2021年南海形勢能止“亂”回“穩(wěn)”嗎

吳士存

2020年是南海形勢由“治”向“亂”演變的一年，美國等域外國家及部分南海周邊國家并未因新冠疫情在南海放緩興風(fēng)作浪的步伐。展望2021年，中美南海博弈的延續(xù)性和爭端當事國間海上利益爭奪的突發(fā)性，使得南海局勢由“亂”及“治”的前景不容樂觀。

極不平靜的2020年

受域內(nèi)外因素交織作用影響，2020年南海形勢在總體維持可控的同時，逐步由“趨穩(wěn)向好”向“動蕩不安”轉(zhuǎn)變，雖總體仍然可控，但局部失控的可能性增大。特朗普政府重拾冷戰(zhàn)思維，鎖定大國競爭戰(zhàn)略，將南海問題作為全面遏制中國崛起、特別是海上力量發(fā)展的重要抓手，從國務(wù)卿蓬佩奧7月13日發(fā)表南海政策聲明到8月將24家“幫助中國軍方在南海修建人工島”的中國企業(yè)列入制裁名單，美國祭出不少“大招”。

大體來說，2020年的南海形勢特點可概括為四個方面：

第一，美國挑頭、其他域外國家競相參與的南海“軍事化”愈演愈烈，域外國家的軍事行動呈現(xiàn)“手段多樣化、范圍擴大化、行動多邊化”特征。美國沒有放緩以軍事手段維護其在西太平洋地區(qū)霸主地位的節(jié)奏，反而通過艦艇航行、軍機飛行和飛越、演練和演習(xí)、“航行自由行動”等方式，在南海繼續(xù)上演針對中國的“肌肉秀”。據(jù)不完全統(tǒng)計，年內(nèi)美艦八次在中國西沙群島臨近海域、黃巖島及南沙部分島礁臨近海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆印保?020年前10個月美軍向南海出動了超過4000架次戰(zhàn)機和80艘次軍艦，且美軍機抵近偵察行動最近距離直達中國大陸海岸線50海里以內(nèi)。美軍全年在南海單獨或與其他國家聯(lián)合開展軍演超過11次，出動了包括三艘航母在內(nèi)的主力作戰(zhàn)艦機，其中兩次在南海敏感海域開展“雙航母”演習(xí)。美軍還采取租用商業(yè)公司飛機、冒用他國民航電子代碼等手段開展針對中國的軍事行動。日本、澳大利亞等域外國家參與美主導(dǎo)的聯(lián)合軍演并擴大在本地區(qū)的軍事存在已成常態(tài)。

第二，南海仲裁案裁決負面效應(yīng)呈“卷土重來”之勢，新一輪法理斗爭引而待發(fā)。過去一年，域內(nèi)外多國打著“維護和尊重國際法”的旗號，不厭其煩援引南海仲裁裁決，試圖以此否定中國的權(quán)利主張，給自身單方面侵權(quán)行動披上“合法”外衣。在馬來西亞2019年12月提交南?！?00海里外大陸架劃界案”引發(fā)的“外交照會戰(zhàn)”中，越南、馬來西亞、菲律賓、文萊、印尼先后11次向聯(lián)合國秘書長提交照會或發(fā)表聲明，均以仲裁裁決為主要依據(jù)。菲總統(tǒng)杜特爾特迫于國內(nèi)壓力，在2020年9月聯(lián)大第75屆會議一般性辯論上聲稱“裁決已成為國際法的一部分”。美澳英法德等國也利用聯(lián)合國發(fā)聲，將矛頭對準中國。越南伺機而動，準備就越中南海爭端提起新的國際仲裁或司法訴訟，并已聘請美歐律師團隊為對簿公堂磨刀霍霍。

第三，“南海行為準則”（COC）磋商遭遇不可抗力因素和外部干擾的雙重影響而難以推進。受新冠疫情影響，本應(yīng)在2020年舉行的“南海行為準則”單一磋商文本二讀延期，本應(yīng)啟動的三讀也往后順延，某些聲索國利用“準則”達成前的窗口期加速推進與“準則”磋商精神相悖的單邊行動。美國等域外國家介入、干擾磋商進程的信號越來越清晰。2020年7月，美國務(wù)院負責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助卿戴維·史迪威宣稱，“準則”磋商威脅美在南海利益，不接受中國迫使東盟國家接受不對等內(nèi)容、借“準則”磋商將自身主張合法化甚至“軍事化”的做法。

第四，美越在南海問題上的互動針對中國的戰(zhàn)略意圖明顯。過去一年里，美國國務(wù)卿蓬佩奧、國家安全顧問奧布萊恩等高官密集訪問越南，美越就越向美開放港口設(shè)施、提升越海軍和海警力量、開展信息情報共享和海上協(xié)同作戰(zhàn)等領(lǐng)域進行多輪秘密協(xié)商。越南則對美國“投桃報李”，其副總理兼外長范平明2020年9月在東盟外長會議上稱：“歡迎美國在南海協(xié)助東盟國家，為維護區(qū)域和平、為了穩(wěn)定與發(fā)展做出迅速并有建設(shè)性的貢獻。”

2020年12月22日，中國交通運輸部南海救助局“南海救113”輪離開三亞救助基地碼頭，啟程前往南沙島礁替換“南海救115”輪開展常態(tài)化值守工作。

三國國內(nèi)政局變化牽動南海形勢

2021年，國際政治和經(jīng)濟格局將在新冠疫情揮之不去的情況下加速演變，美國及一些南海周邊國家都面臨權(quán)力更迭，越南2021年第一季度將產(chǎn)生新的領(lǐng)導(dǎo)集體，杜特爾特任期也接近尾聲，同時“準則”磋商進入最后沖刺階段。諸多變數(shù)疊加無疑會對當下及今后數(shù)年的南海形勢走向產(chǎn)生深刻而復(fù)雜的影響。

首先，即將進入拜登時期的美國南海政策將保持一定慣性。把中國視為戰(zhàn)略競爭對手是當下美國的朝野共識，這一定位和判斷短時間內(nèi)不會因為白宮易主而出現(xiàn)改變。將綜合實力和全球影響力不斷上升的中國定性為其全球霸主地位的主要威脅，是美國挑釁性南海決策和行為的根源。從拜登團隊成員迄今為止的公開言論看，美新一屆政府并不認為與中國全面對抗是實現(xiàn)美國家利益最大化的最優(yōu)選擇，因此可能朝著“遏制為主、接觸為輔”的方向調(diào)整對華政策。具體到南海問題，預(yù)計在2022年國會中期選舉之前不會出現(xiàn)大的方向性調(diào)整，基本還會保持特朗普時期的主要作法，即以“對抗”和“打壓”為主，其基本脈絡(luò)是以“航行自由行動”為主要內(nèi)容的軍事行動和以國際仲裁裁決為依據(jù)向中國施壓的法理訴求。

第二，越南領(lǐng)導(dǎo)層人事更迭即將塵埃落定，越南的南海政策預(yù)期更加強勢。越共即將在2021年初召開第十三次全國代表大會。越南的對外政策、包括南海政策有其長期延續(xù)的一面，但不同決策者也會存在政策傾向上的差異。面對地區(qū)和國際形勢的不斷演變，越南新的領(lǐng)導(dǎo)集體在處理涉南海重大議題或突發(fā)事件時可能展現(xiàn)出新的風(fēng)格。越共總書記、國家主席、政府總理、國會主席“四駕馬車”之間一向保持微妙平衡，加之美日等國在拉攏越南聯(lián)手對抗中國方面沒少投入，越南對涉及自身重大利益訴求的問題可能采取更強硬立場。

第三，菲總統(tǒng)大選日益臨近，中菲關(guān)系將再次面臨南海問題的考驗。2021年，菲總統(tǒng)選舉即將拉開帷幕。根據(jù)菲現(xiàn)行憲法，總統(tǒng)不能連選連任。在此情況下，面對國內(nèi)親美勢力和反對派掣肘，杜特爾特在對華及南海政策上的立場可能更加搖擺不定。另一方面，包括杜特爾特女兒薩拉·杜特爾特、在南海問題上歷來持強硬立場的前最高法院法官安東尼奧·卡皮奧等人已公開表示將參與角逐總統(tǒng)寶座，結(jié)果如何尚難預(yù)料。一旦親美、反杜勢力上臺，菲南海政策“改弦更張”、大幅倒退恐難避免。

對于2021年南海形勢的幾點基本判斷

隨著新年鐘聲的敲響，南海形勢即將進入“復(fù)雜多變、險象環(huán)生、沖突多發(fā)”的階段。

法理和規(guī)則領(lǐng)域的博弈將是未來一段時期內(nèi)影響南海形勢發(fā)展演變的兩條新的主線。拜登過去在擔任副總統(tǒng)期間多次聲稱中國應(yīng)和其他國家一樣遵守國際規(guī)則，接受仲裁裁決，當選總統(tǒng)后接受美國媒體專訪時再次強調(diào)中國“按國際規(guī)則行事”對于美中關(guān)系的重要性。由此推測，“規(guī)則外交”將成為拜登政府南海政策的重中之重，除動員盟友和伙伴國資源和力量繼續(xù)炒作、突出仲裁裁決已是國際法和國際規(guī)則一部分的敘事之外，還可能鼓勵和推動越南提起新的國際仲裁，并暗中支持越菲馬等國以裁決為基礎(chǔ)的單邊行動。美還將創(chuàng)新“航行自由行動”的法律設(shè)計，以軍事行動“坐實”仲裁裁決。在美國的利誘威逼之下，本就對仲裁裁決念茲在茲的某些聲索國也會按捺不住在法理戰(zhàn)和規(guī)則戰(zhàn)中使出新的招數(shù)，例如：菲律賓加速推進修憲進程旨在將裁決“入憲”，馬來西亞或明或暗推動大陸架界限委員會審議其南?！巴獯箨懠軇澖绨浮?，越南在提起國際仲裁等方面也許會邁出實質(zhì)性步伐。

域外一些國家追隨美國以軍事存在在南海謀求地緣政治利益，將把南海問題國際化推向新階段。維持美國在西太平洋地區(qū)的絕對軍事優(yōu)勢是美國“印太戰(zhàn)略”的核心訴求。拜登執(zhí)政后，美非但不會減少在南海地區(qū)的前沿軍事部署和軍事行動，還將以更為多樣化的手段和新的作戰(zhàn)和訓(xùn)練樣式試圖鞏固美軍在該地區(qū)的霸主地位。除維持常態(tài)化、高頻率的南海“航行自由行動”外，通過增加無人潛航器和無人機的運用，常態(tài)化部署海岸警衛(wèi)隊力量和聯(lián)合南海沿岸國開展共同執(zhí)法，將是美保持其軍事優(yōu)勢的主要手段。致力于蛻變成政治軍事大國的日本出于以南?！獤|海聯(lián)動掣肘中國在東海行動的考量，對美要求其參與南?！昂叫凶杂尚袆印钡嚷?lián)合軍事行動可能做出積極反應(yīng)。澳大利亞更是美“印太戰(zhàn)略”的忠實追隨者，未來可能繼續(xù)以參加聯(lián)合軍演等方式配合美軍在南海的行動。英國和法國出于自身戰(zhàn)略利益考量及美背后推動，2021年派遣軍艦進入南?；顒訋缀跏前迳厢斸斨隆?/p>

其他聲索國以鞏固和擴大既得利益為導(dǎo)向的挑釁性單邊或聯(lián)合行動，將因“準則”磋商窗口期縮短和美國背后慫恿而此起彼伏。依仗美國背后撐腰，加之疫情后經(jīng)濟復(fù)蘇和以南海問題凝聚政治共識的現(xiàn)實需要，越南可能鋌而走險，再度推進萬安灘海域及“藍鯨”氣田（越稱“118區(qū)塊”）油氣開發(fā)項目。同時，一旦中越海上矛盾因爭議地區(qū)油氣開發(fā)等問題再度激化，加之美出于扶植越南作為其南海利益“代理人”的戰(zhàn)略訴求，將力挺越南扮演南海遏華急先鋒角色，在這一特定條件下，越南可能一意孤行，就中越南海爭議提起國際仲裁。此外，馬來西亞也可能通過持續(xù)推進爭議地區(qū)油氣鉆探等舉措逐步達到實際控制南康暗沙和北康暗沙海域的目的。

受疫情、外部干擾和共識缺失等因素疊加影響，“南海行為準則”磋商步履維艱。2021年底將是“準則”磋商“三年愿景”的最后期限。自2017年以來，在中國和東盟國家共同努力之下，“準則”磋商先后取得達成框架協(xié)議、形成單一磋商文本到提前完成單一磋商文本一讀等早期收獲和積極成果。但某些域外國家的干預(yù)、少數(shù)立場強硬的聲索國對延長磋商“窗口期”的剛性需求、仲裁裁決負面影響逐步顯現(xiàn)，以及爭端當事國利益分化等因素產(chǎn)生的聚合效應(yīng)，導(dǎo)致2021年前完成磋商的前景變得暗淡。拜登政府也可能利用“準則”磋商邁入深水區(qū)、中國和部分聲索國之間的分歧和矛盾開始顯現(xiàn)這一有利時機，通過“代理人”干擾“準則”磋商、遲滯磋商進程，甚至擇機以聯(lián)手其他域外國家、發(fā)表“官方聲明”或“智庫報告”等新方式直接對“準則”磋商施加影響。

南海不僅是地區(qū)國家的共同家園，它承載著沿岸各國人民的安寧與福祉，同時也是包括南海沿岸國在內(nèi)的整個國際社會建設(shè)海洋命運共同體的依托。中國與東盟國家應(yīng)該摒棄紛爭、凝聚共識、聚焦合作，致力于規(guī)則和秩序建設(shè)，按照“雙軌思路”確立的方向，共同努力、加快“準則”磋商步伐，并同步推動《南海各方行為宣言》框架下的海上務(wù)實合作，為把南海真正建設(shè)成和平、友誼、合作之海做出新的貢獻。