整體性治理理論下跨區(qū)域生態(tài)治理研究

申基成

摘要：生態(tài)治理是建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵，是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性與整體性決定了跨區(qū)域生態(tài)治理是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。但是跨區(qū)域生態(tài)治理所涉及的復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題以及行政區(qū)域的合作問(wèn)題等造成了其實(shí)踐困境，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理的研究主要是在分析目前國(guó)內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，從生態(tài)治理的利益整合、合作動(dòng)力優(yōu)化、制度完善、軟法治理等角度著手研究跨區(qū)域生態(tài)治理。

關(guān)鍵詞：整體性治理理論;跨區(qū)域治理;生態(tài)治理

引言

近年來(lái)，全球頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅制約了社會(huì)生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展，而且威脅到了人類的健康生存。因此，科學(xué)治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為中國(guó)乃至國(guó)際社會(huì)應(yīng)共同破解的緊迫難題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央相繼提出“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“綠色發(fā)展，就其要義來(lái)講，是要解決好人與自然和諧共生問(wèn)題”“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”。

1整體性治理的理論分析框架

傳統(tǒng)的科層制理論、新公共管理理論對(duì)世界各國(guó)政府管理過(guò)程產(chǎn)生了重要影響，但同時(shí)在政府管理與改革過(guò)程中也暴露出弊端，以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)理論沖擊了新公共管理理論，同時(shí)為整體性治理理論的發(fā)展創(chuàng)造了有利環(huán)境，整體性治理理論在批判與繼承中構(gòu)建了新的政府治理模式，為政府改革提供了新思路，代表人物有佩里·?？怂埂⑴撂乩锟恕さ橇S。針對(duì)20世紀(jì)中后期存在的治理“碎片化”等政府管理問(wèn)題，佩里·希克斯提出“整體性政府”概念，強(qiáng)調(diào)21世紀(jì)的政府應(yīng)當(dāng)是整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府以及為社會(huì)提供無(wú)縫隙的“整體型服務(wù)”。帕特里克·登力維認(rèn)為，數(shù)字信息時(shí)代治理強(qiáng)調(diào)重新整合服務(wù)、資源與信息，電子行政以及整體性協(xié)同的決策方式，這也是現(xiàn)代化的整體性政府治理的重要基礎(chǔ)。整體性治理理論能夠?yàn)槲覈?guó)跨區(qū)域生態(tài)治理提供重要分析視角。

2整體性治理理論視域下跨區(qū)域生態(tài)治理困境及原因分析

2.1生態(tài)治理制度統(tǒng)籌各方利益的功能略顯不足

為走出生態(tài)困境，有效保護(hù)自然環(huán)境，維護(hù)人民公平享有健康生態(tài)環(huán)境的權(quán)益，建成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義生態(tài)文明，黨中央十分重視生態(tài)領(lǐng)域的制度建設(shè)。近年來(lái)，黨和政府緊緊圍繞生態(tài)文明決策、管理、評(píng)價(jià)和考核四個(gè)層面著力構(gòu)建生態(tài)文明制度體系;與此同時(shí)，在開(kāi)展生態(tài)治理實(shí)踐活動(dòng)的過(guò)程中制定和完善了多層面的生態(tài)治理制度，譬如及時(shí)劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，制定了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，并正積極探索建立體現(xiàn)自然資源生態(tài)環(huán)境價(jià)值的資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度。然而，我國(guó)生態(tài)治理領(lǐng)域的部分制度仍不夠完善，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多元社會(huì)主體生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益的功能略顯不足。以“生態(tài)補(bǔ)償法律制度”為例，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的實(shí)際執(zhí)行難度較大，功能發(fā)揮總體效果不佳，主要體現(xiàn)在對(duì)生態(tài)破壞行為進(jìn)行收費(fèi)以補(bǔ)償生態(tài)建設(shè)者或保護(hù)者的利益時(shí)，受多重社會(huì)因素的制約，導(dǎo)致補(bǔ)償主體和客體不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低以及補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一等問(wèn)題。

2.2?運(yùn)行機(jī)制亟待健全

新公共管理提出并倡導(dǎo)“分權(quán)化政府”，最初是為了避免權(quán)力過(guò)度集中，然而過(guò)度分權(quán)導(dǎo)致地方政府之間產(chǎn)生信息閉塞、溝通不暢的問(wèn)題，地方政府過(guò)分追逐地方利益，難以凝聚合力為共同目標(biāo)奮斗。中國(guó)幅員遼闊，自上而下的行政層級(jí)在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮了集權(quán)優(yōu)勢(shì)，但是自上而下的行政管理壓力降低了同級(jí)地方政府合作的可能性，地方在其管轄范圍內(nèi)擁有一定的裁量權(quán)，不愿意將有限的資源投入到跨區(qū)域社會(huì)公共事務(wù)的治理中，同時(shí)上級(jí)政府部門缺乏完善的運(yùn)行機(jī)制予以協(xié)調(diào)，進(jìn)一步增加了合作治理成本，因此難以形成跨區(qū)域治理合力。目前，跨區(qū)域生態(tài)合作治理主要依靠國(guó)家的倡導(dǎo)、建議以及相關(guān)區(qū)域地方政府的自愿合作，缺乏完善的治理運(yùn)行機(jī)制來(lái)修正過(guò)度地方分權(quán)的弊端，嚴(yán)重阻礙跨區(qū)域生態(tài)問(wèn)題的解決。

3整體性治理理論下跨區(qū)域生態(tài)治理措施

3.1完善治理管理機(jī)制

目前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。要維持水環(huán)境治理的保障機(jī)制長(zhǎng)期發(fā)展，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制的實(shí)際價(jià)值和作用，就應(yīng)及時(shí)更新并完善相應(yīng)的治理管理機(jī)制。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人們需要加大利用和開(kāi)發(fā)水資源的力度。地區(qū)生活生產(chǎn)存在浪費(fèi)或污染水資源的情況，進(jìn)而大大提升了治理難度。河長(zhǎng)制可以有效將地方行政管理和河湖流域管理相結(jié)合，但是在實(shí)施水環(huán)境治理過(guò)程中沒(méi)有健全的執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。因此，地區(qū)可以建立以政府為主導(dǎo)、其他部門互相協(xié)助執(zhí)法的聯(lián)合監(jiān)管體系，在實(shí)踐過(guò)程中加以完善，進(jìn)而形成有效監(jiān)管以及有力執(zhí)法的監(jiān)管系統(tǒng)。

3.2加大宣傳力度

在大力宣傳水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的同時(shí)，需要建立針對(duì)性的考核指標(biāo)，打破過(guò)于傾向于“政績(jī)”的傳統(tǒng)考核模式，建立一套有針對(duì)性的更為完善的考核體系，圍繞水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)建立一套長(zhǎng)效機(jī)制，并將其納入公共部門人員薪酬、晉升考核中來(lái)，以此來(lái)轉(zhuǎn)變公共部門人員對(duì)水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)的認(rèn)知。需要在引進(jìn)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，大力宣傳水生態(tài)環(huán)境理念，同時(shí)針對(duì)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行全面地監(jiān)督管理，制定一套規(guī)范、明確的約束體系，嚴(yán)格落實(shí)水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)責(zé)任，并建立針對(duì)性的獎(jiǎng)懲體系。應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)走進(jìn)村莊、走進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開(kāi)展宣傳活動(dòng)，積極利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等線上模式，向農(nóng)民群體宣傳水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，同時(shí)介紹水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)措施，讓農(nóng)民群體意識(shí)到水生態(tài)環(huán)境保護(hù)是與自身息息相關(guān)的事情。

3.3健全生態(tài)環(huán)境治理制度體系

習(xí)近平總書(shū)記指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！泵鎸?duì)傳統(tǒng)生態(tài)治理模式的制度缺位，我們理應(yīng)以制度化、法治化手段推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)。第一，不斷健全生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)，形成常規(guī)的制度性保障和長(zhǎng)效約束機(jī)制。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法體系，根據(jù)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理情況，制定針對(duì)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的生態(tài)治理地方性法規(guī)與規(guī)范性政策，切實(shí)加大各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，提高生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法水平。第二，優(yōu)化基層政府政績(jī)考核機(jī)制和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的長(zhǎng)效保障機(jī)制。在基層政績(jī)考核體系中弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核，構(gòu)建綠色政績(jī)考核機(jī)制;破除各職能部門條塊分割的局面，建構(gòu)長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)的跨行政區(qū)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理模式，推動(dòng)形成統(tǒng)一的權(quán)責(zé)體系，提高各部門行政效率，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高效、規(guī)范治理。

結(jié)束語(yǔ)

作為規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)單位，必須從思想上牢固樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，以“踐行綠水青山，創(chuàng)建美好家園”為使命，以水為核心，打造水安全、水生態(tài)、水環(huán)境、水景觀流域系統(tǒng)治理特色模式，通過(guò)踐行“十六字”治水思路、新理念，將生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念貫穿河湖水生態(tài)系統(tǒng)治理全過(guò)程，高站位、高起點(diǎn)規(guī)劃，為建設(shè)水清岸綠、魚(yú)翔淺底的美麗中國(guó)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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