重大突發(fā)公共事件中的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系研究

張文祥,胡玉浪

(1. 仰恩大學 法學院，福建 泉州 362014; 2. 福建農(nóng)林大學 公共管理學院，福州350002)

面對鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的許多問題和短板陸續(xù)出現(xiàn)。為此，黨的十九大五中全會提出，“完善共建共治共享的社會治理制度”，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標包括，“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強”[1]。構(gòu)建多元共治的鄉(xiāng)村治理體系，不但有利于推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動，還關(guān)系到數(shù)億村民的幸福感。

一、“多元共治”的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系

為了有效克服單一依靠市場或者政府所產(chǎn)生的弊端，多中心治理理論學者認為，應(yīng)當建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，各治理主體相互獨立但又相互聯(lián)系，共同承擔公共事務(wù)治理的職責[2]。但是多中心治理理論只提供了一個理想模型，并沒有行之有效的治理手段。特別是在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，時常會出現(xiàn)市場失靈或者政府不當干預現(xiàn)象，因而有必要在法學視角下進一步探究。

(一)鄉(xiāng)村社區(qū)治理多元主體類型

目前，我國鄉(xiāng)村治理主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村兩委、鄉(xiāng)村社會組織和村民等，這些主體在鄉(xiāng)村社區(qū)治理中發(fā)揮著不同作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府發(fā)揮主導作用，保障村民的自治權(quán)。村支部作為村民和政府的溝通橋梁，調(diào)解各方利益，促進地方發(fā)展。村員會是村民直接參與自治的機構(gòu)，及時反映本村民情，傳達上級政策。鄉(xiāng)村社會組織是地方治理的積極力量，推動鄉(xiāng)村建設(shè)，村民則是鄉(xiāng)村社區(qū)治理中最主要的活動者。眾多治理主體形成合力，共同推動著鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展。

(二)重大突發(fā)公共事件中的法治化需求

黨的十九大報告指出：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”[3]這是我國長期以來在社會治理實踐中不斷探索、研究得來的結(jié)論，也是應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的基本要求。鄉(xiāng)村社區(qū)治理離不開法治、自治和協(xié)商的理念，而在處理重大突發(fā)公共事件時表現(xiàn)尤為明顯。在鄉(xiāng)村社區(qū)中，一旦暴發(fā)類似疫情這種突發(fā)事件，自治型主體會自發(fā)組成民間組織，主動加入鄉(xiāng)村事務(wù)的管理；以新鄉(xiāng)賢為代表的德治型主體會采用捐款捐物、服務(wù)保障等方式，發(fā)揮在鄉(xiāng)村事務(wù)決策上的影響力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村委會也會采取封村、攔路等嚴厲手段限制外來人員進入本區(qū)域。在重大突發(fā)公共事件中，各類治理主體都會承擔起責任，主動應(yīng)對治理問題。但是，由于各類治理主體缺乏應(yīng)對突發(fā)公共事件的專業(yè)教育和法治引導，時常又會出現(xiàn)違反法律、背離人性的措施。此外，應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，多元主體之間，各司其職，但不能排除不同治理主體之間存在利益沖突的問題，一旦無法合作協(xié)商，遇到利益糾紛時，就必須采用法治方式解決。

二、我國鄉(xiāng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及其原因

(一)當前鄉(xiāng)村治理面臨的問題

1.地方政府的定位不清

根據(jù)我國的相關(guān)規(guī)定，地方政府的權(quán)限涉及社會治理的各個方面，村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在鄉(xiāng)村治理上存在交叉點，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會提供支持和幫助。然而，應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，容易出現(xiàn)地方政府錯位、越位或者缺位的情況。地方政府的錯位、越位主要表現(xiàn)在原本應(yīng)當由市場配置資源的領(lǐng)域，地方政府卻運用行政權(quán)直接干預，造成市場壟斷或者權(quán)力尋租。地方政府缺位則表現(xiàn)在應(yīng)當由政府提供技術(shù)幫助和人才支撐的領(lǐng)域，地方政府卻不作為或者不嚴格履行職責。社會組織作為多元共治的重要一環(huán)，卻沒有得到有效的關(guān)注和合理的運用，也導致在重大突發(fā)公共事件中，地方政府疲于應(yīng)對，卻作用甚微。

2.村民自治組織的地位缺失

法律是實現(xiàn)村民自治權(quán)的有效保障，然而我國現(xiàn)有法律只是規(guī)定了村委會的產(chǎn)生、組成以及相應(yīng)的職能，對村民自治制度的具體落實并沒有設(shè)置細化的條款。“一旦日常生活中各種必需的事情不再對群體的存在構(gòu)成無形的約束，民主就會消失；個體在群體中喪失了責任感，因而群體感情的狂暴程度也會增加?！盵4]因而會出現(xiàn)部分村委會攔路設(shè)卡，村民阻礙和干擾正常防疫工作的情形。同時，在緊急情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所采取的直接干預方式，會侵犯或者變相支配村委會的自治權(quán)。此類行為可以一時解決管理問題，卻導致村民的自治權(quán)無法實現(xiàn)，甚至越權(quán)行政。而法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村民自治的行為沒有其他明確的解決方案，村民自治權(quán)救濟途徑也就成了一大難題。

3.鄉(xiāng)村社會組織的影響力漸弱

以德高望重的長輩和離退休干部職工為代表的新鄉(xiāng)賢群體構(gòu)成鄉(xiāng)村社會組織力量，鄉(xiāng)村社會組織運用村規(guī)民約、道德禮俗對鄉(xiāng)村社區(qū)治理工作產(chǎn)生重要影響。村規(guī)民約的有效運行，實現(xiàn)了社會契約所追求的效果，即“創(chuàng)建一種能以全部共同的力量來維護和保障每個結(jié)合者的人身和財產(chǎn)的結(jié)合形式，使每個人在這種結(jié)合形式下與全體相聯(lián)合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣的自由”[5]19。但是，現(xiàn)今鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化被大部分村民遺忘，村民的精神信仰發(fā)生改變。由于大部分鄉(xiāng)賢之前的權(quán)威已不復存在，或者因思想跟不上時代發(fā)展的潮流，鄉(xiāng)賢對村務(wù)管理作用被大家忽視。同時，在鄉(xiāng)村治理過程中，村規(guī)民約的重要性被削弱，對村民的影響也愈發(fā)不明顯。在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，鄉(xiāng)村社會組織無法采用傳統(tǒng)方式有效地緩解村民之間的矛盾，解決糾紛也難上加難。

4.村民認知水平不高

在一些邊遠的農(nóng)村，受當?shù)亟?jīng)濟水平和地理位置的影響，法治宣傳部門和教育機構(gòu)極少，普法活動開展較難。筆者通過走訪泉州下轄基層司法所和村委會，與當?shù)卮迕裆钊虢徽劊l(fā)現(xiàn)部分村民因沒接受過文化教育，法律意識淡薄，對法治理念理解不深，更多地認為倫理道德高于法律。同時，有的村民認為法律不會保障自己的權(quán)益，遇到侵害時不會選擇通過法律來解決問題。還有一些村民在運用法律手段來解決問題時，會通過歪門邪道的方式尋找關(guān)系，從而對別人進行壓制，這就會出現(xiàn)對法律的效能感提升的同時，對法律制度的負面評價也不斷增加的局面，削弱了對法治權(quán)威的信仰[6]。

(二)當前鄉(xiāng)村治理面臨問題的原因分析

1.鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后

當前，我國部分鄉(xiāng)村經(jīng)濟水平仍舊較低，生活水平質(zhì)量不高，當物質(zhì)資源出現(xiàn)匱乏的困境時，村民們只會去解決生活物資問題，自然不會有意愿去參與鄉(xiāng)村建設(shè)，也就缺少了積極性。同時，更多的村民涌入城市謀求發(fā)展或者安家就業(yè)，由于遠離原住所，對鄉(xiāng)村建設(shè)就開始持冷漠或者旁觀的態(tài)度。這也導致留在鄉(xiāng)村的往往是文化素質(zhì)不高、民主意識淡薄的農(nóng)民群體，而鄉(xiāng)村政治精英嚴重流失。目前，部分鄉(xiāng)村的治理體系還不能有效地平衡政府、市場和社會之間的不同角色，出現(xiàn)了多元共治主體結(jié)構(gòu)存在失衡、功能混亂等問題，這些也會導致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)離散后果，影響鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展。

2.鄉(xiāng)村治理內(nèi)在缺陷

費孝通先生將鄉(xiāng)土社會的治理模式概括成兩個方面，即禮治和法治。禮治依靠社會所積累的經(jīng)驗，以傳統(tǒng)應(yīng)對生活問題；法治是面對環(huán)境變化時，保障大家在規(guī)定的辦法下合作應(yīng)對共同問題[7]84-87。在鄉(xiāng)村治理過程中，不僅需要法律政策約束，還需要用鄉(xiāng)村習俗、道德文化等加以輔助。道德規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中主要發(fā)揮的是輔導性作用，在遇到社區(qū)治理沖突時，它通過輿論、感化和自醒的方式來解決糾紛。但是，在現(xiàn)實生活中，大部分鄉(xiāng)村都存在不良風氣，如出現(xiàn)奢靡攀比、聚眾賭博等現(xiàn)象。對村民的思想道德教育效果并不明顯，整個鄉(xiāng)村的思想文化處于低迷狀態(tài)。立法工作之難，不難在它必須建立的東西，而更多的是難在它必須摧毀的東西；成功的事例之所以如此稀少，是由于很難找到能與社會的需要相結(jié)合的自然的淳樸民風[5]57。由此，村民自我道德約束力會逐漸下降，不再積極主動地參與村情事務(wù)，進而影響鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系建設(shè)。

3.鄉(xiāng)村自治意識薄弱

由于受傳統(tǒng)文化影響，部分村民的思想觀念還未轉(zhuǎn)變，不能與時俱進地看待問題。對于鄉(xiāng)村治理事務(wù)，這些村民沒有主動爭取自己利益，文化水平或者法治觀念不高，導致自治能力不足。意識上的缺失，直接引發(fā)當前部分鄉(xiāng)村在應(yīng)對突發(fā)事件時不管不顧或者偏軌走樣的情形，并致使村民行使自治權(quán)困難重重。鄉(xiāng)村內(nèi)部治理機制不能良性互動，鄉(xiāng)村自治意識薄弱，也最終影響了鄉(xiāng)村治理的效果。

三、鄉(xiāng)村社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)變

社會科學家往往把社會活動劃分為三大領(lǐng)域和三個部門，即主要在政治活動領(lǐng)域的公共部門或者政府組織；主要在經(jīng)濟活動領(lǐng)域的營利部門或私人組織；主要在社會活動領(lǐng)域的非營利性組織[8]29。長期以來，公共組織是鄉(xiāng)村社區(qū)治理過程中的管理者和服務(wù)者，但是隨著組織理論的發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)治理方式也逐漸發(fā)生變化。

(一)單一走向多元

古典組織理論中，強調(diào)對權(quán)威命令的服從和通過授權(quán)方式設(shè)置各級部門明確的職責職權(quán)。服從權(quán)威和明確的職權(quán)劃分造成了公共組織獨力承擔社區(qū)治理職能的現(xiàn)象。落實到鄉(xiāng)村社區(qū)治理當中，強調(diào)基層政府主導社區(qū)治理的事務(wù)，村民委員會和村黨支部發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務(wù)職責；公共組織通過行政命令的方式指揮鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展；社區(qū)內(nèi)部公共組織也遵循上下級垂直領(lǐng)導關(guān)系，并且排除了私人組織或者非營利性組織參與鄉(xiāng)村治理的可能性。但是隨著社區(qū)的發(fā)展，公共組織無法完成治理過程中的許多事務(wù)，反而需要私人組織或者非營利性組織共同完成，公共組織的權(quán)威性被削弱，多元治理模式應(yīng)運而生。多元治理模式下強調(diào)充分發(fā)揮其他社會組織的力量，授予社區(qū)內(nèi)不同組織共同參與社區(qū)治理的權(quán)力。并且，社區(qū)各組織之間良性互動，在協(xié)調(diào)溝通中構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理框架。

(二)命令轉(zhuǎn)向合作

傳統(tǒng)的科層制管理體系強調(diào)權(quán)力自上而下的分配，下級權(quán)力來自上級權(quán)力，并且下級應(yīng)當服從上級，上級通過命令的方式管理社區(qū)?，F(xiàn)代治理理念在于“善治”，主張建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，并認為政府與社會力量通過面對面的合作方式組成網(wǎng)狀管理系統(tǒng)[8]59。在合作網(wǎng)絡(luò)管理中，下級權(quán)力不再來自上級機關(guān)，政府和其他社會主體也是平等關(guān)系。由于各類組織需要通過合作的方式實現(xiàn)治理，公共組織開始分享手中的權(quán)力，私人組織和非營利性組織主動參與治理的領(lǐng)域也不斷擴大。社區(qū)治理不再強調(diào)政府統(tǒng)治下的命令服從，而是公共組織指導下的協(xié)商合作。在協(xié)商中形成共識，并在合作中維護公共利益、推動社區(qū)發(fā)展。

(三)從封閉到開放

傳統(tǒng)社會是穩(wěn)定、熟人社會，鄉(xiāng)村內(nèi)部的習俗傳統(tǒng)可以有效地管理本地區(qū)事務(wù)。鄉(xiāng)賢長老可以處理社區(qū)內(nèi)部的絕大多數(shù)事務(wù)，除非出現(xiàn)重大刑事案件，地方政府不介入鄉(xiāng)村社會的運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)賢長老運用“鄉(xiāng)飲”制度，不僅能樹立道德模范，還能解決鄰里糾紛。因此，公共組織和鄉(xiāng)村自治組織可以在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著管理職能。但是現(xiàn)代社會是流動、高效運轉(zhuǎn)的社會，社區(qū)內(nèi)部的鄉(xiāng)規(guī)民約不再發(fā)揮實質(zhì)作用。由于社區(qū)人員的松散關(guān)系，傳統(tǒng)的幫扶、互信情感逐漸淡化；外鄉(xiāng)人員的融入，也使得鄉(xiāng)村社區(qū)從封閉領(lǐng)域走向開放空間，傳統(tǒng)的強制或者德治措施也開始露出弊端。另外一方面，公共組織為了應(yīng)對不斷變化的治理環(huán)境，需要保持放開的狀態(tài)，在持續(xù)不斷的變革當中，提高自己的治理能力。傳統(tǒng)的官僚制無法應(yīng)對新時期的各種治理難題，只有在開放的思維中引入新治理主體、新治理模式才能不斷促進社區(qū)的發(fā)展。

四、健全鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系

針對鄉(xiāng)村社區(qū)治理存在的問題，結(jié)合我國鄉(xiāng)村具體情況，可以通過提升鄉(xiāng)村立法水平、加強村民自治權(quán)、培育治理主體、重塑鄉(xiāng)村文化的措施，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系。

(一)提升立法水平

加強鄉(xiāng)村社區(qū)立法工作，制定相應(yīng)的法律制度，應(yīng)當注重法律體系內(nèi)部關(guān)系。特別是在制定應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的法律時，不能照搬照抄國外經(jīng)驗，應(yīng)根據(jù)我國國情和鄉(xiāng)村的實際情況，制定符合村民合法權(quán)益、貼近意愿、操作性強的鄉(xiāng)村法律法規(guī)?！罢嬲玫接行ж瀼貓?zhí)行的法律，往往是那些與通行的習慣慣例相一致或者相近的規(guī)定；一個傳統(tǒng)和慣例使人們的行為在很大程度上都可預期的社會中，國家的強制力可以降低到最低限度。”[9]因此，我們需要注意以下問題：一是處理好立法和村規(guī)民約之間的關(guān)系，發(fā)揮村規(guī)民約的實用價值，村規(guī)民約在執(zhí)行中應(yīng)起到推力作用而不是成為立法的障礙；二是要在立法觀念上平等、公正地對待農(nóng)民，要考慮到農(nóng)民的切身利益，解決好基層矛盾問題；三是要重視法律程序化價值，確保行使法律手段解決問題時，有法可依又合乎情理。

(二)加強村民自治權(quán)

應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，村民自治權(quán)應(yīng)當?shù)玫奖Ｕ虾鸵龑?。首先，《村民自治組織法》作為唯一一部規(guī)范村民管理公共事務(wù)的專門性法律，最高立法機關(guān)應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村新的實際情況進行修改，以保障村民自治機制的有效運行。其次，充分發(fā)揮村委會和村民的職能，一方面完善群眾監(jiān)督，村民監(jiān)督是最直接有效的村務(wù)監(jiān)督方式，可以利用村民大會、公告欄等方式全面地公開村務(wù)信息，讓村民獲得知情權(quán)；另一方面完善專職監(jiān)督，基層政府應(yīng)該落實村干部監(jiān)督制度，特別是鄉(xiāng)村社區(qū)治理中的腐敗問題，應(yīng)該嚴厲打擊，加強內(nèi)部監(jiān)督，建立公平公正的治理制度。再次，行政權(quán)在村民自治的運行中應(yīng)該注意自身的權(quán)限，要在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，不能超越法治的限度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要尊重村委會在自治范圍內(nèi)處理事務(wù)的主體地位和自治權(quán)力，對鄉(xiāng)村活動予以支持。最后，防止行政權(quán)的過度干預，健全救濟機制，用法律手段保障農(nóng)民的切身利益。如建立鄉(xiāng)村公共法律平臺，通過完善法律服務(wù)體系，讓更多鄉(xiāng)土法律人才參與其中，從而解決村民自治問題；或者在鄉(xiāng)村配備法律顧問，讓村民在交流中學習法律知識，并學會行使自治權(quán)的方式。

(三)培育治理主體

在鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)中，培育各類治理主體至關(guān)重要。首先，需要提高村民的主體意識。通過各類宣傳教育手段，讓各類治理主體隨時隨地受到政策法律的熏陶，并轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時不再排斥法律。其次，發(fā)揮關(guān)鍵主體的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在重大突發(fā)公共事件中始終發(fā)揮著引領(lǐng)和組織的角色，因此要有針對性地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治意識，培養(yǎng)其應(yīng)對突發(fā)事件的能力。再次，發(fā)揮主流宣傳媒體的作用。如通過微博客戶端、微信公眾號、鄉(xiāng)村廣播等方式大力宣傳法律知識，并通過宣傳多種渠道的法律服務(wù)平臺，讓村民有更多途徑去尋求幫助，從而解決農(nóng)民“訴訟難”“厭訴”等問題。復次，鄉(xiāng)村社會組織可以開展創(chuàng)新性普法和弘揚道德活動，通過以案說法和樹立鄉(xiāng)村道德模范的方式，使法律知識和道德理念深入人心，讓村民切實感受到投身鄉(xiāng)村社區(qū)治理的重要意義。最后，健全基層司法機構(gòu)。填補各個鄉(xiāng)村地區(qū)的司法資源，完善基礎(chǔ)設(shè)施；同時加強司法工作人員的法律素養(yǎng)以及專業(yè)能力，提高基層人員的工資待遇，開展專業(yè)知識培訓活動，更好地解決基層矛盾糾紛。

(四)重塑鄉(xiāng)村文化

凡是被社會不成問題加以接受的規(guī)范，是文化性的，文化的基礎(chǔ)必須是同意的，但文化對社會的新分子是強制的，是一種教化過程[7]10?，F(xiàn)代社會是流動的社會，文化也不穩(wěn)定，傳統(tǒng)的教化方式對現(xiàn)代社區(qū)治理并不能完全發(fā)揮作用。但在重大突發(fā)事件當中，社會合作的領(lǐng)域擴大。社區(qū)居民更同意讓渡自己的權(quán)力，并主動加入社區(qū)治理當中，因而需要重新重視教化的作用。另一方面，穩(wěn)定社會關(guān)系的力量在于了解，依靠社區(qū)文化教育，可以打造社區(qū)成員之間相互溝通的橋梁，加深社區(qū)成員親密程度。濃厚的鄉(xiāng)村社區(qū)文化還能強化村民對鄉(xiāng)村社區(qū)的歸屬感，增加居民對鄉(xiāng)村文化的認同感，重塑鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部凝聚力。具體而言，可以通過建造鄉(xiāng)村文化紀念館、學習鄉(xiāng)賢名士的先進事跡、弘揚傳統(tǒng)文化等方式，喚起社區(qū)成員的“鄉(xiāng)愁”和參與鄉(xiāng)村社區(qū)治理的熱情。

五、結(jié)語

在全面依法治國戰(zhàn)略下，應(yīng)對重大突發(fā)公共事件時，要始終堅持在法治的軌道上。目前，我國鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系尚不健全，制定相關(guān)措施時，不能照搬域外地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，應(yīng)當注重結(jié)合我國的基本國情以及鄉(xiāng)村具體情況。我國社會治理的根基在于基層，探究鄉(xiāng)村社區(qū)治理的完善措施，不僅是鄉(xiāng)村實現(xiàn)治理有效的一個組成部分，也是鄉(xiāng)村社區(qū)處理重大突發(fā)公共事件時的一個重要環(huán)節(jié)。