以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)對土地拋荒的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)困境

張運(yùn)書，周 正

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠233030)

近年來，關(guān)于“土地拋荒”“土地撂荒”的事件屢屢見諸報(bào)端。2021年1月20日，新華每日電訊發(fā)表了題為《村里拋荒的地真不少》的報(bào)道，對土地拋荒的總體狀況與主要特點(diǎn)進(jìn)行介紹[1]。此外，各地方土地拋荒情況與解決對策也有媒體予以關(guān)注。法制網(wǎng)2020年12月23日發(fā)表了題為《廣東茂名市人大專題調(diào)研拋荒耕地復(fù)耕情況》的報(bào)道，新聞中提到“省、市人大代表紛紛建議，要在摸清棄耕拋荒耕地底數(shù)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持分類施策，強(qiáng)力攻堅(jiān)滅荒復(fù)耕、發(fā)展生產(chǎn)工作”[2]。央視網(wǎng)2020年8月20日發(fā)表題為《〈守住耕地保護(hù)紅線 筑牢國家糧食安全〉昔日拋荒地變廢為寶今朝變良田》的報(bào)道，新聞中介紹了安徽合肥蜀山區(qū)的小廟鎮(zhèn)通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引入農(nóng)業(yè)投資公司，改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而解決土地拋荒問題的事例[3]。此外，湖南、江西、浙江等地的地方新聞網(wǎng)站也對當(dāng)?shù)亟鉀Q土地拋荒的措施進(jìn)行了報(bào)道。在對上述報(bào)道進(jìn)行分析的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將拋荒土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去是各個(gè)地方的普遍做法，但是關(guān)于該做法的理論恰當(dāng)性卻并未進(jìn)行說明。本文將在分析農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，闡述利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決土地拋荒問題的理論必要性，并結(jié)合現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的不足說明在已經(jīng)允許土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下土地拋荒事件仍然時(shí)有發(fā)生的原因，試圖對此提出解決對策。

一、對土地拋荒問題的田野調(diào)查

農(nóng)業(yè)是一個(gè)具有地域性特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，各地迥異的自然與人文因素都在影響著土地拋荒問題的發(fā)生。雖然有各地關(guān)于土地拋荒問題發(fā)生原因與解決對策的報(bào)道可供參考，但是為研究土地拋荒問題發(fā)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，對發(fā)生土地拋荒的區(qū)域進(jìn)行田野調(diào)查仍然是必要之舉。本文將在參考對壽縣S村“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”問題現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果基礎(chǔ)上，對土地拋荒問題的發(fā)生原因和解決對策進(jìn)行思考。

(一)對農(nóng)民結(jié)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，但是并非所有農(nóng)民都有意愿和能力參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來。在本次調(diào)查中，依據(jù)是否有意愿參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和是否有能力參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩個(gè)維度，可以將農(nóng)民大致分為4組，結(jié)果如表1所示。

表1 農(nóng)民結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表

第1組為有能力且有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。該組成員的就業(yè)形式為“半工半農(nóng)”，即農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該組成員的年齡略微偏大，為農(nóng)村的主要?jiǎng)趧恿Α?/p>

第2組為有能力但是無意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。該組成員的就業(yè)形式表現(xiàn)為放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以獲取收入。該組成員的年齡較為年輕，一般系第1組人員的晚輩。

第3組為無能力但有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員。該組成員一般由于年齡較大，無能力從事重體力農(nóng)業(yè)勞動，且無用人企業(yè)愿意招聘，實(shí)際為農(nóng)業(yè)退休人員。該組人員一般系第1組人員的長輩，一般從事簡單的田間管理，為第1組人員和第2組人員減輕負(fù)擔(dān)。

第4組為無能力且無意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員。該組成員一般系未成年人或正在接受脫產(chǎn)教育的人員，雖然生活在農(nóng)村，但是較少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且無意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(二)對影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性因素的調(diào)查結(jié)果

農(nóng)業(yè)效益問題是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的最大問題。即雖然農(nóng)業(yè)單位畝產(chǎn)收入尚可，但是由于農(nóng)戶擁有的田地?cái)?shù)量較少，規(guī)模效益差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總收入無法與務(wù)工收入相匹配。

被調(diào)查區(qū)域內(nèi)的農(nóng)作物主要是冬小麥和水稻，由于區(qū)域內(nèi)冬小麥拋荒情況更為嚴(yán)重，故以冬小麥為例對農(nóng)業(yè)效益問題進(jìn)行分析。在調(diào)查中，筆者對種植一季冬小麥所需的農(nóng)業(yè)資料及其他投入進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，如表2所示。

表2 冬小麥畝均種植成本 單位：之/畝

為平抑農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格波動，國家對冬小麥實(shí)行小麥托市收購制度。即由中國儲備糧管理集團(tuán)有限公司實(shí)行最低收購價(jià)制度，按照安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的數(shù)據(jù)，2020年產(chǎn)小麥最低收購價(jià)如表3所示。

表3 冬小麥最低收購價(jià)統(tǒng)計(jì)表 單位：元/斤

若按照年平均小麥畝產(chǎn)700斤計(jì)算，則畝產(chǎn)收益和利潤如表4所示。

表4 冬小麥畝均收益與利潤統(tǒng)計(jì)表 單位：元

從上表來看，畝產(chǎn)小麥的收益較為理想。但是冬小麥種植期間拋荒問題仍然屢屢發(fā)生，經(jīng)調(diào)查，導(dǎo)致這種結(jié)果的原因如下：

第一，調(diào)查區(qū)域內(nèi)家庭戶均田地?cái)?shù)量在10—15畝之間，雖然單畝收益較為理想，但是戶均擁有土地面積較少，規(guī)模效益差，一季冬小麥種植總收入少。

第二，上述畝均種植成本未將人工成本計(jì)算在內(nèi)。若不考慮平時(shí)的田間管理，種植一季小麥大約需要10—15天。在壽縣地區(qū)農(nóng)民工工地日均收入為150—200元，若將人工成本計(jì)算在內(nèi)，冬小麥的利潤空間會被繼續(xù)壓縮。

第三，冬小麥的生產(chǎn)時(shí)長為7個(gè)月左右，在這段時(shí)間內(nèi)需要不斷進(jìn)行田間管理，若在農(nóng)村沒有閑置勞動力進(jìn)行輔助，種植冬小麥的成本將高于收益，從而使種植冬小麥的農(nóng)民產(chǎn)生虧損。

(三)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行的是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種由農(nóng)戶家庭構(gòu)成基本生產(chǎn)單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制雖然與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在質(zhì)的差異，卻存在與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相同的諸多不足。如組織化程度低，抗自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)能力差，與其他產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度低、商品率低、勞動生產(chǎn)率低。比較收益低等問題，需要與目標(biāo)區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)動，以彌補(bǔ)自身的缺陷。該經(jīng)營模式的缺陷需要村集體進(jìn)行彌補(bǔ)，但是在本次調(diào)查的區(qū)域內(nèi)，村集體力量嚴(yán)重不足，對農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了諸多不利影響。

第一，村集體沒有企業(yè)，無法對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，農(nóng)民主要依靠出賣原始農(nóng)產(chǎn)品獲得收入，市場價(jià)值不高。同時(shí)，家庭戶均擁有土地面積較少，農(nóng)產(chǎn)品收獲總量少，商品率較低。在兩個(gè)方面的共同作用下，農(nóng)戶家庭收入微薄，無法簡單依靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得的收入維持家庭開支。

第二，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給不足，水利設(shè)施、道路、農(nóng)田設(shè)施等公共產(chǎn)品被動依靠政府投資，缺乏有效維護(hù)；農(nóng)業(yè)機(jī)械組織程度低，過度依賴外來農(nóng)機(jī)支援，且無法提供有效的農(nóng)機(jī)服務(wù)；難以提供有效的農(nóng)業(yè)情報(bào)和農(nóng)技服務(wù)，農(nóng)業(yè)情報(bào)獲取渠道近乎于無，農(nóng)技服務(wù)單純依靠農(nóng)村集市上農(nóng)資銷售人員和農(nóng)民種植經(jīng)驗(yàn)，科技轉(zhuǎn)化效率低；風(fēng)險(xiǎn)保障能力差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對于病蟲氣候?yàn)?zāi)害缺乏有效應(yīng)對措施，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普及率低；農(nóng)民社會保障程度低，無法提供集體幫扶。

第三，村集體無法拓展農(nóng)民收入渠道。農(nóng)民收入來源少，水平較低，勞動力外流嚴(yán)重，且由于村集體無法提供有效社會引導(dǎo)，年輕一輩對從事農(nóng)業(yè)興趣低，農(nóng)業(yè)人才儲備嚴(yán)重不足。

二、以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)對土地拋荒的理論基礎(chǔ)

(一)農(nóng)民符合理性人假設(shè)

理性人假設(shè)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，即理性人作為經(jīng)濟(jì)活動的參與人，其目的在于獲取最大個(gè)人利益，滿足自我偏好。理性人假設(shè)經(jīng)歷了從亞當(dāng)·斯密提出經(jīng)濟(jì)人具有自利性到李嘉圖利用邊際分析法將理性性質(zhì)量化，通過對變量求極值從而量化最大財(cái)富，經(jīng)濟(jì)人假說的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇匀说睦孀畲蠡痆4]。理性人假設(shè)在自利性原則和最大化原則的基礎(chǔ)上衍生出三大基本命題：第一，經(jīng)濟(jì)活動中人是自私的，追求自身利益是驅(qū)策經(jīng)濟(jì)人從事經(jīng)濟(jì)行為的基本動機(jī)；第二，經(jīng)濟(jì)活動中人在行為上是理性的，具備完全的知識和計(jì)算能力，可視市場和自身狀況使自身追求最大化；第三，只要有良好的制度保障，個(gè)人追求自身利益最大化的自由行動會無意而有效地增進(jìn)社會公共利益[5]。

在現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營體制下，農(nóng)戶是開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)行農(nóng)業(yè)計(jì)量的基本單位。但是，就整個(gè)農(nóng)戶家庭而言，基礎(chǔ)教育的普及極大促進(jìn)了農(nóng)民知識面的開拓以及思想的解放，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展使得農(nóng)民可以更為便捷和低成本的方式獲取從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他收入渠道信息，兩者的結(jié)合使得農(nóng)民有望達(dá)成行為上的理性。外出務(wù)工的自由則保證了農(nóng)民可以在理性的基礎(chǔ)上將自身擁有的生產(chǎn)要素和市場需求結(jié)合起來，以追求收益最大化，從而實(shí)現(xiàn)對收入來源僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一單一渠道的突破，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由必須成為選擇。同時(shí)，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)戶為基本單位，但是這并不等于農(nóng)戶中的所有人口都有能力和意愿參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來。事實(shí)上，對農(nóng)戶中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行安排和執(zhí)行，決定是否對土地進(jìn)行拋荒并不取決于農(nóng)戶整體，而是取決于農(nóng)戶中是否存在有能力和意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。同時(shí)在研究土地拋荒問題時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，土地必須有人員進(jìn)行耕作才能發(fā)揮其使用價(jià)值，即土地拋荒問題和農(nóng)村勞動人口流失問題其實(shí)質(zhì)是一個(gè)問題，即這兩個(gè)問題是有能力進(jìn)行耕作的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿問題的一體兩面的表現(xiàn)形式。

基于農(nóng)民的理性，農(nóng)戶中有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的自利性表現(xiàn)為該農(nóng)民對于第一偏好的決策，即將獲取經(jīng)濟(jì)收益作為第一偏好或是將家庭責(zé)任作為第一偏好的問題。若將經(jīng)濟(jì)收益作為第一偏好，結(jié)合上述對農(nóng)業(yè)效益問題的調(diào)查結(jié)果來看，雖然單畝收入尚可，但是由于戶均擁有土地面積較少，農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)中獲取的收入總額較低，若將總收益在農(nóng)作物全生長周期內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，由于總收益較低，且不連續(xù)不穩(wěn)定，農(nóng)民單位時(shí)間內(nèi)從農(nóng)作物上獲取的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于出外務(wù)工獲取的收益。在理性人假設(shè)中，最大化原則支持理性人偏好于較高的收入。在通過務(wù)工還是務(wù)農(nóng)取得收入這個(gè)問題上，農(nóng)民有放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)通過務(wù)工獲取收入的沖動，即有能力的農(nóng)民沒有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿。但是并非所有的農(nóng)民都將經(jīng)濟(jì)收益作為第一偏好，在就農(nóng)民的偏好進(jìn)行分析的時(shí)候，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)民獲取收入的目的在于維護(hù)農(nóng)戶整個(gè)家庭的生存這一事實(shí)來看，即分析農(nóng)戶中的農(nóng)民偏好的時(shí)候，存在諸多因素會導(dǎo)致農(nóng)民拒絕將取得較高收入作為第一偏好，比如出于孝道、撫養(yǎng)子女、農(nóng)民個(gè)人對自己能力的評估與對于未來的安排等因素的考慮，在務(wù)工與務(wù)農(nóng)收入差距不足以達(dá)到農(nóng)民放棄考慮上述因素的時(shí)候，農(nóng)民可能拒絕將較高的收入作為優(yōu)先偏好進(jìn)行排序，即有能力的農(nóng)民愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

結(jié)合上述分析，若農(nóng)民將獲取經(jīng)濟(jì)收益作為第一偏好，在農(nóng)戶中如果不存在有能力且有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員，且默認(rèn)由于缺乏良好制度因素支持農(nóng)民將家庭擁有的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，那么就該戶而言，土地拋荒問題是必然發(fā)生的。但是如果考慮到制度因素，即農(nóng)民可以利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度順利地將自家擁有的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，出于對獲取最大經(jīng)濟(jì)收益的偏好，該戶農(nóng)民會積極推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，使其可以在獲取務(wù)工收入的同時(shí)，再從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中獲取一定收益，從而解決土地拋荒問題，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與社會利益的雙達(dá)成。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是價(jià)值增殖過程

中華人民共和國成立以來，在推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營單位的設(shè)置也具有歷史性。集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，受到馬克思主義“小農(nóng)必然衰亡論”思想的影響，中國主要通過行政主導(dǎo)的農(nóng)民組織化和集體化方式消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以“機(jī)械化、化肥化、水利化和電氣化”為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。改革開放以后，在發(fā)展中國特色社會主義的道路上，為解決集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式與生產(chǎn)力脫節(jié)的問題，開始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營單位進(jìn)入小農(nóng)戶模式時(shí)代[6]。

對于小農(nóng)戶模式的理解，可以借助恩格斯對“小農(nóng)”的經(jīng)典定義，即“小農(nóng)”是小塊土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，這塊土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養(yǎng)活他的家口的限度[7]。在這個(gè)定義中，前半部分是對“小農(nóng)”質(zhì)的定義，即“小農(nóng)”是小塊土地的所有者或租佃者；后半部分是對“小農(nóng)”擁有土地量的要求，即“小農(nóng)”擁有的土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養(yǎng)活他的家口的限度[8]。現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營體制下，農(nóng)戶所耕作的土地是基于承包權(quán)取得的，即不擁有對所耕作土地的所有權(quán)，也并非是對集體或國家擁有的土地的租賃權(quán)，不能滿足恩格斯對于“小農(nóng)”的質(zhì)的定義。但是農(nóng)戶所耕作的土地?cái)?shù)量卻滿足恩格斯對于“小農(nóng)”擁有土地量的要求。

小農(nóng)戶模式在生產(chǎn)過程中雖然與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有著諸多相似之處，但是有本質(zhì)的區(qū)別。事實(shí)上，小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是市場經(jīng)濟(jì)背景下社會大生產(chǎn)的一個(gè)組成部分，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本目的不是為了解決家庭成員生存需要的口糧，而是為了參與社會交換，農(nóng)民通過在市場中出賣自己的勞動產(chǎn)品換取生產(chǎn)、生活所需的資料來完成社會再生產(chǎn)。即在小農(nóng)戶模式下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動取得農(nóng)業(yè)收入的過程其本質(zhì)是農(nóng)業(yè)資本增殖過程[9]。

在資本增殖過程中，農(nóng)民為追求剩余價(jià)值，一方面不斷延長自己的勞動時(shí)間以獲取絕對剩余價(jià)值；另一方面通過改進(jìn)技術(shù)不斷提高農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成以獲取相對剩余價(jià)值。在第一種方式中，農(nóng)民有兩種方式獲取絕對剩余價(jià)值。第一，農(nóng)民通過“精耕細(xì)作”等方式，不斷完善農(nóng)田質(zhì)量與相關(guān)配套設(shè)施，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，以獲取更多級差地租Ⅰ；第二，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民通過取得其他農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，通過“夜以繼日”進(jìn)行勞動的方式，獲取更多勞動成果。在第二種方式中，農(nóng)民通過運(yùn)用機(jī)械化生產(chǎn)，增加農(nóng)藥、種子等投資，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)等方式追求更高勞動生產(chǎn)率，不斷提高農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成，以獲取更多級差地租Ⅱ。同時(shí)，農(nóng)民還可以將上述兩個(gè)方式結(jié)合起來，在流轉(zhuǎn)來的土地上不斷增加資本投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，降低農(nóng)產(chǎn)品單位成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

正是農(nóng)民在追求級差地租和規(guī)模經(jīng)濟(jì)以獲取更多剩余價(jià)值的時(shí)候，農(nóng)村勞動力流失和土地拋荒便出現(xiàn)了。一方面，土地作為特殊的固定資產(chǎn)其總量是相對固定的，隨著農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成的不斷提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可容納的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口不斷下降，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了“失業(yè)”人口。這部分人員繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無助于農(nóng)產(chǎn)品的增加，出于個(gè)人出路的考慮，必須出走農(nóng)村，外出務(wù)工；另一方面，目前的小農(nóng)戶模式下，戶均擁有土地?cái)?shù)量太少，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，甚至部分家庭僅靠農(nóng)業(yè)收入無法滿足家庭生活所需。目前，部分農(nóng)民存在通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增加種植面積的沖動，以降低單位種植成本實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而另一部分農(nóng)民則由于外出務(wù)工有較好出路，農(nóng)地收入在家庭總收入中占比較低，不愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，希望將擁有的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。但在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善、雙方都無法完成目標(biāo)的情況下，那部分不愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民只得任由土地拋荒。故而，在小農(nóng)戶模式下，農(nóng)民為追求剩余價(jià)值，在農(nóng)業(yè)資本增殖過程中，具有歷史性的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在當(dāng)下的解釋即為：核心是科學(xué)化，特征是商品化，方向是集約化，目標(biāo)是產(chǎn)業(yè)化。而出現(xiàn)在各地的土地拋荒和農(nóng)村勞動力流失現(xiàn)象則是農(nóng)業(yè)資本增殖的一個(gè)過程產(chǎn)物。

三、以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決土地拋荒問題的現(xiàn)實(shí)困境

(一)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體的產(chǎn)生問題

以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來解決土地拋荒問題時(shí)，必須依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體實(shí)現(xiàn)土地、資金、人才、技術(shù)的積聚，將土地以更有效率的方式使用起來。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體定位家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。從實(shí)踐來看，這三種主體類型的產(chǎn)生方式主要可以分為兩種，一種是引入型經(jīng)營與服務(wù)主體，另一種是內(nèi)生型經(jīng)營和服務(wù)主體。但是這兩種產(chǎn)生方式都存在問題。第一，對于引入型主體，其產(chǎn)生方式是將工商資本以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益為期許將其引入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中?；谫Y本的逐利性，對于該類型主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的目的和項(xiàng)目可持續(xù)性是應(yīng)當(dāng)保持警惕的。學(xué)界目前已有觀點(diǎn)指出，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有優(yōu)勢可言，其目的要么是套取國家惠農(nóng)補(bǔ)貼，或者是種植經(jīng)濟(jì)作物，抑或是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，并預(yù)言大部分工商資本最終無法生存[10]。第二，對于內(nèi)生型主體，這種主體是依靠農(nóng)村本地要素的積聚而產(chǎn)生的，相對于引入型主體，內(nèi)生型主體可以更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展要求，并進(jìn)一步增強(qiáng)當(dāng)?shù)貎?nèi)生發(fā)展動力。但是，在宏觀層面上，一方面，農(nóng)村在資本、人才、技術(shù)上存在天然劣勢，另一方面，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相對于城市工商業(yè)的劣勢地位，在虹吸效應(yīng)下，農(nóng)村的人才等要素還在不斷地流失，導(dǎo)致產(chǎn)生內(nèi)生型主體的要素支持不足；在微觀層面上，小農(nóng)戶模式下農(nóng)戶家庭要素積累薄弱，無法支持內(nèi)生型主體的產(chǎn)生與發(fā)展。

(二)增加農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的成本分擔(dān)問題

戶均擁有土地?cái)?shù)量較少且土地破碎分散，犬牙交錯(cuò)，農(nóng)戶擁有的土地難以連成一片。利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決土地拋荒問題的理論基礎(chǔ)在于實(shí)現(xiàn)土地要素的集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)?；谀壳稗r(nóng)戶所承包土地分布的現(xiàn)狀，在利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決土地拋荒問題的時(shí)候，需要對土地進(jìn)行集中、平整，并進(jìn)一步完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套的道路、水利等設(shè)施。對于該部分成本，雖然法律規(guī)定“經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補(bǔ)償”，但是由于土地所有權(quán)歸屬集體或者國家，土地承包權(quán)歸屬于農(nóng)戶，對于受讓方增加農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的成本在上述三個(gè)主體間如何進(jìn)行分擔(dān)在實(shí)際操作中將存在困難。

(三)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的規(guī)范化、組織化問題

依據(jù)《土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方和受讓方，同時(shí)由于我國土地所有權(quán)歸屬于集體或者國家，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中村集體和政府可以以第三人的身份存在。法律規(guī)定，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人?！背邪丝梢宰孕辛鬓D(zhuǎn)，也可以依照法律規(guī)定出具委托書，委托土地發(fā)包人或者中介組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)?；谝陨弦?guī)定，在實(shí)際中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以有以下四種形式，如表5所示。

表5 流轉(zhuǎn)主體組合表

在第1組中，參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方都是個(gè)體，這是最原始和最普遍的一種土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。在這種情況下，由于法律知識的缺乏和“圖省事”的心理，雙方不會去交易市場進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并按照法律規(guī)定的要求簽訂合同并完成登記備案。在現(xiàn)實(shí)中，個(gè)體對個(gè)體的流轉(zhuǎn)一般出現(xiàn)在熟人親戚之間，雙方可能僅通過口頭約定即將自己的土地讓他人耕種，至于受讓方是否因受讓土地給予承包方報(bào)酬都不一定，甚至雙方都沒有認(rèn)識到這是一種土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。這種情況下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)利益空間太小，無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，但是一定程度上可以解決土地拋荒問題。

在第2組中，承包方委托村集體或者中介進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這種情況下，由于有了村集體或中介的介入，規(guī)范程度較高，對于承包方的利益保護(hù)較為周全。但是這種情況對于受讓方要求較高。

在第3組中，受讓方作為組織，直接與個(gè)體狀態(tài)的承包方發(fā)生關(guān)系。這種情況對于承包方和受讓方都是不利的。一方面，對于承包方而言，在其與受讓人的談判中處于不利地位，議價(jià)空間受到壓縮，最后很可能因?yàn)槭找嫣倩蛘咭驗(yàn)椤芭侣闊钡仍蚍艞壛鬓D(zhuǎn)而任由土地荒廢；另一方面，對于受讓方而言，談判成本過高，且一家一戶土地太少難以滿足大規(guī)模流入土地的需求。這種情況大多出現(xiàn)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的末期，對個(gè)別拒絕流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進(jìn)行勸說的階段。

在第4組中，承包方委托村集體或者中介，受讓方也是組織狀態(tài)下的主體。這種情況一般出現(xiàn)在土地經(jīng)營權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的時(shí)候，此時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一般在交易市場中進(jìn)行，雙方通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同確立權(quán)利義務(wù)關(guān)系，單位成本最低，效果最優(yōu)。

目前，在調(diào)查區(qū)域內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍然在采用第1組的形式進(jìn)行，在安徽省內(nèi)乃至更廣闊的區(qū)域內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和組織化都未達(dá)到第2組的要求。基于公開數(shù)據(jù)，截至2020年末，安徽省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積4060萬，流轉(zhuǎn)率為50.4%，而就全國來看，流轉(zhuǎn)率也僅為40%左右[11]。

四、以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決土地拋荒問題的策略思考

(一)遵從引入-內(nèi)生路徑培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營與服務(wù)主體

遵從引入-內(nèi)生路徑培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體具有現(xiàn)實(shí)的可行性和必要性。一方面，依據(jù)上述對農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查，就拋荒問題較為嚴(yán)重的冬小麥生產(chǎn)來說，導(dǎo)致冬小麥生產(chǎn)階段土地拋荒的癥結(jié)在于農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，務(wù)農(nóng)收入相對于務(wù)工收入優(yōu)勢不足。但是回歸到單位畝產(chǎn)收益來看，單畝小麥?zhǔn)找嫔锌桑@就為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域提供了可行性。另一方面，農(nóng)村地區(qū)在資本、人才、技術(shù)等要素上的相對缺乏決定了在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體時(shí)引入工商資本的必要性。遵從引入-內(nèi)生路徑，通過引入工商資本來撬動農(nóng)村地區(qū)富裕的土地、勞動力等生產(chǎn)要素，為農(nóng)村地區(qū)培育內(nèi)生主體提供機(jī)遇應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行考慮：

第一，嚴(yán)把工商資本入場門檻。為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展在資金、技術(shù)、管理等諸多生產(chǎn)要素上的不足，在利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的過程中，從外界向農(nóng)業(yè)引入工商資本是必不可少的。但是，土地是農(nóng)戶最重要的生產(chǎn)資料，并且承載著一定的社會保障功能，由于工商資本的逐利性，向農(nóng)業(yè)引入工商資本不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也是一個(gè)社會治理問題，必須對流向農(nóng)業(yè)的工商資本進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。2021年3月1日起實(shí)施的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(下稱《管理辦法》)第二十九條第一款明確要求——“縣級以上地方人民政府對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，依法建立分級資格審查和項(xiàng)目審核制度”，并就審查審核的程序進(jìn)行了規(guī)定。為落實(shí)上述法律規(guī)定對于外來工商資本進(jìn)入土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的審核審查的要求，各地可以從以下兩個(gè)方面完善措施：一方面，各地方結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展需要和實(shí)際特點(diǎn)，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容使之更具有操作性，優(yōu)化當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)領(lǐng)域的營商環(huán)境，壓縮在審核審查中的尋租空間；另一方面，由中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)部門牽頭，建立涉及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)資本主體負(fù)面清單制度，增強(qiáng)對于涉土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)違法行為的打擊力度，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”行為的發(fā)生。

第二，注重培育內(nèi)生增長動力。在引入工商資本發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，各地也應(yīng)當(dāng)著手培育本土農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力，將發(fā)展成果最大程度地留在當(dāng)?shù)?。這就要求充分發(fā)揮村集體和農(nóng)民個(gè)人的主觀能動性，由村集體牽頭，將農(nóng)民組織起來，通過家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等形式發(fā)展內(nèi)生主體。在發(fā)展內(nèi)生主體的過程中，需要尊重農(nóng)民的理性選擇，并推動集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，對于無意愿繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，村集體應(yīng)當(dāng)積極和他們?nèi)〉寐?lián)系，弄清其對于土地經(jīng)營權(quán)的安排。對于那些已經(jīng)對土地拋荒的農(nóng)戶，及時(shí)落實(shí)《管理辦法》的要求，將該戶信息在農(nóng)村土地承包信息應(yīng)用平臺上進(jìn)行維護(hù)和更新，幫助其土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。其次，對于有能力且有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民可以從以下兩個(gè)方面開展工作：一方面，為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供便利，增加其農(nóng)業(yè)收入。其一，通過積極對接外部市場需求，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣趫?jiān)持農(nóng)業(yè)用地不變的前提下積極探索新型農(nóng)業(yè)種植模式，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值；其二，集中提供農(nóng)技培訓(xùn)，病蟲自然災(zāi)害、天氣等農(nóng)業(yè)情報(bào)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)支持；其三，由村集體牽頭，對于農(nóng)業(yè)灌溉、作物機(jī)械化收割等服務(wù)實(shí)施集中采購，提升農(nóng)戶的議價(jià)能力，降低農(nóng)業(yè)種植成本。另一方面，及時(shí)了解這部分農(nóng)民對于土地經(jīng)營權(quán)流入的意愿，用好農(nóng)村土地承包信息應(yīng)用平臺，保障想擴(kuò)大種植面積的農(nóng)戶及時(shí)獲取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，幫助愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生經(jīng)營主體的成長。最后，村集體在組織農(nóng)民經(jīng)營家庭農(nóng)場、組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)合作社的時(shí)候，可以通過參股外來經(jīng)營主體或內(nèi)生經(jīng)營主體來實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與新興農(nóng)業(yè)主體的培養(yǎng)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)在本區(qū)域內(nèi)的調(diào)控能力，更好地發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)作用。

(二)以最終受益原則確定新增要素投資成本的負(fù)擔(dān)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本質(zhì)是一個(gè)資本增殖過程，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來的根本目的在于實(shí)現(xiàn)資本增殖。在上文的分析中，農(nóng)民一方面通過耕作生產(chǎn)效率和產(chǎn)品出賣便利程度更高的土地以及通過實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)取得更高收入；另一方面則是通過增加要素投入，提升級差地租Ⅱ來取得更高收入。在以最終受益原則確定新增要素投資的成本問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到在土地經(jīng)營權(quán)得以流轉(zhuǎn)的情況下，影響級差地租Ⅰ的因素相對保持不變，農(nóng)業(yè)經(jīng)營與服務(wù)主體主要是通過在流轉(zhuǎn)來的土地上增加技術(shù)、人才等要素投資推動農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成的提升以獲取更高的極差地租Ⅱ。對于土地平整、修整水利設(shè)施和農(nóng)村道路、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施而花費(fèi)的成本其直接目的在于推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而其根本目的在于提升區(qū)域內(nèi)土地的級差地租Ⅰ。由于我國土地所有權(quán)歸屬于國家或者集體所有，且上述投資具有公共產(chǎn)品屬性，故而在確定新增要素投資成本負(fù)擔(dān)問題時(shí)可以有以下兩個(gè)判斷：第一，政府應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)和推進(jìn)農(nóng)村土地平整、水利設(shè)施修繕、道路、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等投資，而不僅僅將上述投資的目的局限于服務(wù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。尤其是土地平整與水利設(shè)施修繕工作，作為推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工作，在財(cái)政能力尚不足以完成但又需要推進(jìn)上述工作的時(shí)候，可以嘗試向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供補(bǔ)貼或者采用PPP模式，將上述費(fèi)用納入國家標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)預(yù)算中來，由政府承擔(dān)改良土地的成本[12]。第二，在土地產(chǎn)出水平和產(chǎn)品出賣便利程度相對確定的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要是通過在流轉(zhuǎn)來的土地上增加要素投資以提升級差地租Ⅱ來實(shí)現(xiàn)更高收益的獲取，那么按照最終收益原則，經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括研發(fā)優(yōu)質(zhì)種苗和農(nóng)藥、開發(fā)新型種植模式、雇傭?qū)I(yè)人員提升田間管理水平等為提升級差地租Ⅱ而投入的諸生產(chǎn)要素的成本。

(三)推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制規(guī)范化、組織化

雖然目前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)沒有法律上的障礙，且農(nóng)民作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一方主體也已經(jīng)認(rèn)識到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益所在，但是，在推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中仍然存在流轉(zhuǎn)機(jī)制不成熟、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不完善等諸多障礙。針對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)目前存在的問題，可以推動流轉(zhuǎn)規(guī)范化和組織化為原則，從流轉(zhuǎn)形式、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與救濟(jì)措施兩個(gè)方面完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

1.推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式組織化、規(guī)范化

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的四種形式中，目前的流轉(zhuǎn)形式仍然處于第一組形式下，即個(gè)體化的承包方將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給個(gè)體化的受讓方，流轉(zhuǎn)組織化、規(guī)范化程度低，效率不高。在四種形式中，成本最低，效果最優(yōu)的為第四種模式，即組織化的承包方將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給組織化的受讓方，該流轉(zhuǎn)形式組織化、規(guī)范化程度高，效率最優(yōu)。但是，應(yīng)當(dāng)注意到的是，導(dǎo)致目前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍然處于第一組形式下的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是缺乏大量積極參與流轉(zhuǎn)的承包方和大規(guī)?？晒┝鬓D(zhuǎn)的土地，同時(shí)，這種效率低下的流轉(zhuǎn)形式又反過來阻礙了大量積極參與流轉(zhuǎn)的承包方和大規(guī)模可供流轉(zhuǎn)的土地的產(chǎn)生。

針對上述問題，總的策略可以是推動流轉(zhuǎn)模式由第1組先過渡到第2組，并最終過渡到第4組。即盡可能多地發(fā)現(xiàn)愿意流轉(zhuǎn)的承包方并將其組織起來，以為大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在這個(gè)過程中，可以從兩個(gè)方面入手：第一，提升承包方的組織程度。嚴(yán)格依照《土地承包法》第三十八條第一款規(guī)定，尊重農(nóng)民的理性人地位和自由抉擇權(quán)，并參照《管理辦法》第八條第一款的規(guī)定，由愿意參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶出具委托書給村集體或者中介，并由村集體或者中介牽頭，將愿意參加土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的承包方組織起來，集中更多可供流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)。第二，提升土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范程度。嚴(yán)格依照《管理辦法》第十九條的規(guī)定，在流轉(zhuǎn)中采用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)示范合同文本，并按照規(guī)定完成備案登記。將各方權(quán)益以合同的形式固定下來，降低承包方的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂；同時(shí)，流轉(zhuǎn)行為盡量在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場中進(jìn)行，推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)由“店外交易”向“店內(nèi)交易”轉(zhuǎn)變。

2.完善事后救濟(jì)與全過程監(jiān)督制度

在對土地經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶個(gè)體相對于集體的弱勢決定了必須完善對土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的救濟(jì)措施與監(jiān)督措施，才可以更好地保障農(nóng)戶權(quán)益。第一，對于農(nóng)戶的救濟(jì)措施，可以從三個(gè)方面進(jìn)行考慮：第一，設(shè)置集體流轉(zhuǎn)下的個(gè)體農(nóng)戶退出渠道。一則土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須出于自愿，必須保證流轉(zhuǎn)合同到期后，個(gè)別農(nóng)戶拒絕延續(xù)合同時(shí)可以順利退出土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序；二則土地經(jīng)營權(quán)受讓方的再流轉(zhuǎn)或者設(shè)置抵押權(quán)都需要承包方同意才可以，若個(gè)別農(nóng)戶出于風(fēng)險(xiǎn)考慮拒絕受讓方再流轉(zhuǎn)或者設(shè)置抵押權(quán)而選擇退出，必須有退出通道保證該農(nóng)戶的要求。第二，完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域糾紛解決機(jī)制。完善現(xiàn)有的協(xié)商、調(diào)解、訴訟或仲裁糾紛解決方式，視區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)情況，考慮在基層政府或者村集體中設(shè)置專門力量處理糾紛；同時(shí)，司法系統(tǒng)、各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布處理涉農(nóng)糾紛的典型案例，為基層開展工作提供支持[13]。第三，加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督和公權(quán)力監(jiān)督。首先，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)對受讓方的入場項(xiàng)目以及入場后的土地用途、經(jīng)營能力進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，避免土地利用方式違反規(guī)定和項(xiàng)目目的，保證其履行流轉(zhuǎn)合同的能力；其次，加強(qiáng)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)審核審批、管理行為的監(jiān)督，以及對村集體代表村民進(jìn)行流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)私相授受、權(quán)力尋租的行為。