拜登政府的南海政策

胡波

在本次美國(guó)大選中，南海問(wèn)題并非辯論的焦點(diǎn)議題，拜登及其團(tuán)隊(duì)也鮮有就該議題發(fā)表看法。然而，南海議題對(duì)于拜登及其身邊的人并不陌生。

奧巴馬政府八年是美國(guó)冷戰(zhàn)后南海政策急劇變化的重要時(shí)期。作為奧巴馬政府時(shí)期的副總統(tǒng)，拜登曾多次在南海問(wèn)題上表態(tài)。2015年5月22日，拜登在海軍軍官學(xué)院畢業(yè)典禮上的致辭時(shí)渲染中國(guó)南海威脅，要求“軍隊(duì)需要做好準(zhǔn)備，在座的畢業(yè)生責(zé)無(wú)旁貸”;2016年7月，在美日韓三邊會(huì)議上的講話中，拜登也曾提及“中國(guó)南海擴(kuò)張”，呼吁中國(guó)遵守仲裁裁決。當(dāng)然，這些表態(tài)并無(wú)新意，只是常規(guī)套路和傳統(tǒng)建制派的觀點(diǎn)。

然而，時(shí)空已然轉(zhuǎn)換，一個(gè)大的背景是，美國(guó)國(guó)內(nèi)特別是戰(zhàn)略界人士對(duì)于南海形勢(shì)日益焦慮。隨著中國(guó)的海上崛起和力量存在的加強(qiáng)，美國(guó)流行的看法是，“中國(guó)正在控制南海”，而“美國(guó)還未找到有效應(yīng)對(duì)的方案”，奧巴馬沒(méi)有遏制住中國(guó)，而特朗普由于聚焦經(jīng)貿(mào)和朝核等其他議題，在南海問(wèn)題上又浪費(fèi)了四年。在這種氛圍下，除了對(duì)中國(guó)施壓外，拜登似乎別無(wú)選擇。至少在立場(chǎng)上，拜登政府只會(huì)比其前任更強(qiáng)硬。

中美在南海的矛盾包括權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)則分歧和第三方因素的影響等，短期內(nèi)，這些矛盾很難得到實(shí)質(zhì)解決，雙方不可能實(shí)施“決戰(zhàn)決勝”，也不可能有成功的重大妥協(xié)，大概率將進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略相持和博弈階段，可能需要10～20年方能達(dá)成新的相對(duì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略平衡。因此，政府的換屆和領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格的變換會(huì)對(duì)中美南海博弈產(chǎn)生一定的影響，但不太可能改變根本的方向。

拜登政府上臺(tái)伊始，面臨著新冠疫情失控、國(guó)內(nèi)政治極化對(duì)立等諸多重大挑戰(zhàn)，在南海等國(guó)際事務(wù)上能有多大投入尚有待觀察。然而，其南海政策路線應(yīng)是相對(duì)清晰的。

美國(guó)新一屆政府會(huì)更重視團(tuán)結(jié)盟友及伙伴，更重視所謂“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”，而南海是這兩項(xiàng)議程的焦點(diǎn)。在這兩大偏好的驅(qū)動(dòng)下，美國(guó)新政府會(huì)更重視南海。特朗普政府實(shí)際上沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的南海政策，對(duì)軍事手段的依賴過(guò)大，對(duì)外的表述荒誕不經(jīng)，錯(cuò)誤頻頻;而拜登政府的政策預(yù)計(jì)將更為平衡，也會(huì)更加專業(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在拜登政府時(shí)期，白宮國(guó)安會(huì)會(huì)更好地發(fā)揮居間協(xié)調(diào)作用。

具體而言，美國(guó)會(huì)在外交、法律等方面給予南海其他聲索方更多的支持，對(duì)東南亞國(guó)家給予更多的尊重和信心，會(huì)推動(dòng)與盟友和伙伴更協(xié)調(diào)地開(kāi)展軍事和外交方面的聯(lián)合行動(dòng);美國(guó)還會(huì)更頻繁地要求中國(guó)遵守“南海仲裁案”的裁決結(jié)果，利用和制造更多的法律挑戰(zhàn);在南海及其周邊的軍事活動(dòng)和存在預(yù)計(jì)將延續(xù)增強(qiáng)態(tài)勢(shì)，自2009年以來(lái)，美軍在南海軍事活動(dòng)的頻次、烈度和針對(duì)性都一直在加強(qiáng)，雙方軍事相遇和摩擦的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)繼續(xù)升高。而這些無(wú)疑將給中國(guó)帶來(lái)更大的戰(zhàn)略壓力。

當(dāng)然，拜登政府的專業(yè)性，以及其強(qiáng)調(diào)可控競(jìng)爭(zhēng)的想法，也會(huì)給中美在南海的競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)一絲正面的影響。至少，在戰(zhàn)略溝通和危機(jī)管控等方面，中美雙方有望取得一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。美國(guó)政府在南海長(zhǎng)期面臨的困局是，一方面希望加強(qiáng)危機(jī)管控、防止競(jìng)爭(zhēng)失控，另一方面，又要加大針對(duì)中國(guó)的行動(dòng)和壓力。這種政策本身就存在悖論，平衡著實(shí)難以把握，后續(xù)政府將面臨越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。

第三方因素和意外事件的影響也不容忽視。目前，中國(guó)與其他聲索國(guó)之間，中國(guó)與美國(guó)之間都可能會(huì)發(fā)生一些海上的意外摩擦事件，這些意外事件發(fā)生后，大概率會(huì)被媒體無(wú)限放大，從而推動(dòng)美國(guó)新政府出臺(tái)更激進(jìn)的政策。

自2009年以來(lái)，南海局勢(shì)始終保持著相當(dāng)?shù)臒岫?，島礁主權(quán)及海洋權(quán)益爭(zhēng)端、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和秩序博弈頻頻發(fā)酵，甚至牽動(dòng)著整個(gè)西太平洋形勢(shì)的發(fā)展。2016年下半年至2019年上半年，南海局勢(shì)有了一段相對(duì)短暫的緩和，然而，2019年下半年開(kāi)始又開(kāi)啟了新一輪的緊張。隨著美國(guó)直接介入南海爭(zhēng)議，以及部分聲索國(guó)日益激進(jìn)的動(dòng)作，南海局勢(shì)不確定性增大，摩擦風(fēng)險(xiǎn)不斷升高。鑒此，“南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知計(jì)劃”聯(lián)合《世界知識(shí)》雜志社，開(kāi)辟本專欄，意在為大家提供有關(guān)南海局勢(shì)的最新信息和深度解讀。