委員會(huì)構(gòu)成，行政委員會(huì)選舉校長(zhǎng)，學(xué)術(shù)委員會(huì)是負(fù)責(zé)教學(xué)和研究的決策與咨詢機(jī)構(gòu)，學(xué)生學(xué)習(xí)與生活委員會(huì)是學(xué)生自我管理的機(jī)構(gòu)；“核心領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)”負(fù)責(zé)行政管理事宜，由校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、校長(zhǎng)辦公室主任、財(cái)務(wù)主任、人力資源部主任等行政人員組成。德國(guó)大學(xué)設(shè)立了大學(xué)理事會(huì)和大學(xué)評(píng)議會(huì)，大學(xué)理事會(huì)由校外和校內(nèi)人士組成，具有選舉和罷免校長(zhǎng)、總務(wù)長(zhǎng)的權(quán)力；大學(xué)評(píng)議會(huì)是大學(xué)的自主管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)，大學(xué)教授占多數(shù)。日本在大學(xué)法人改革之前，文部省對(duì)大學(xué)的管控較多，學(xué)校內(nèi)部是以教授治校為主的方式；在2004 年法人化改革之后，建立起以校長(zhǎng)為核心的，董事會(huì)、行政委員會(huì)與學(xué)術(shù)委員會(huì)相互合作的共同治理架構(gòu)，董事會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，行政委員會(huì)成員由校長(zhǎng)任命，負(fù)責(zé)審議學(xué)校重要行政事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)審議重要的教學(xué)與科研事務(wù)。我國(guó)的大學(xué)治理中，組織體系主要體現(xiàn)為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是領(lǐng)導(dǎo)體制，形成了堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，支持校長(zhǎng)依法行使職權(quán)，嚴(yán)格貫徹民主集中制，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”決策制度，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制得到鞏固和改善，基本形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的組織體系與工作機(jī)制；學(xué)術(shù)委員會(huì)是最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，此外，還建立有教職工代表大會(huì)制度，體現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、行政負(fù)責(zé)、學(xué)術(shù)決策與民主辦學(xué)的統(tǒng)一。

（3）大學(xué)運(yùn)行體系

運(yùn)行體系是大學(xué)治理的現(xiàn)實(shí)路徑，它既體現(xiàn)大學(xué)治理的一般規(guī)律，又與大學(xué)制度和基本國(guó)情緊密相連；既具有一般大學(xué)的共同的本質(zhì)特征，又具有國(guó)別和校別的不同特點(diǎn)。

運(yùn)行體系要體現(xiàn)法治精神，實(shí)施依規(guī)有序治理。首先要制定規(guī)則和程序，使制度在規(guī)矩的道路上行進(jìn)。制度化、規(guī)范化、程序化是現(xiàn)代大學(xué)制度運(yùn)行的基本要求，也是大學(xué)治理的基本特征。制度化是指在明確學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，規(guī)范行政管理和學(xué)術(shù)治理行為，完善和健全科學(xué)的民主決策機(jī)制、信息披露機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和行政復(fù)議制度。規(guī)范化是指大學(xué)要針對(duì)制度的價(jià)值和特點(diǎn)制定具體的操作性強(qiáng)的實(shí)施辦法、工作流程和議事程序，使大學(xué)的各項(xiàng)制度在規(guī)范中實(shí)施、有序中運(yùn)轉(zhuǎn)。程序是指辦事的手續(xù)、過(guò)程或者順序、方式、步驟。程序化要求制度按照科學(xué)、有序的程序運(yùn)行，按照規(guī)章辦事，按規(guī)范執(zhí)行。程序要堅(jiān)持合法性，程序設(shè)置要遵循法律和學(xué)校章程及學(xué)校重大決策，程序于法有據(jù)，按照規(guī)定的程序行事，按規(guī)范操作，減少隨意性，確保運(yùn)行有序。程序要堅(jiān)持科學(xué)性：一是價(jià)值導(dǎo)向，即程序設(shè)定的目的、目標(biāo)和意義要符合實(shí)際情況；二是設(shè)計(jì)手段，不同程序有不同設(shè)計(jì)手段，不同手段需要不同的操作，設(shè)計(jì)手段科學(xué)化才能設(shè)計(jì)出符合實(shí)際的程序。程序要堅(jiān)持公開(kāi)性，決策者應(yīng)該將決策結(jié)果、決策過(guò)程向師生員工公開(kāi)，以增強(qiáng)決策的公信力。

其次要處理好合法性與合理性、合情性的關(guān)系。中國(guó)是個(gè)人情社會(huì)，高校有著復(fù)雜多元的學(xué)緣關(guān)系。大學(xué)治理實(shí)踐會(huì)受到情、理、法因素的制約。“情”既指孟子講的“惻隱之心”，也指生活和工作中的關(guān)懷與人道、人性?！袄怼笔侵浮昂侠硇浴保贫鹊囊?guī)定是單一的，而現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的，師生員工的有些訴求可能不太合乎制度規(guī)則，但是在具體的情境中又具有一定的合理性。合法性則指對(duì)正式制度與規(guī)則的服從和遵守。合情、合理與合法之間并不一定是一致的，現(xiàn)實(shí)中的情形可能是復(fù)雜多樣的。在大學(xué)治理實(shí)踐中，合法性在三者之中處于基礎(chǔ)地位，但合法性的制度規(guī)定往往是抽象的，而情和理往往是具體、鮮活的，更容易打動(dòng)他人從而影響治理實(shí)踐，有時(shí)比合法性更有沖擊力。依規(guī)有序治理就是要把制度流程規(guī)范放在重要地位，把合法性置于首位，真正按照規(guī)則辦事。

（4）大學(xué)評(píng)價(jià)體系

評(píng)價(jià)體系對(duì)大學(xué)治理的制度體系和組織體系具有檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)、導(dǎo)引、規(guī)范、監(jiān)督與推動(dòng)功能，具有追蹤和矯正作用。評(píng)價(jià)體系要體現(xiàn)“善治”價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)“善治”為目標(biāo)，充分考慮我國(guó)高等教育的治理現(xiàn)狀與特點(diǎn)，既體現(xiàn)高校治理的基本價(jià)值準(zhǔn)則，又有助于引導(dǎo)高等教育治理改革方向，有助于高校提升治理質(zhì)量和治理績(jī)效。

一是加強(qiáng)學(xué)術(shù)治理的監(jiān)督。從治理評(píng)價(jià)看，現(xiàn)在比較重視行政治理的監(jiān)督，但對(duì)學(xué)術(shù)治理的監(jiān)督重視不足。隨著現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展，學(xué)術(shù)權(quán)力的性質(zhì)也隨之發(fā)生了改變。在中世紀(jì)古典大學(xué)，學(xué)術(shù)權(quán)力是精英制民主，全體教師都參與治學(xué)、參與學(xué)術(shù)規(guī)則的制定和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，如英國(guó)牛津大學(xué)直到現(xiàn)在還保留了3000 多人的全體教師大會(huì)，每年開(kāi)一次，盡管現(xiàn)在因?yàn)橐?guī)模過(guò)大難以討論實(shí)質(zhì)性問(wèn)題而只是形式上的成分多一些，但畢竟也是全體教師參與治學(xué)的學(xué)術(shù)民主傳統(tǒng)的保留。在現(xiàn)代大學(xué)，學(xué)術(shù)委員會(huì)由傳統(tǒng)的精英制民主變成了代議制民主，即大家推選出一部分資深和有能力的教授來(lái)?yè)?dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)成員，由這些代表代替他們行使學(xué)術(shù)權(quán)力。在代議制民主下，如何保證學(xué)術(shù)委員會(huì)成員正確行使權(quán)力而不是考慮個(gè)人私利、裙帶關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)的照顧和權(quán)力尋租，這就需要一個(gè)約束監(jiān)督機(jī)制。首先是約束機(jī)制。約束機(jī)制包括回避制度、輪流交替制度等一系列事先約束制度，比如評(píng)審職稱(chēng)的專(zhuān)家組成員回避制度，如果參評(píng)者與專(zhuān)家組成員有親密關(guān)系，那么該專(zhuān)家組成員就不再適合擔(dān)任評(píng)委。另外，回避制度還應(yīng)體現(xiàn)在各級(jí)各類(lèi)基金項(xiàng)目和評(píng)獎(jiǎng)申報(bào)中，如某個(gè)人可能在學(xué)術(shù)上與一些專(zhuān)家評(píng)委有糾紛，或有不同的意見(jiàn)，如果他申報(bào)課題或參加評(píng)獎(jiǎng)，就應(yīng)當(dāng)將這些有糾紛的專(zhuān)家學(xué)者剔除在評(píng)委之外，以避免影響評(píng)審結(jié)果的客觀公正。其次，還要建立和完善學(xué)術(shù)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。比如學(xué)術(shù)評(píng)獎(jiǎng)需要學(xué)術(shù)同行來(lái)監(jiān)督，這就需要建立完善的學(xué)術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)。一旦其他監(jiān)督形式出了問(wèn)題，學(xué)術(shù)同行還能夠發(fā)出聲來(lái)，讓破壞規(guī)則者在學(xué)術(shù)圈名譽(yù)掃地，無(wú)法生存。約束和監(jiān)督是不同的概念，在制度設(shè)計(jì)中要有不同的體現(xiàn)，在治理中也體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。其中，約束是事先約束，包括回避制度、輪流交替制度等，即評(píng)委不是終身制，需要有正式的約束制度；而監(jiān)督是對(duì)過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督，特別是對(duì)評(píng)審結(jié)果的監(jiān)督和來(lái)自學(xué)術(shù)同行的監(jiān)督，包括來(lái)自學(xué)校教職員工的監(jiān)督，特別是紀(jì)委監(jiān)察的監(jiān)督等。因此，大學(xué)制度和大學(xué)治理的關(guān)聯(lián)點(diǎn)是權(quán)力，包括權(quán)力的規(guī)則、權(quán)力的結(jié)構(gòu)、權(quán)力的運(yùn)行和權(quán)力的約束監(jiān)督體系等一整套制度體系。

二是要處理好標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制與聲譽(yù)機(jī)制之間的關(guān)系。對(duì)于大學(xué)制度與治理效果的評(píng)價(jià)，不僅要看數(shù)量導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，還要看主觀導(dǎo)向的聲譽(yù)機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和聲譽(yù)機(jī)制，實(shí)際上在大學(xué)治理過(guò)程中是可以相互替代的。國(guó)外有好多連鎖店，包括青年旅社、麥當(dāng)勞、肯德基等，之所以能夠長(zhǎng)久存在，就是因?yàn)樵谝粋€(gè)陌生的環(huán)境中，標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制可以提供令人信服的產(chǎn)品或服務(wù)，能夠憑借聲譽(yù)機(jī)制和客戶的口碑生存和發(fā)展。因此，標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和聲譽(yù)機(jī)制在經(jīng)營(yíng)管理中是可以互換的，如果一個(gè)地方的客流量較大，但又很難形成聲譽(yù)機(jī)制的，則可以讓標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制起作用；如果一個(gè)地方主要依靠回頭客，可以形成聲譽(yù)機(jī)制，那就要建立聲譽(yù)機(jī)制。實(shí)際上，我國(guó)的大學(xué)評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上依靠的是數(shù)量導(dǎo)向的、行政導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，但對(duì)大學(xué)的評(píng)價(jià)最終還是要通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制來(lái)完成。大學(xué)不是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，不能完全按照標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制來(lái)評(píng)價(jià)；大學(xué)是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，大學(xué)的人才培養(yǎng)與學(xué)術(shù)研究，大學(xué)的制度與治理效能，都不能完全依賴標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，而更多地需要依靠聲譽(yù)機(jī)制來(lái)踐行。當(dāng)然，最好是形成一個(gè)良好的雙重機(jī)制，既要完善大學(xué)治理評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，又要建設(shè)聲譽(yù)機(jī)制。

總之，在大學(xué)治理體系中，價(jià)值理念與制度體系相互作用，什么樣的制度體系決定了什么樣的價(jià)值理念，同時(shí)價(jià)值理念也會(huì)影響制度體系的構(gòu)成及具體舉措的設(shè)計(jì)（圖2）。制度體系對(duì)組織體系有著重要影響，組織體系是根據(jù)制度體系的規(guī)則和要求而設(shè)置的，是制度體系的具體化、機(jī)構(gòu)化。價(jià)值體系與組織體系決定著治理運(yùn)行體系。運(yùn)行體系是對(duì)制度設(shè)計(jì)和組織設(shè)計(jì)的實(shí)踐和檢驗(yàn)，是治理能力的體現(xiàn)和治理效能的反映。治理評(píng)價(jià)是對(duì)治理能力和治理效能的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，反映了治理效果，治理評(píng)價(jià)的結(jié)果又會(huì)反饋價(jià)值體系和組織體系，促進(jìn)其發(fā)展完善，建立起更為成熟的制度體系，從而建立起更加定型的治理體系。

圖2 大學(xué)治理體系

三、在治理實(shí)踐中融通“大學(xué)之制”與“大學(xué)之治”

在大學(xué)治理實(shí)踐中融通“大學(xué)之制”與“大學(xué)之治”，完善現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，推動(dòng)制度邏輯從理論向現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化。

一個(gè)國(guó)家的大學(xué)制度體系是在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，歷經(jīng)歷史的變動(dòng)，經(jīng)過(guò)不斷調(diào)試和改革而逐漸鞏固的，并通過(guò)法律和制度規(guī)章等形式固定下來(lái)。大學(xué)制度是高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與常識(shí)的總結(jié)，成熟定型的大學(xué)制度，一定是具有廣泛認(rèn)同基礎(chǔ)的制度。而如何促進(jìn)制度成熟定型，如何融通“大學(xué)之制”與“大學(xué)之治”，關(guān)鍵在于推進(jìn)制度設(shè)計(jì)在高校落地，以治理實(shí)踐檢驗(yàn)和改進(jìn)制度設(shè)計(jì)。各國(guó)實(shí)行的大學(xué)制度無(wú)論在名義還是在組織形式上都各具特色，這些特色是由各國(guó)國(guó)情決定的。大學(xué)治理實(shí)踐既是對(duì)制度設(shè)計(jì)的落實(shí)，也是提升大學(xué)治理水平和治理效能的重要手段，同時(shí)也是在頂層制度設(shè)計(jì)的框架內(nèi)不斷改進(jìn)并最終使之上升定型為更加成熟完善的大學(xué)制度的過(guò)程。提升治理效能和實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，需要做到頂層制度設(shè)計(jì)與高校治理創(chuàng)新的良性互動(dòng)。制度供給和發(fā)展完善所追求的有效性和適應(yīng)性，目的就是發(fā)揮制度高效、協(xié)調(diào)、持續(xù)的優(yōu)勢(shì)，逐漸完善各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，補(bǔ)齊制度短板，從而使既有的制度成熟定型。

（1）處理好制度目標(biāo)與制度舉措的關(guān)系

具體政策舉措是為了實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，有利于制度落實(shí)的政策舉措才是好的舉措，不能為了部門(mén)利益或者為舉措而實(shí)施舉措，脫離了制度目標(biāo)而設(shè)置復(fù)雜的、繁文縟節(jié)的、反制度化的舉措是有害于制度的舉措。在治理實(shí)踐中，結(jié)果主導(dǎo)的舉措與制度主導(dǎo)的舉措各有其價(jià)值與影響力。結(jié)果主導(dǎo)的舉措強(qiáng)調(diào)目的性與功用性，為達(dá)成治理目標(biāo)或效果而采用不同的有效的治理手段，其遵循管理主義路徑；而制度主導(dǎo)的舉措強(qiáng)調(diào)大學(xué)治理要符合大學(xué)制度設(shè)計(jì)與治理規(guī)則，在制度的指導(dǎo)下達(dá)成治理目標(biāo)，其遵循規(guī)范主義路徑。在治理實(shí)踐中不能只考慮達(dá)到治理效果而采用不符合制度和規(guī)則的治理手段，只有在制度目標(biāo)指導(dǎo)下的治理舉措，才能真正提高治理的有效性和效率效能。

制度設(shè)計(jì)與治理效能的關(guān)系。一個(gè)大學(xué)根據(jù)國(guó)家制度設(shè)計(jì)多少具體的制度和規(guī)則，要根據(jù)具體情況而定，但要避免為制定規(guī)則而定規(guī)則，為好看而制定各種規(guī)矩，具體制度設(shè)計(jì)多少合適，多大規(guī)模合適，要根據(jù)各個(gè)學(xué)校具體情況而定，并且一定要符合國(guó)家治理總目標(biāo)和辦學(xué)規(guī)律，制度的設(shè)計(jì)最終要由治理效能來(lái)衡量，不能提高治理效能的制度與具體舉措要進(jìn)行修訂，以更好促進(jìn)制度成熟定型。

制度激勵(lì)與約束的關(guān)系。制度具有約束功能，但更具有激勵(lì)功能，制度設(shè)計(jì)要適合大學(xué)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，以教師和學(xué)生的利益為核心來(lái)構(gòu)建大學(xué)的利益生態(tài)和核心利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)教師和廣大同學(xué)的工作與學(xué)習(xí)熱情。“特別要防止行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合流，真正把制度紅利轉(zhuǎn)化為廣大教學(xué)科研人員教書(shū)育人、干事創(chuàng)業(yè)的生產(chǎn)力”（翁鐵慧，2019）。制度之所以重要，正是因?yàn)樗梢詫?shí)施激勵(lì)，而激勵(lì)會(huì)影響大學(xué)治理效能和發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從治理來(lái)看，由于達(dá)成共識(shí)和協(xié)調(diào)的成本很高，因此穩(wěn)定的制度體系是理性的選擇，因?yàn)榉€(wěn)定的制度體系比較難以改變，即使是環(huán)境發(fā)生了變化而使得制度不再最優(yōu)化，制度依然不易變化。如果制度創(chuàng)新能夠把現(xiàn)有制度的激勵(lì)作用發(fā)揮出來(lái)或者使人們更加容易從現(xiàn)有制度過(guò)渡到在其他地區(qū)已經(jīng)成功運(yùn)行的制度，那么它就是特別有價(jià)值的創(chuàng)新（保羅·羅默，2019）。大學(xué)教師的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)不同于政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)，這是由教師勞動(dòng)的復(fù)雜性、多維性和難以測(cè)量性所決定的。大學(xué)教師的工作難以監(jiān)督，監(jiān)督成本很高，校方很難直接衡量每個(gè)教師的努力程度，也不能確定投入同樣多的工作時(shí)間投和努力總會(huì)產(chǎn)出同樣多的成果與成績(jī)。當(dāng)無(wú)法直接衡量努力與勞動(dòng)成效關(guān)系的時(shí)候，只能選擇獎(jiǎng)勵(lì)高水平的努力成果，因?yàn)檫@樣的激勵(lì)結(jié)構(gòu)與實(shí)現(xiàn)學(xué)校的既定目標(biāo)相一致。由于校方與教師之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，故采用獎(jiǎng)勵(lì)能夠產(chǎn)出高水平成果的教師激勵(lì)機(jī)制比較適宜。但是對(duì)于何為“高水平成果”的認(rèn)定很重要，只看所謂的期刊級(jí)別而忽視同行評(píng)價(jià)是當(dāng)前的主要問(wèn)題，“堅(jiān)決遏制簡(jiǎn)單以學(xué)術(shù)頭銜、人才頭銜確定薪酬待遇競(jìng)價(jià)搶人、配置學(xué)術(shù)資源的勢(shì)頭”（翁鐵慧，2019）。

制度制定與廣泛參與的關(guān)系。制度只有與所關(guān)涉的具體人群和對(duì)象發(fā)生關(guān)聯(lián)，才是有效的，因?yàn)橹贫茸罱K是要人們遵守和執(zhí)行的。在制度制定過(guò)程中，要保證廣泛利益相關(guān)者的有序參與，提出意見(jiàn)與建議，也讓大家理解制度制定的初衷和要求，這有利于制度的執(zhí)行和提高實(shí)施效能。

（2）重視人的因素在大學(xué)治理中的重要性

人的因素在大學(xué)治理中的重要性是由大學(xué)組織的特征所決定的。凡是一個(gè)組織的治理，都受到外部環(huán)境和內(nèi)部決策的影響，其區(qū)別在于影響程度不同。企業(yè)化部門(mén)既受到外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，同時(shí)也受到內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)決策的影響，在急劇動(dòng)蕩的外部環(huán)境中，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的決策失誤很可能導(dǎo)致企業(yè)的倒閉。與其他組織相比較，大學(xué)治理也受外部常規(guī)影響和內(nèi)部決策影響，不同的機(jī)構(gòu)內(nèi)外部影響程度不一。例如軍事學(xué)院，受外部的影響最大，受內(nèi)部決策層的影響很小?？蒲袡C(jī)構(gòu)受個(gè)體和外部的影響都比較小，因?yàn)榭蒲泄ぷ餍枰裱蒲幸?guī)律來(lái)治理，在大多數(shù)情況下都不可能只要增加外部投資或內(nèi)部加快進(jìn)度就能完成科研任務(wù)了。比如新冠疫苗和特效藥物的研發(fā)，不是外部追加投資和內(nèi)部提高要求就能實(shí)現(xiàn)的。相比較而言，高等教育機(jī)構(gòu)處于外部和內(nèi)部影響的中間狀態(tài)，既要依賴外部資源投入，也受內(nèi)部人的影響。這是由于高等教育機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)與科學(xué)研究一樣具有緩顯性、滯后性、難以評(píng)價(jià)性等特性；但是高校不同于科研機(jī)構(gòu)，高校的人才培養(yǎng)更多是師生互動(dòng)的過(guò)程，教育質(zhì)量不但取決于教師，還取決學(xué)生的天賦與努力程度。在大學(xué)治理中，受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體的影響也很大，某些領(lǐng)導(dǎo)的決策可能導(dǎo)致重大的變革。在中外高等教育史上，往往某個(gè)大學(xué)的發(fā)展與優(yōu)秀的大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)系在一起。大學(xué)組織處于內(nèi)部力量和外部環(huán)境共同影響的中間狀態(tài)，中間狀態(tài)的特性就往往搖擺不定，內(nèi)部力量和外部力量都對(duì)大學(xué)治理產(chǎn)生影響。大學(xué)組織的發(fā)展受到內(nèi)外部力量的共同作用，而且這種作用是對(duì)等的。同時(shí)，鑒于大學(xué)治理是學(xué)術(shù)治理和行政治理的二元復(fù)合物，內(nèi)部治理多樣化的空間也很大。如此就決定了大學(xué)治理的彈性空間非常大，大學(xué)治理的模式也就非常多，人的因素在大學(xué)治理中的作用就比較顯著。

人的因素包括治理主體和治理對(duì)象。治理主體就是能夠在大學(xué)治理過(guò)程中發(fā)揮重要領(lǐng)導(dǎo)作用的主要的管理經(jīng)營(yíng)者，包括董事會(huì)、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)權(quán)威等。如果這些人的能力特別強(qiáng)、素質(zhì)特別高，特別是一所大學(xué)的校長(zhǎng)如果能發(fā)揮特別好的引領(lǐng)作用，那么這所大學(xué)就有可能得到快速發(fā)展。從世界高等教育史中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些帶有規(guī)律性的東西：在某個(gè)歷史時(shí)期，一所大學(xué)的崛起，總是和某位偉大的教育家或某位偉大的校長(zhǎng)緊密相連。從現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展規(guī)律和西方大學(xué)校長(zhǎng)的任職情況來(lái)看，大學(xué)校長(zhǎng)就應(yīng)該心無(wú)旁騖地從事治理和管理，與學(xué)術(shù)事務(wù)相分離。一方面做校長(zhǎng)，一方面做研究，二者實(shí)際上很難兼顧。因此，從大學(xué)治理主體的作用來(lái)看，大學(xué)校長(zhǎng)發(fā)揮著舉足輕重的作用，而大學(xué)校長(zhǎng)的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化是關(guān)鍵性條件。首先，大學(xué)校長(zhǎng)的角色定位是第一位的；其次，大學(xué)校長(zhǎng)不要花更多的時(shí)間和精力去做那些學(xué)者和教師應(yīng)當(dāng)做的事情；第三，大學(xué)校長(zhǎng)需要配備一個(gè)專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的行政管理團(tuán)隊(duì)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)成員不能存在既擔(dān)任處長(zhǎng)又擔(dān)任教授的問(wèn)題。2018 年，英國(guó)高等教育學(xué)會(huì)對(duì)英國(guó)大學(xué)的董事會(huì)/理事會(huì)做了一個(gè)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大學(xué)理事會(huì)成員、董事會(huì)成員對(duì)大學(xué)治理的知識(shí)了解特別少，導(dǎo)致他們?cè)趨⑴c大學(xué)治理過(guò)程中，對(duì)大學(xué)治理的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)運(yùn)用不當(dāng)或運(yùn)用不足。為此，英國(guó)高等教育學(xué)會(huì)建議：對(duì)大學(xué)董事會(huì)/理事會(huì)成員進(jìn)行集中培訓(xùn)，幫助他們了解高等教育的基本知識(shí)，具備高等教育基本常識(shí)，使他們?cè)诖髮W(xué)治理中更好地發(fā)揮關(guān)鍵作用，讓他們的決策更加科學(xué)，更加符合現(xiàn)實(shí)，更加符合高等教育規(guī)律。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是比較復(fù)雜和多樣化的，除了治理主體之外，還包括治理對(duì)象——普通老師、學(xué)生。雖然大學(xué)教師和學(xué)生在大學(xué)治理過(guò)程中有一定的發(fā)言權(quán)，具有治理主體的地位，但在大多數(shù)情況下還只是被治理的對(duì)象。一方面，治理主體應(yīng)當(dāng)尊重被治理對(duì)象的權(quán)益；另一方面，被治理對(duì)象應(yīng)當(dāng)敢于發(fā)聲，在各種時(shí)候都應(yīng)該主動(dòng)維護(hù)自身的合法權(quán)益。在我國(guó)大學(xué)中，應(yīng)該通過(guò)建立各種委員會(huì)，為大學(xué)師生的合理訴求和權(quán)益提供申訴場(chǎng)所和暢通渠道，也為大學(xué)治理中師生的有效參與提供制度支持，進(jìn)而更好地去完善大學(xué)制度和提高大學(xué)的治理效率。

在大學(xué)治理實(shí)踐中，注重“人”的因素，發(fā)揮人的積極性主動(dòng)性是最重要的問(wèn)題。大學(xué)組織所面臨的挑戰(zhàn)主要來(lái)自靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)以及動(dòng)態(tài)的人的因素。在我國(guó)，各個(gè)高校的制度設(shè)計(jì)具有同質(zhì)化特征，但是為什么在制度相對(duì)統(tǒng)一的情況下，不同的高校運(yùn)行的結(jié)果不同?為什么在一些組織中規(guī)章制度獲得了成功，然而在其他組織中卻收效甚微?為什么一所大學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)卻無(wú)法復(fù)制到另一所大學(xué)?目前，針對(duì)組織結(jié)構(gòu)、制度、框架和模式等的研究沒(méi)有辦法完全回答和解釋上述問(wèn)題。因?yàn)榇髮W(xué)具有文化上的慣性，組織成員習(xí)慣于基于慣性和經(jīng)驗(yàn)從事組織活動(dòng)，因此，大學(xué)治理的研究和探討既不能忽視制度因素，同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注組織中人的因素。國(guó)外學(xué)者的研究視角從體系制度的完善轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙Y(jié)構(gòu)化的互動(dòng)、價(jià)值觀的動(dòng)態(tài)平衡?！案咝A向于將自己視為與其他組織在功能上有所不同的實(shí)體，但現(xiàn)實(shí)情況是所需的管理技能與其他組織的非常相似”（James L.B. & Jay R.D，2002，P. 148）。Baldridge J.Victor （1977）基于1968 年對(duì)紐約大學(xué)的93 名行政人員、教職人員、學(xué)生進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代大學(xué)日益變得復(fù)雜而多變，它們既沒(méi)有官僚機(jī)構(gòu)的刻板和形式化，也沒(méi)有學(xué)院模式的從容和共識(shí)導(dǎo)向。相反，學(xué)生的暴動(dòng)、教師工會(huì)的罷工、外部利益集團(tuán)的干預(yù)等表現(xiàn)出了政治行為。這些行為源于大學(xué)復(fù)雜而分散的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及不同團(tuán)體通過(guò)不同方式表達(dá)自己的利益訴求，從而利用他們所擁有的任何力量從各個(gè)角度對(duì)決策過(guò)程施加壓力。因此，大學(xué)的權(quán)力流動(dòng)并不是單一自上而下的，各利益集團(tuán)相互競(jìng)爭(zhēng)、博弈、游說(shuō)，從而獲取權(quán)力。Trow 指出，應(yīng)該在“硬”和“軟”管理主義之間進(jìn)行區(qū)分?！坝病惫芾碇髁x強(qiáng)調(diào)等級(jí)制度、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及組織效率的提升；而“軟”管理主義認(rèn)為機(jī)構(gòu)受其自身的規(guī)范和傳統(tǒng)支配，具有合理和有效的管理系統(tǒng)。組織結(jié)構(gòu)越是松散的、目標(biāo)越是多元的機(jī)構(gòu)，越必須重視人的因素及其互動(dòng)關(guān)系對(duì)治理的影響（Trow M，1994）。高等教育機(jī)構(gòu)不僅是靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是人際的互動(dòng)鏈。組織在實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的同時(shí)，也需要滿足組織成員的個(gè)人需求和利益。巴納德認(rèn)為，成員間的激勵(lì)、承諾和信任是保證組織成功的根本要素。組織成員優(yōu)先考慮自身利益，其次才是組織整體目標(biāo)，因此，對(duì)于組織領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)了解組織生活中的非正式人際關(guān)系是確保組織運(yùn)行的先決條件（理查德·斯科特、杰拉爾德，2011，第158 頁(yè)）。正因組織成員的責(zé)任、等級(jí)、分工、需求等不同，所以非正式人際關(guān)系具有復(fù)雜性，必須引起領(lǐng)導(dǎo)者的重視。在治理實(shí)踐中，只有重視人的因素，使人的因素與制度設(shè)計(jì)合理互動(dòng)，才能提高治理效能，才能逐步完善制度。

（3）在治理實(shí)踐中鞏固與落實(shí)制度，發(fā)展與完善制度，促進(jìn)制度成熟定型

治理是手段而非目的，真正的目的在于利用這些手段與工具，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的規(guī)范有序與科學(xué)合理運(yùn)行，讓大學(xué)充滿生機(jī)與活力。大學(xué)治理不僅要有制度與機(jī)制建設(shè)，更為重要的是形成大學(xué)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)體等合作共治的體制機(jī)制。在大學(xué)治理實(shí)踐中，根據(jù)各校的具體情況來(lái)認(rèn)真落實(shí)制度，并制定落實(shí)制度的舉措，通過(guò)具體的機(jī)制和舉措，使“建起來(lái)”的制度在實(shí)踐中“轉(zhuǎn)起來(lái)”，從而使制度真正落地生根，使我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)在高等教育系統(tǒng)真正發(fā)揮作用。同時(shí)，根據(jù)發(fā)展要求來(lái)改革完善制度，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出治理效能，在實(shí)踐中破除制約改革發(fā)展的體制機(jī)制弊端，一方面使得制度優(yōu)勢(shì)真正發(fā)揮出來(lái)，另一方面逐步發(fā)展與完善現(xiàn)有制度。

制度邏輯體現(xiàn)為制度供給與治理能力的良性有機(jī)結(jié)合。要使制度供給轉(zhuǎn)化為良好的治理能力，需要二者的匹配和良性的治理運(yùn)行與實(shí)踐。只有良好的制度供給與強(qiáng)有力的治理能力，即良性的治理舉措、治理運(yùn)行、治理實(shí)踐相結(jié)合，大學(xué)治理才能達(dá)到最佳狀態(tài)。因此，制度本身要設(shè)計(jì)好，要科學(xué)、合理；同時(shí)，大學(xué)治理的運(yùn)行和實(shí)踐也要科學(xué)有效。但現(xiàn)實(shí)中，制度供給和治理能力并不總是好的，經(jīng)常發(fā)生壞的制度供給和弱的治理能力的組合，由此也就形成了不同的治理實(shí)效，制度邏輯在實(shí)踐中遇到了不同的問(wèn)題與困境（李立國(guó)，2020）。

圖3 中，右上第一象限形態(tài)是大學(xué)治理的最佳狀態(tài)，特點(diǎn)是良好的制度供給和強(qiáng)有力的治理能力相結(jié)合，形成了制度邏輯的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。左上第二象限形態(tài)是制度扭曲，就是治理主體在治理運(yùn)行和實(shí)踐雖然體現(xiàn)出一定的治理素質(zhì)與治理能力，但由于制度設(shè)計(jì)和供給比較差，差的制度設(shè)計(jì)在治理實(shí)踐中呈現(xiàn)扭曲狀態(tài)。左下第三象限形態(tài)是最壞的制度邏輯，即制度供給和治理能力都是差的，制度本身不行，治理實(shí)踐和運(yùn)行也差，造成治理低效和制度障礙。右下第四象限形態(tài)是制度空轉(zhuǎn)，就是指制度落實(shí)不下去，即制度設(shè)計(jì)和供給是良好的，但治理運(yùn)行和實(shí)踐效率低下，就會(huì)造成制度的空轉(zhuǎn)。所以，制度邏輯需要良好的制度供給和強(qiáng)有力的治理能力相結(jié)合，如此才能達(dá)到有效治理，才能把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

圖3 制度供給與治理能力的組合關(guān)系

在治理實(shí)踐中，通過(guò)融通“大學(xué)之制”與“大學(xué)之治”，使得大學(xué)制度通過(guò)體制機(jī)制建設(shè)轉(zhuǎn)化為治理能力，并使得制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，同時(shí)在實(shí)踐中補(bǔ)齊制度短板，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，完善制度建設(shè)，使制度逐步成熟定型，從而推動(dòng)大學(xué)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

從大學(xué)治理的制度邏輯看，大學(xué)制度與治理是相互作用的（圖4）。制度對(duì)于治理體系構(gòu)建和治理實(shí)踐起著指導(dǎo)和約束作用，治理實(shí)踐和治理體系又有助于制度的完善。制度供給、制度安排等制度建設(shè)與完善對(duì)于治理體系的完善起著指導(dǎo)和規(guī)制作用，對(duì)于治理實(shí)踐的運(yùn)行和實(shí)踐起著約束、指導(dǎo)和互動(dòng)作用，而治理體系和治理實(shí)踐的運(yùn)行和效果對(duì)于制度建設(shè)完善起著反作用，有助于制度的改革、完善與定型，治理體系與治理實(shí)踐之間起著互動(dòng)、調(diào)適作用。在制度完善、治理體系建設(shè)、治理實(shí)踐和治理能力發(fā)展中，人的因素起著關(guān)鍵作用，要充分注重和發(fā)揮人的因素特別是治理主體的作用與價(jià)值。制度建設(shè)、治理體系建設(shè)和治理能力的提升共同作用于治理效能的實(shí)現(xiàn)，其中，制度建設(shè)具有合法性機(jī)制的作用，治理體系建設(shè)具有程序性機(jī)制的價(jià)值，治理能力建設(shè)具有效率機(jī)制的作用。

圖4 大學(xué)治理的制度邏輯與治理效能