新時代“楓橋經(jīng)驗”推進農(nóng)村基層治理研究

韓琳

摘 要：“楓橋經(jīng)驗”是農(nóng)村基層矛盾化解的成功范式，為適應新時代社會變化發(fā)展的新需要，應更好地發(fā)揮作用。在對大連市轄農(nóng)村的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)基層治理作為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要工作，仍在“治理體系、治理機制、治理方式”等方面存在突出問題，須在新時代“楓橋經(jīng)驗”引領(lǐng)下，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、強化源頭治理，綜合施策，不斷提升農(nóng)村基層社會治理水平，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：楓橋經(jīng)驗;農(nóng)村;基層社會治理

中圖分類號：D616? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）02-0025-03

新時代社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會糾紛形式也呈現(xiàn)新的變化，基層化解矛盾的成功范式——“楓橋經(jīng)驗”也必須適應新時代社會變化發(fā)展的新需要，延伸拓展內(nèi)涵，功能轉(zhuǎn)型升級，更好地發(fā)揮作用。在新冠疫情防控常態(tài)化條件下，以農(nóng)村基層社會治理為突破口，以新時代“楓橋經(jīng)驗”為引領(lǐng)，按照“自治、法治、德治”相融合的治理理念指導，解決“治理體系、治理機制、治理方式”中存在的突出問題，構(gòu)建黨的十九屆四中全會提出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理共同體，提升治理能力，實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化。

一、“楓橋經(jīng)驗”的核心要義與新時代的要求

（一）“楓橋經(jīng)驗”的起源與核心要義

20世紀60年代初期，新中國面臨著嚴峻復雜的國際國內(nèi)形勢，整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展緩慢滯后。在這個特定歷史時期，浙江省諸暨縣楓橋鎮(zhèn)的廣大干部群眾按中央精神指導，堅持通過溝通交流、思想教育等工作方法，創(chuàng)造性地總結(jié)提出了“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的成功經(jīng)驗，并于1963年11月受到毛澤東同志的表揚與批示。到了20世紀90年代，當?shù)馗刹咳罕娺M一步創(chuàng)造并建立化解矛盾的“四前”工作法和“四先四早”工作機制，形成“黨政動手，各負其責，依靠群眾，化解矛盾，維護穩(wěn)定，促進發(fā)展，做到‘小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”，核心在于堅持黨政組織，依靠群眾，運用法治思維，創(chuàng)新工作方法，將矛盾化解在基層。

（二）新時代“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)在要求

黨的十九大明確了要“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)，“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道……努力將矛盾化解在基層”。

隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整加劇，我國進入社會矛盾增多、維穩(wěn)形勢復雜的社會轉(zhuǎn)型期，對農(nóng)村基層社會治理提出了新的更高要求，不再是“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)立初期的簡單矛盾，也從傳統(tǒng)的家庭瑣事、土地糾紛、鄰里糾紛等演變成為勞資沖突、環(huán)境污染、征地拆遷、名譽侵權(quán)、網(wǎng)絡集資詐騙等新類型矛盾，群眾對利益的關(guān)注度越來越高，解決社會矛盾的難度也越來越大。但與此形成鮮明對比的是多元糾紛解決機制的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮，人民調(diào)解、行政調(diào)解和社會調(diào)解仍處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)，未能有效實現(xiàn)資源整合和優(yōu)化配置。

習近平總書記多次就堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”做出重要指示，要求各級黨委和政府要充分認識新時代“楓橋經(jīng)驗”的重大意義。中央政法委員會書記郭聲琨用“五個堅持”對新時代“楓橋經(jīng)驗”的內(nèi)涵進行權(quán)威論述，即“堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)，堅持人民主體，堅持‘三治融合，堅持‘四防并舉，堅持共建共享”，從新時代“楓橋經(jīng)驗”的政治靈魂、本質(zhì)特征、價值導向、主要路徑以及重要手段等方面提出了新的要求。

二、大連農(nóng)村基層社會治理面臨的問題與挑戰(zhàn)

農(nóng)村基層社會治理具有重要的實踐意義，是體現(xiàn)社會公平與公正，滿足人民日益增長的美好生活需要的重要工作。為了較全面了解大連市農(nóng)村基層社會治理概況，課題組在大連市轄7個涉農(nóng)區(qū)市縣的80個村開展了問卷調(diào)查，結(jié)合個案訪談，通過對村黨支部村兩委的基本情況、村級社會治理中的公共服務基礎設施情況、社會組織參與社會治理情況等進行統(tǒng)計分析，在新冠疫情防控常態(tài)化要求指導下，從學習和落實“楓橋經(jīng)驗”的角度切入，積極研究推進農(nóng)村基層社會治理的對策建議。

（一）治理體系存在的問題

1.基層黨組織弱化

基層黨組織是鄉(xiāng)村各項事業(yè)的領(lǐng)導核心，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，是“楓橋經(jīng)驗”的重要主體。在調(diào)查中，大部分受訪者認為，雖然與幾年前比較，村黨支部核心作用顯著提高，但仍存在一定不足之處。如在這次新冠疫情中，暴露出了村基層黨組織面臨很多問題。疫情來勢洶洶，抗擊疫情任務重時間緊人手少，既要入戶摸排，又要挨家宣傳，村支書與村干部年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，思維、技能和體力在這次復雜繁重危險的疫情防控阻擊戰(zhàn)中都面臨挑戰(zhàn)，年輕干部資源極其匱乏的問題就凸顯出來。

2.各部門之間聯(lián)動不充分

有效化解農(nóng)村各類民間矛盾糾紛主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治平臺為依托，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心為主導，聯(lián)合法院、公安、司法、檢察、仲裁等部門共同發(fā)力，通過多種途徑和方式將矛盾糾紛化解于“第一線”。但調(diào)查得知，實際參與糾紛調(diào)解與處理的部門與組織主要為村支部和村委會，上述其他部門聯(lián)動作用表現(xiàn)不明顯，更多的是起業(yè)務指導作用以及經(jīng)費支持作用，并沒有與基層有效匹配，沒有深入?yún)⑴c到基層社會治理之中。

3.群眾自治組織發(fā)展不足

“楓橋經(jīng)驗”的精髓是群眾的事情群眾自己決定，民事民議，民事民辦，民事民管。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村委會作為村民自治組織，所承擔的行政任務卻壓力過大，沒有充足的精力運用于“楓橋經(jīng)驗”本地化的探索和操作中。

4.社會組織協(xié)同作用不明顯

在這次新冠疫情防控戰(zhàn)中，社會組織作為重要的志愿力量，其作用格外凸顯。而社會組織作為公共服務供給的多元主體之一參與矛盾化解更是“楓橋經(jīng)驗”新發(fā)展的重要趨勢。在調(diào)查中，大部分受訪者認為社會組織在提供服務及作用發(fā)揮方面不盡如人意，其中76%的受訪者認為發(fā)揮一般，提供服務比較方便;10%認為作用不大，服務較少;8%認為可有可無，流于形式。經(jīng)調(diào)查，對村民起作用最大的社會組織類型，居于首位的是紅白理事會，其次是矛盾糾紛調(diào)解組織、文化娛樂性質(zhì)組織，法律服務組織占比僅為8%。

（二）治理機制存在的問題

1.沒有搭建起有效的協(xié)商民主平臺

近年來，隨著《村民委員會組織法》實施貫徹的逐步推進，農(nóng)民當家做主的民主權(quán)利意識不斷提升，凡涉及項目發(fā)展、資產(chǎn)發(fā)包、財務支出等重大事項，都需要通過村民代表大會等民主方式議定。但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使建立了農(nóng)村協(xié)商民主平臺，農(nóng)民參與度依舊不高。主要問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)商民主中的指導作用不突出，村兩委在協(xié)商民主中配合度不高，使協(xié)商過程流于形式，不利于營造具有現(xiàn)代民主氣息的農(nóng)村協(xié)商環(huán)境，不利于解決矛盾糾紛最終達成理解和共識，從而影響基層社會復雜矛盾和糾紛的化解效果。

2.法治建設進程遲緩，“規(guī)約”體系尚未建成

由于農(nóng)村依然受傳統(tǒng)熟人社會影響，村民之間存在一定程度的相互依賴關(guān)系，雖然法治建設強制快速推進，但法律施行卻在農(nóng)村常會遇到“水土不服”，難以形成對村民行為的內(nèi)心約束。相比之下，傳統(tǒng)文化和口口相傳的村規(guī)民約延續(xù)了農(nóng)村社會治理形成的社會公共道德約束機制，在農(nóng)村更具約束力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在大連市轄農(nóng)村的村規(guī)民約在各村制定水平參差不齊，有的偏重于口號化，缺乏細化實化具體化，無法形成務實管用的村規(guī)民約，甚至有用語不規(guī)范、制定過程不規(guī)范等問題存在。

（三）治理方式存在的問題

1.科技支撐作用發(fā)揮不顯著

數(shù)據(jù)顯示，當前遼寧省農(nóng)村有97.4%的群眾了解當前黨的方針政策，其中66.8%的群眾表示是通過本村黨員和干部的宣講了解掌握黨的方針政策。我們在大連市轄農(nóng)村調(diào)研結(jié)果顯示與之相互印證。在這次疫情中，我們看到農(nóng)村依然將張貼標語、條幅以及采用大喇叭反復播放通知等傳統(tǒng)形式作為主要宣傳形式，輔以電話、微信群通知等方式，其他智能化方式使用極少。

2.矛盾糾紛多元化解合力尚未形成

經(jīng)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)存在最突出問題是矛盾數(shù)量增多。隨著自然資源價值的不斷體現(xiàn)，一些村民對歷史上集體資源對外發(fā)包事項產(chǎn)生疑義，與村委會之間產(chǎn)生矛盾。還有一些歷年來由于政策不清、法制意識不強、程序不規(guī)范等原因形成的遺留問題，導致大量舊事重提。鄰里糾紛、財產(chǎn)糾紛、合同糾紛，以及歷史遺留問題交織在一起。矛盾糾紛調(diào)處的主要任務仍然壓在村支部、村委會，其他主體合力尚未形成。

3.社會治安防控仍需加強

在調(diào)研中顯示，大連仍有部分社區(qū)（村）尚未建立或建成網(wǎng)格化，水平參差不齊，如有的村充分發(fā)揮“雪亮工程”作用，已經(jīng)具備視頻監(jiān)控、指揮調(diào)度、信息研判、綜治信息平臺、視頻會議、網(wǎng)格化APP視頻傳輸和網(wǎng)格員軌跡顯示等功能。相比之下，有些社區(qū)（村）沒有聽說過、沒有實施、正在建設網(wǎng)格化的選項仍占較大比例。

三、以新時代“楓橋經(jīng)驗”為引領(lǐng)，推進大連農(nóng)村基層社會治理現(xiàn)代化的對策

當前，我國處于改革攻堅期深水區(qū)，社會治理領(lǐng)域面臨一系列新情況和新問題。突如其來的新冠疫情防控戰(zhàn)提示我們迫切需要繼續(xù)深化社會改革。目前，大連市轄農(nóng)村地區(qū)也正處在由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變的重要階段，特別是要按照黨的十九屆四中全會提出的建設“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理共同體建設的重要目標要求，努力將新時代“楓橋式”的農(nóng)村基層社會治理向前推進。

（一）在治理體系方面，堅持系統(tǒng)治理，就是要加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方參與社會治理，形成治理合力

一是堅持黨委領(lǐng)導，以基層黨建推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程?！按蹇创?，戶看戶，農(nóng)村發(fā)展看支部?！秉h員干部是農(nóng)村發(fā)展的模范和領(lǐng)頭羊，“楓橋經(jīng)驗”每一個發(fā)展階段和關(guān)鍵節(jié)點都是在黨的領(lǐng)導下開展的，關(guān)心村民冷暖、關(guān)心村莊的發(fā)展，利用建立在地緣基礎上的信任關(guān)系，成為“楓橋經(jīng)驗”發(fā)揮調(diào)解作用的重要基礎。二是堅持政府負責，政府要發(fā)揮社會治理的主導作用，其他職能部門發(fā)揮聯(lián)動作用，推動形成加強和創(chuàng)新基層社會治理合力。進一步優(yōu)化農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村三級職能定位，理順層級關(guān)系。特別是要合理劃分鄉(xiāng)、村兩級的工作事項和范圍，探索建立村級事項合理分擔機制，減輕村級組織負擔。三是堅持社會協(xié)同，激發(fā)社會組織參與協(xié)同，以“三社聯(lián)動”激活基層社會治理主體。社會要發(fā)揮社會治理的協(xié)同作用。這里說的“社會”，是指除政府以外，社團組織、社會組織、基層群眾自治組織等各類主體，都要積極參與社會治理，努力實現(xiàn)社會事務的多方共同參與治理。加強婦聯(lián)、團支部、殘協(xié)等社團組織在農(nóng)村的組織建設，支持具有服務性、公益性的農(nóng)村經(jīng)濟組織、群眾性自治組織繼續(xù)發(fā)展，探索以政府購買服務等方式，引導社會組織和市場主體廣泛參與農(nóng)村基層社會治理。四是堅持公眾參與。社會治理強調(diào)人人參與，共建共享。每個公民都要自覺遵守法律，依法行使權(quán)利、表達訴求、解決糾紛，依法理性有序地參與社會治理和公共服務，自覺維護和諧穩(wěn)定的社會秩序。政府、社會、公眾在黨的領(lǐng)導下，依據(jù)憲法和法律參與社會治理，從而實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

（二）在治理機制方面，既要嚴格依法治理，又要加強綜合治理

一是堅持民主協(xié)商，搭建協(xié)商民主平臺，完善基層治理模式。扎實推進基層民主自決?！皸鳂蚪?jīng)驗”以協(xié)商民主治理方式，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，把基層民主作為法治建設的重要內(nèi)容。學習寧海推行的管理小微權(quán)力“農(nóng)村36條”制度，提高村務公開力度，以“契約化共建”為重點的服務機制、以“三上三下”為核心的議事機制、以“四不承諾”為主體的監(jiān)督機制，約束村干部行為。二是堅持法治保障，加快法治建設進程，完善法規(guī)體系。遵循“楓橋經(jīng)驗”的做法和經(jīng)驗，學習運用法治思維和法治方式，去解決涉及群眾切身利益的矛盾，促使群眾以合理合法的方式解決矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定。三是堅持“三治融合”，探索“規(guī)約”體系，形成自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。自治、法治、德治是新時代“楓橋經(jīng)驗”的主要路徑，并被寫入黨的十九大報告。堅持“三治融合”，要統(tǒng)籌兼顧自治、法治、德治，培育自治平臺，增加法治供給，強化德治約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題，尤其是土地承包、拆遷補償?shù)热罕娭攸c關(guān)注領(lǐng)域，要真正實現(xiàn)用法律的武器保障群眾利益，實現(xiàn)綜合治理。

（三）在治理方式方面，堅持問題導向，強化源頭治理

一是堅持科技支撐，以智慧化促進精細化，發(fā)揮科技支撐作用。習近平總書記強調(diào)：“要完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。”信息時代的“楓橋經(jīng)驗”借助互聯(lián)網(wǎng)之翼，實現(xiàn)了信息互聯(lián)互通共享，從矛盾源頭及時發(fā)現(xiàn)問題，打造共建共治共享的社會治理格局。今后還應繼續(xù)利用好大數(shù)據(jù)技術(shù)對重大矛盾糾紛、重大問題隱患、重大涉穩(wěn)事項，進行提前預報預警，在第一時間精細分析、精確研判、精準處理，實現(xiàn)主動預測、預警、預防。二是深入完善矛盾糾紛多元化解機制。矛盾糾紛多元化解機制，堅持了發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”源頭治理的要求。習近平總書記關(guān)于把系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來的思想，為新形勢下不斷改進社會治理方式明確了思路、指明了方向，是建立完善矛盾糾紛多元化解機制的重要指導思想。矛盾糾紛多元化解機制應以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次的利益訴求，從源頭上解決影響社會和諧穩(wěn)定的各種深層次問題，使預防化解矛盾、平安建設、綜治建設等工作走上規(guī)范化、制度化、法治化軌道。同時，加強德治建設，助推社會文明，從道德層面上建立健全源頭預防矛盾機制。深化完善“大調(diào)解”體系，健全專業(yè)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解，實現(xiàn)矛盾化解全覆蓋。三是繼續(xù)強化農(nóng)村社會治安防控。社會治安綜合治理是大連市域社會治理的一大優(yōu)勢，應繼續(xù)以提升人民群眾安全感和滿意度為目標，以當前農(nóng)村突出治安問題為導向，特別是在應對突發(fā)事件、重大風險的應急管理方面，如針對這次新冠疫情防控，網(wǎng)格化管理在加大宣傳力度、實施全面摸排和勸阻人群聚集等方面發(fā)揮了極其突出的重要作用，通過網(wǎng)格進行協(xié)作聯(lián)動、實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，形成合力，助推排查工作高效開展。疫情之后，也應繼續(xù)以提升人民群眾安全感和滿意度為目標，以網(wǎng)格化建設為切入點，完善農(nóng)村基層社會治理“最后一公里”，提升大連全域社會治理的動態(tài)化、信息化水平和能力。

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（責任編輯：姚 麗）