集體土地級別基準(zhǔn)地價評估的技術(shù)要點解析

李 瑩

(福州理工學(xué)院 應(yīng)用工程與科學(xué)學(xué)院，福州 350001)

一、集體土地基準(zhǔn)地價評估的工作重點

(一)準(zhǔn)備工作

以《農(nóng)用地定級規(guī)程》(GB/T 28405-2012)、《農(nóng)用地估價規(guī)程》(GB/T 28406-2012)和《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村集體土地價格評估技術(shù)指引〉的通知》(中估協(xié)發(fā)〔2020〕16號)為依據(jù)，參考《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》(GB/T 18507-2014)和《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》(GB/T 18508-2014)的技術(shù)要點，可知集體土地基準(zhǔn)地價評估涉及農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估(集體產(chǎn)權(quán)部分)和集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估這兩大任務(wù)，每類任務(wù)分別包括工作準(zhǔn)備、材料收集與整理、土地定級和基準(zhǔn)地價估算等4個階段的工作，每個階段的工作內(nèi)容又紛繁復(fù)雜(以“因素法”定級的級別基準(zhǔn)地價評估為例，詳見圖1至圖4)，均需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，并且基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計算量極大?；诖?，在集體土地基準(zhǔn)地價評估業(yè)務(wù)開展之初，就必須從技術(shù)要點(含技術(shù)流程)、工作方案、任務(wù)分配、組織構(gòu)建、制度制定、經(jīng)費安排、資料清單擬定和基礎(chǔ)表格制定等方面做好充分準(zhǔn)備，進行全局考慮和系統(tǒng)部署，以便提高工作的緊湊度和科學(xué)性。從時間上來看，評估準(zhǔn)備是集體土地基準(zhǔn)地價評估的起點，對工作的完成起到思路梳理、任務(wù)分解、依據(jù)構(gòu)建等作用，特別是評估思路和方法的選擇直接決定后續(xù)工作的數(shù)量和質(zhì)量。因此，必須作為工作重點并予以深度關(guān)注。

圖1 工作準(zhǔn)備階段的工作內(nèi)容

圖2 資料收集與整理階段的工作流程

圖3 集體土地定級階段(因素法)的技術(shù)路線

圖4 集體土地級別基準(zhǔn)地價估算的技術(shù)路線

(二) 外業(yè)調(diào)查

評估結(jié)果的準(zhǔn)確性在很大程度上依賴

于基礎(chǔ)資料的完整性、代表性和可靠性。以級別基準(zhǔn)地價為出發(fā)點，在集體土地定級階段需要的基礎(chǔ)資料有：(1)集體土地自然屬性方面的資料，如氣候、水文、土壤、地形地貌等；(2)集體土地利用方面的統(tǒng)計資料，如種植農(nóng)作物的面積、單產(chǎn)、總產(chǎn)等；(3)集體土地社會經(jīng)濟方面的資料，如灌溉條件、排水條件、人均耕地等，以及集體土地區(qū)位方面的資料，如中心城市影響度、農(nóng)貿(mào)市場影響度、道路通達度和對外交通便利度等；(4)土地行政管理方面的資料，如土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等。此外，還涉及道路交通規(guī)劃資料、土壤普查資料、自然災(zāi)害易發(fā)點資料等[1]。這些資料大多由相關(guān)行政管理部門掌握，并非作業(yè)團隊的一手資料，作業(yè)過程中通常需要進行全面審查和現(xiàn)場核對，否則工作的可操作性和科學(xué)性就會面臨挑戰(zhàn)。在級別基準(zhǔn)地價測算階段，樣點地價平均法的工作“原料”就是“樣點資料”，而定級指數(shù)模型法是對樣點地價平均法的補充。兩種方法的過程和結(jié)果都完全依賴于樣點地價水平的測算，而樣點地價測算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須通過外業(yè)調(diào)查現(xiàn)場獲得和實地驗證?？梢?，外業(yè)調(diào)查為集體土地基準(zhǔn)地價評估業(yè)務(wù)提供原始材料，對級別基準(zhǔn)地價測算具有重要影響。

(三) 評價體系構(gòu)建

在級別基準(zhǔn)地價測算過程中，土地定級是價格測算的基礎(chǔ)?！掇r(nóng)用地定級規(guī)程》(GB/T 28405-2012)中明確的定級方法有樣地法、修正法和因素法這3種類型。由于集體土地流轉(zhuǎn)尚處于改革試點階段[2]，無論是集體建設(shè)用地還是農(nóng)用地都缺乏流轉(zhuǎn)的技術(shù)指導(dǎo)性文件[3]，各地集體土地流轉(zhuǎn)案例非常少，且大多屬于隱形市場交易，導(dǎo)致樣地法在集體土地定級過程中的應(yīng)用受到了限制。此外，土地利用是一個開放的動態(tài)系統(tǒng)，由于估價期日的差異，集體土地分等單元很難與定級單元相一致，所以修正法的應(yīng)用存在困難?；诖耍谶M行集體土地基準(zhǔn)地價評估時，通常選擇前兩者之外的因素法。因素法是通過對影響集體土地價值的自然屬性、社會經(jīng)濟狀況和區(qū)位條件的綜合分析，確定因素因子體系及影響權(quán)重，計算定級單元總分值，并以此為依據(jù)客觀評定集體土地級別的方法。應(yīng)用該方法進行土地定級完全依賴于評價因素的選擇和各因素(子)權(quán)重的確定，因此該項工作對于提高集體土地級別基準(zhǔn)地價評估成果的質(zhì)量具有決定性的作用。

(四) 地價測算

級別基準(zhǔn)地價是集體土地基準(zhǔn)地價評估的最終成果，具體涉及樣點地價測算和級別均價確定兩個方面。在進行地價測算時，方法的選擇、測算的程序、參數(shù)的選取，都對評估工作產(chǎn)生直接的影響。就樣點地價測算而言，在對同一宗土地進行價值評估時，收益價格(收益還原法的測算結(jié)果)傾向于最高買價，積算價格(成本逼近法的測算結(jié)果)傾向于最低賣價，比準(zhǔn)價格(市場比較法的計算結(jié)果)傾向于成交價格。在交易市場不景氣且不考慮經(jīng)濟折舊時，計算價格遠遠高于比準(zhǔn)價格或收益價格；相反，如果交易市場存在泡沫的情況，成本逼近法的計算結(jié)果低于市場比較法的計算結(jié)果。即便是同一宗地采用同一估價方法進行價值評估，也會呈現(xiàn)出參數(shù)選取差之毫厘而評估結(jié)果謬之千里的狀態(tài)。以收益還原法中還原率的取值為例，若宗地的年客觀純收益為2萬元，收益年限為30年，當(dāng)還原率分別為5%、6%、8%和10%時，其收益價格則分別為30.75萬元、27.53萬元、22.52萬元和18.85萬元；差額部分分別如圖5中各曲線與坐標(biāo)軸圍成的圖形面積差異部分所示。年客觀純收益越大、收益年限越長，還原率差異帶來的收益價格差值越大。此外，當(dāng)級別平均價格確定時，簡單算術(shù)平均法、加權(quán)平均法、中位數(shù)法、眾數(shù)法等不同方法的計算結(jié)果差異也是顯而易見的，不再贅述。

圖5 土地還原率的重要性示意圖(以年客觀純收益A=2萬元，收益年限n=30年為例。)

限于篇幅，文章雖然僅深入分析了集體土地基準(zhǔn)地價評估的4個重點環(huán)節(jié)，但其他未被提及的工作內(nèi)容對集體土地基準(zhǔn)地價評估工作而言同樣是不可或缺的，它們共同構(gòu)成了集體土地基準(zhǔn)地價評估體系，均應(yīng)被審慎對待。

二、集體土地基準(zhǔn)地價評估的技術(shù)難點

(一) 地價評估范圍難以確定

明確工作范圍是所有地價評估業(yè)務(wù)中的首要任務(wù)之一。與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價評估相比，集體土地基準(zhǔn)地價評估在此項工作中存在實際困難。城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價評估的依據(jù)已經(jīng)比較完善，甚至各地的技術(shù)要求中對工作范圍都有明確規(guī)定，比如福建省自然資源廳《關(guān)于開展2019年度自然資源評價評估工作的通知》(閩自然資發(fā)〔2019〕177號)。從理論上說，農(nóng)用地的評估范圍比較容易確定，因為《農(nóng)用地定級規(guī)程》(GB/T 28405-2012)和《農(nóng)用地估價規(guī)程》(GB/T 28406-2012)對農(nóng)用地的類型都有明確界定，但在實際工作中缺乏可操作性，集中表現(xiàn)在耕地、園地、林地、草地等細分二級用地類型價值評估涉及的專業(yè)知識跨度大、基礎(chǔ)工作差異大以及估價成果可比性差等，將這些細分用地類型基準(zhǔn)地價綜合為“農(nóng)用地基準(zhǔn)地價”合并作業(yè)，缺乏合理性和可行性。集體建設(shè)用地評估缺乏地方性的技術(shù)指導(dǎo)，集體土地大多分布于城市總體規(guī)劃以外的區(qū)域，從理論上講，評估范圍是“多規(guī)合一”的結(jié)果，但在實際工作中通常因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃資料陳舊、權(quán)威性不足，國土空間規(guī)劃尚未完成，以及土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性較差等緣故，致使集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的評估范圍確定存在困難。

(二) 級別界限描述難以精準(zhǔn)

由于農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的相關(guān)指導(dǎo)性文件未對級別范圍的描述進行強制性規(guī)定，在實際工作中作業(yè)單位通常不進行農(nóng)用地級別界限描述，故此處所言的“級別界限描述難以精準(zhǔn)”特指集體建設(shè)用地。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村集體土地價格評估技術(shù)指引〉的通知》(中估協(xié)發(fā)〔2020〕16號)，在進行集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估時，除了考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地和集體建設(shè)用地差異之外，還應(yīng)遵循《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》(GB/T 18507-2014)的相關(guān)規(guī)定。按照《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》(GB/T 18507-2014)的規(guī)定，當(dāng)級別界限確定時，應(yīng)當(dāng)保持自然地塊和宗地的完整性，邊界盡量采用具有地域突變特征的自然界線及人工界線。實踐中，集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國有土地相比在開發(fā)程度、地籍資料的完善程度、基礎(chǔ)圖件的要素完備程度等方面有著明顯差距(如路網(wǎng)不健全、各類自然地物的命名缺失等)，使得級別界限的文字描述變得十分困難。

(三) 基礎(chǔ)資料獲取知易行難

首先，自然資源部門的業(yè)務(wù)類型繁多，且大多通過招標(biāo)方式發(fā)包給不同的作業(yè)單位，導(dǎo)致各項工作的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性較差，僅基礎(chǔ)資料收集就會產(chǎn)生大量的重復(fù)工作，從而嚴(yán)重削減了各行政部門對此項工作的支持力度；其次，在外業(yè)工作中，由于集體土地地域面積廣，承包單位通常缺乏“地方”群眾基礎(chǔ)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)卮迕竦呐浜蠠崆?；最后，土地評估項目的專業(yè)性強、涉及面廣，被訪談對象對基準(zhǔn)地價評估的理解存在困難，導(dǎo)致外業(yè)調(diào)查成果的可用性差，工作的反復(fù)性極強。

(四) 評估方法選擇困難

各類規(guī)程都給出了常用的地價評估方法，且地價評估方法從原理上講沒有所有權(quán)的差異之分，但各方法都有其獨特的適用對象和使用條件[4]。由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場已經(jīng)比較成熟，在估價方法的選用上自由空間比較大且科學(xué)性值得信賴。但是，存在集體土地流轉(zhuǎn)市場尚未完全建立、交易行為具有隱蔽性和偶然性、相應(yīng)的地價體系尚未健全等問題，在地價評估方法的選擇上存在極大的局限性。

(五) 參數(shù)選取有失依據(jù)

在集體土地基準(zhǔn)地價評價過程中，參數(shù)選取的重要性前文已經(jīng)詳細陳述，但在實際選取時存在較大困難，主要表現(xiàn)為依據(jù)不足。以“價值構(gòu)成”為例，集體土地中農(nóng)用地價值至少應(yīng)該包含其基于自然生產(chǎn)功能、社會保障功能的經(jīng)濟價值和土地發(fā)展權(quán)價值兩個部分[5]，而實際工作中，若同時考慮農(nóng)用地的自然生產(chǎn)功能價值和就業(yè)保障功能價值，其經(jīng)濟價值通常表現(xiàn)為收支平衡，甚至為負，但分別計算又缺乏價值剝離依據(jù)，而且有關(guān)土地發(fā)展權(quán)價值的確定也沒有明確的指導(dǎo)文件。

三、集體土地基準(zhǔn)地價評估的重點難點應(yīng)對措施

(一) 成立有力的領(lǐng)導(dǎo)團隊

由于基準(zhǔn)地價的制定和公布是政府行為，測算工作從前期的基礎(chǔ)資料收集到后期的成果認證涉及多部門的聯(lián)動作業(yè)，行政管理關(guān)系復(fù)雜，作業(yè)單位在協(xié)調(diào)這些關(guān)系時通常表現(xiàn)出“人微言輕”的乏力感。因此，在進行集體土地基準(zhǔn)地價評估時，需要成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，以自然資源管理部門為主，由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、財政、建設(shè)、統(tǒng)計、稅務(wù)、交通、環(huán)保、文體、衛(wèi)健、開發(fā)區(qū)管委會、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負責(zé)各部門的工作協(xié)調(diào)、通報并對各階段的工作進展情況提出意見和建議。

(二) 組建專業(yè)的作業(yè)隊伍

估價機構(gòu)作為典型的服務(wù)企業(yè)，其產(chǎn)品質(zhì)量的高低往往取決于服務(wù)團隊的綜合素質(zhì)。從嚴(yán)格把握估價技術(shù)要領(lǐng)、有力控制估價重點環(huán)節(jié)、有效解決估價技術(shù)難點的要求出發(fā)，集體土地基準(zhǔn)地價評估的作業(yè)隊伍至少要涵蓋3類專業(yè)人員：(1)理論扎實的技術(shù)研究人員，專門用于技術(shù)領(lǐng)域的攻難克艱；(2)經(jīng)驗豐富的一線估價人員，集中完成作業(yè)方案的具體落實；(3)能力出眾的商務(wù)管理人員，系統(tǒng)籌劃項目經(jīng)費的安排和工作進度的把控。當(dāng)然，出色的領(lǐng)導(dǎo)團隊是作業(yè)隊伍構(gòu)建的前提。整體而言，具有優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)、出色成員、嚴(yán)明紀(jì)律的作業(yè)團隊，通常具有較強的項目控制能力和應(yīng)變能力，是工作得以順利開展、成果得到認可的基礎(chǔ)條件。

(三) 選擇適宜的工作方法

根據(jù)評估范圍土地市場特點，選擇具有針對性的評估方法和構(gòu)建具有地方特色的評估體系是技術(shù)方面的基本要求，也是解決技術(shù)難點的基本思路。從表面上看，隨著土地制度改革的深化，集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許與國有建設(shè)用地一樣，同等入市、同權(quán)同價，對于宅基地也鼓勵有償退出、有償使用，集體建設(shè)用地在進行地價評估時，估價方法宜采用市場比較法、收益還原法等常用方法，但在實際方法選擇時，必須重視政策效益的滯后性，充分考慮集體土地流轉(zhuǎn)市場的不完善、所有權(quán)差異對地價水平的影響以及集體土地價值構(gòu)成等問題。在工作方法方式方面，根據(jù)作業(yè)團隊實力、地方群眾基礎(chǔ)和工作的階段性特點，“因人制宜、因時制宜”地靈活應(yīng)用各類方法，厘清工作思路，應(yīng)用走訪、邀訪、會議等多樣化的工作方式[6]。

(四) 構(gòu)建科學(xué)的評價體系

參考各類規(guī)程，綜合選取對集體土地定級產(chǎn)生顯著作用的因素因子。以集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估為例，在因素選擇和確定過程中，雖然集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在土地質(zhì)量、價格影響因素、影響規(guī)律和土地利用特征等方面具有較大的相似性，但應(yīng)考慮集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在土地分布特點上有著較大的差別，因此，在選擇土地定級因素因子時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮兩者的差異。在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估時，必須重點考量自然要素在因素因子體系中的地位。

(五) 選取合理的估價參數(shù)

在進行土地估價參數(shù)選取時，應(yīng)盡可能量化集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的差異。有基本公式可直接套用的，則直接代入公式計算，如使用年限的差異可以采用市場比較法中的年期修正系數(shù)計算公式進行準(zhǔn)確計算；沒有現(xiàn)成公式時，盡可能通過市場調(diào)查和模型構(gòu)建進行估計。前兩種方式均不適用時，采用特爾菲法(專家調(diào)查法)等多人決策模型進行計算，以避免主觀判斷偏差對評估結(jié)果的客觀性產(chǎn)生影響。

總之，在集體土地基準(zhǔn)地價確定時，必須關(guān)注地域差異、用途差異、權(quán)屬差異，做好各地區(qū)、各用途、不同產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下集體土地基準(zhǔn)地價的銜接。站在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場的高度，通過測算合理確定城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價、集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價、征地補償區(qū)片價、農(nóng)用地基準(zhǔn)地價的價格差值。