差序格局下農(nóng)地糾紛村民自解的理性違背與法治化思考

王瑞祺

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一 農(nóng)地糾紛自解的一般思路

農(nóng)地糾紛包括兩個(gè)方面，一是普通農(nóng)村居民之間因農(nóng)地發(fā)生的糾紛，二是村民與村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)等村民自治組織之間的糾紛。由于村民間的糾紛實(shí)質(zhì)上就是私人間的普通民事糾紛，且在糾紛解決方式上的研究已經(jīng)相對(duì)成熟，故本文所研究的農(nóng)地糾紛，主要指村民與村民自治組織之間的糾紛。

差序格局是費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中所提出的概念，現(xiàn)已被理解為描述中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)中“人際關(guān)系”“人家關(guān)系”“人社關(guān)系”“人國(guó)關(guān)系”的經(jīng)典論述。差序格局被認(rèn)為是“中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的組織規(guī)則,而且是中國(guó)人的一般行動(dòng)規(guī)則”[1]，其以同心圓格局表現(xiàn)中國(guó)人道德內(nèi)在的一慣性及等差性[2]。差序格局概念提出以后，與社會(huì)學(xué)有關(guān)的各個(gè)學(xué)科，開(kāi)始以其作為中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的一般樣態(tài)并展開(kāi)本學(xué)科的理論研究。在法學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域，差序格局的概念開(kāi)始與基層治理，尤其是農(nóng)村社會(huì)治理聯(lián)系起來(lái)，不少研究都傾向于從差序格局的社會(huì)組織形態(tài)入手，提出治理模式。基于基層群眾自治的憲法原理以及多元化糾紛解決的導(dǎo)向性趨勢(shì)，在涉農(nóng)糾紛（其中也包括農(nóng)地糾紛）的諸多論述中，差序格局成為糾紛自解、矛盾內(nèi)化等觀點(diǎn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的論據(jù)。大量研究將差序格局中的“私”放大，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會(huì)中“私”的重要性，突出親族、血緣、宗法對(duì)整個(gè)村域糾紛解決的重要作用，并以此來(lái)減弱“公”對(duì)糾紛解決的介入和調(diào)整。即使許多研究未直接以差序格局作為分析樣板，但以親族群體為研究基礎(chǔ)的分析脈絡(luò)，依然逃不過(guò)差序格局的一般認(rèn)知內(nèi)容。隨著農(nóng)村社會(huì)形態(tài)的變化，許多研究開(kāi)始結(jié)合轉(zhuǎn)型期的新背景展開(kāi)分析，提出農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)不再是費(fèi)孝通先生筆下所描繪的“鄉(xiāng)土中國(guó)”形象了，農(nóng)村正在從一個(gè)不流動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)化為日益流動(dòng)的社會(huì)，但其依然強(qiáng)烈主張采用非訟化的方式化解涉農(nóng)糾紛[3]。依靠村民自身力量的民間調(diào)解與和解等自解措施得到大力提倡，部分學(xué)者認(rèn)為社會(huì)自治對(duì)于糾紛解決具有重要意義，可以從根本上減少糾紛，由此提出完善農(nóng)村的自力救濟(jì)是重構(gòu)農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的首要措施[4]。隨著“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的大力推廣，“矛盾不上交，就地解決”的指導(dǎo)理念推動(dòng)了理論研究的回溯與創(chuàng)新，“新鄉(xiāng)賢治理”[5]等治理思路得以提出。

上述糾紛解決思路，都是立足于農(nóng)村社會(huì)差序格局的背景下，突出鄉(xiāng)土社會(huì)中道德權(quán)威、親族權(quán)威、鄉(xiāng)規(guī)權(quán)威的力量，力圖依靠民間力量由村民自己解決發(fā)生在農(nóng)村的各種糾紛，也即糾紛的村民自解。其注意到了鄉(xiāng)間治理的特點(diǎn)，有效地結(jié)合了新時(shí)代節(jié)約司法資源、減輕訴訟負(fù)擔(dān)的需求，為涉農(nóng)糾紛解決提供了行之有效的方法；但是也應(yīng)當(dāng)看到，涉農(nóng)糾紛的形式多樣，并非所有的糾紛都適合自解模式，自解模式更加偏重于村民之間矛盾的解決，而村民與村民自治組織間的農(nóng)地糾紛實(shí)質(zhì)上并不適合這種方式。

二 農(nóng)地糾紛自解的理性違背

（一）差序格局中“私”的再認(rèn)識(shí)

差序格局的形象表述，即費(fèi)孝通先生所言的“石入平湖起圓紋”[6]42，人人都是圓紋的中心，從而形成漸次推開(kāi)的關(guān)系圈，各種社會(huì)關(guān)系是交錯(cuò)的，卻又有各自的中心。同心圓的社會(huì)關(guān)系格局，使得人缺失了個(gè)人與團(tuán)體的界線意識(shí)，人際親疏取代了社會(huì)外加的“公”與“私”。而“私”的強(qiáng)化與“公”的淡漠，并非意味著無(wú)序的產(chǎn)生，差序格局本身就被理解為一種秩序，其所建構(gòu)的是道德共同體，尊尊和親親的等級(jí)制在其中的作用是毋庸置疑的，基于五倫和地緣的壓力為傳統(tǒng)中國(guó)人的逐利行為設(shè)置了直觀的道德邊界，維持了家庭和地域社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定[7]。在這一認(rèn)知基礎(chǔ)上，利用尊親之威和倫理之義來(lái)實(shí)現(xiàn)治理、化解矛盾，無(wú)疑成了制度設(shè)計(jì)者和理論研究者的選擇。然而對(duì)差序格局的這種理解，實(shí)際上也存在硬性為目的結(jié)論背書(shū)、夸大其整體結(jié)構(gòu)而忽視核心原點(diǎn)的問(wèn)題。重新認(rèn)識(shí)差序格局就會(huì)發(fā)現(xiàn)，差等有序的格局并非適用于村域治理的所有方面，不是所有的糾紛都可以利用尊親方式自解。實(shí)際上，差序格局的核心內(nèi)容是“公”與“私”的關(guān)系，費(fèi)孝通先生是在討論國(guó)人“私”的毛病時(shí)引出的差序格局，換句話說(shuō)，差序格局是用來(lái)解讀鄉(xiāng)土社會(huì)國(guó)人“公德心為什么會(huì)被自私心驅(qū)走”[6]39的。拋開(kāi)愛(ài)本就有差等以及追求自己的想象世界是人的本性的質(zhì)疑論[8]，己人之“私”是差序格局的核心，不論推出的波紋有多少層次與多大范圍，核心都是在中心的“人”這里；因此費(fèi)孝通先生才會(huì)提出中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中一個(gè)人為了己可以犧牲家國(guó)的說(shuō)法[6]46。那么，作為差序格局中漸次波紋中某一環(huán)的尊長(zhǎng)、親師也許能夠?qū)Ω鱾€(gè)中心點(diǎn)間的糾紛沖突起到緩和調(diào)解的作用，尤其當(dāng)兩個(gè)同心圓發(fā)生交集而出面緩和的這一環(huán)是兩圓的共同一環(huán)時(shí)，這種緩和調(diào)解作用就更加明顯；但倘若這一環(huán)本身與圓的中心點(diǎn)發(fā)生矛盾，或是整個(gè)同心圓的大部分與中心點(diǎn)發(fā)生矛盾時(shí)，是差序的各層次反噬中心點(diǎn)，還是中心點(diǎn)打散各層次，就成為了一個(gè)值得思考的問(wèn)題。唯一可以判斷的是，不論是中心點(diǎn)還是各層差序都不會(huì)退讓，因?yàn)橹行狞c(diǎn)必然需要維護(hù)自己的“私”，而實(shí)際上各層差序又是各自同心圓的中心點(diǎn)。從這個(gè)角度上講，差序格局最終還是要落到個(gè)人的身上，尤其當(dāng)個(gè)人與群體發(fā)生糾紛時(shí)，單個(gè)人的私益與眾多人的私益發(fā)生矛盾，應(yīng)當(dāng)采用怎樣的方法來(lái)解決矛盾是需要重新認(rèn)識(shí)的。

（二）農(nóng)地糾紛自解是對(duì)“私”的理性違背

糾紛的村民自解從形式上來(lái)看，主要包括糾紛雙方的和解、民間調(diào)解、無(wú)強(qiáng)制力的村內(nèi)裁決三種形式。在此基礎(chǔ)上，大調(diào)解方式的興起，更是使利用村民自身力量解決糾紛成為處理涉農(nóng)糾紛關(guān)注的焦點(diǎn)。值得注意的是，各種糾紛解決措施的推出，在促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，也存在著忽視涉農(nóng)糾紛與農(nóng)地糾紛區(qū)別的問(wèn)題，尤其是沒(méi)有關(guān)注到村民與村組織間糾紛的特殊性問(wèn)題，從而使得許多措施的實(shí)行并不能完全發(fā)揮其應(yīng)有的功效。加之政策性的導(dǎo)向，其往往會(huì)消解和阻礙許多法治化糾紛解決途徑的使用，造成公權(quán)糾紛解決機(jī)制介入不力、自解機(jī)制又不能發(fā)揮功效的尷尬境地。由此便產(chǎn)生了許多信訪問(wèn)題[9]70，使得當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府機(jī)關(guān)為之頭疼。于是，其愈加渴望能夠在基層解決糾紛，實(shí)現(xiàn)矛盾的民間解決，進(jìn)而出臺(tái)各種政策性措施來(lái)推動(dòng)自解，由此形成一種負(fù)性循環(huán)。許多研究將信訪常態(tài)化作為農(nóng)地糾紛多元化解決機(jī)制不足的表現(xiàn)，并以此提出進(jìn)一步完善機(jī)制的主張[10]。實(shí)際上，真正的涉農(nóng)信訪，多因村民與村民自治組織間的糾紛而產(chǎn)生。不把握這類糾紛的本質(zhì)特征，一味強(qiáng)調(diào)村民自解以及宏觀的多元化糾紛解決機(jī)制，無(wú)法真正解決信訪難題。

村民與村民自治組織間的農(nóng)地糾紛，主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得與流轉(zhuǎn)、集體土地管理、征收土地補(bǔ)償款的分配、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的獲得以及其他需要通過(guò)村民大會(huì)、村民代表大會(huì)民主決策或是村民委員會(huì)行使權(quán)能而產(chǎn)生的糾紛。其實(shí)質(zhì)是村民自治組織在進(jìn)行村民自治的過(guò)程中與某一個(gè)或某幾個(gè)村民發(fā)生民事?tīng)?zhēng)議，進(jìn)而引發(fā)的糾紛，具有以下幾個(gè)方面的特征：

其一，糾紛涉及村民自治的內(nèi)容。這一類糾紛通常情況下或是村民大會(huì)、村民代表大會(huì)民主決議的某事項(xiàng)與村民個(gè)體間的私益發(fā)生了沖突，或是村民委員會(huì)在執(zhí)行村民大會(huì)、村民代表大會(huì)的決議以及行使權(quán)限范圍內(nèi)的職權(quán)時(shí)與村民個(gè)體間發(fā)生了爭(zhēng)議，從而引發(fā)的糾紛。所以，此類糾紛一般都涉及村民自治的內(nèi)容，發(fā)生爭(zhēng)議的事項(xiàng)直接或間接出于集體決策。

其二，糾紛多涉及村民的核心利益。農(nóng)地糾紛是農(nóng)村糾紛中的重中之重，其與村民的切身利益息息相關(guān)。農(nóng)村物質(zhì)來(lái)源的基礎(chǔ)是土地，不論村鎮(zhèn)企業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)都是建立在土地之上的，進(jìn)而所有的村民權(quán)益也都建立在土地權(quán)益之上，一旦涉及農(nóng)地糾紛，就是對(duì)村民的土地權(quán)益發(fā)起沖擊，也就影響到了差序格局中那個(gè)中心點(diǎn)（個(gè)人）最重要的“私”。不僅如此，由于糾紛是由村民自治組織的決議和具體執(zhí)行行為所引起而上升到村民自治的事項(xiàng)，必然事關(guān)整個(gè)村級(jí)單位的發(fā)展和所有人的利益，如上文論及的征收土地補(bǔ)償款之分配，通常不僅涉及的數(shù)額不菲，還可能關(guān)系到村民的家庭生活以及未來(lái)新的投資方向，從而與村民利益密切相關(guān)。

其三，糾紛涉及多數(shù)村民的利益。目前，農(nóng)村流通性越來(lái)越強(qiáng)，封閉性逐漸降低，血緣關(guān)系與地緣關(guān)系弱化，熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始向逐利化轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)化不斷加深。但相較于城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村依然是個(gè)相對(duì)封閉的社會(huì)，利益覆蓋面雖然不大卻能精準(zhǔn)地包容每一個(gè)域內(nèi)主體，牽一發(fā)而動(dòng)全身的事項(xiàng)較多，而由村民自治組織決策管理的事項(xiàng)更可能關(guān)涉每一個(gè)村民的利益。所以，在村民與村組織的糾紛中，即使其他村民并沒(méi)有直接參與到爭(zhēng)議之中，但爭(zhēng)議的處理結(jié)果或多或少都會(huì)影響到其權(quán)益，這是在城鎮(zhèn)糾紛甚至其他涉農(nóng)糾紛中都很少存在的現(xiàn)象。在這一層面上，村民與村組織的糾紛就會(huì)向另一個(gè)比較極端的方向演化，成為群體性的糾紛。這包括兩個(gè)方面，一方面是村民這一方雖然在全村范圍內(nèi)屬于少數(shù)，但其涉糾紛的人數(shù)不少，因而成為群體糾紛；另一方面是糾紛但凡有處理不合意者，站在村組織背后的大多數(shù)村民就可能“親自上陣”，直接參與到糾紛的處理中來(lái)，形成群體糾紛。這兩個(gè)方面，不論哪一種都會(huì)成為基層政府在社會(huì)治理中所面對(duì)的重大事項(xiàng)。

基于村民與村組織糾紛的特殊性，差序格局下的“私”得以進(jìn)一步放大，并最終與糾紛的村民自解拉開(kāi)距離，形成背反。在村民自解的三種主要形式中，由于村內(nèi)的裁決本身多由村組織作出，在民社農(nóng)地糾紛背景下，這一類自力解決無(wú)法適用。下面主要就和解與民間調(diào)解這兩種方式對(duì)“私”的理性違背進(jìn)行分析。

第一，和解。和解的達(dá)成，建立在雙方當(dāng)事人溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上，而最終糾紛的解決，實(shí)際上是雙方妥協(xié)與退讓的結(jié)果。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，和解一定涉及某一方期待利益的減損，甚至可能是對(duì)實(shí)質(zhì)利益的消磨。上文已述，村民與村組織間的農(nóng)地糾紛涉及村民核心利益且牽涉面十分廣泛，其不僅屬于“私”，還是最重要、最關(guān)鍵的“私”。那么在以“私”為社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)中心的環(huán)境中，無(wú)論村民還是村組織哪一方都不會(huì)輕易妥協(xié)，即使能夠在一定程度上形成變通和轉(zhuǎn)圜，這種讓步也不可能太大而足以形成和解。不僅如此，作為村組織一方，其決議是全體村民投票的結(jié)果，常設(shè)的村委會(huì)無(wú)權(quán)進(jìn)行變更，如要以各自讓步的方式變通村民自治的決議，倘若決議由村民大會(huì)作出，就需要村民大會(huì)重新投票，倘若決議由村民代表大會(huì)作出，就需要村民代表大會(huì)重新投票。且先不說(shuō)這樣的做法是否可行，即使重開(kāi)會(huì)議，居于多數(shù)人的村民也很難被做通工作，做出集體性讓步，這幾乎是不可能完成的任務(wù)。倘若糾紛由村委會(huì)行使職權(quán)所產(chǎn)生，雖然不需要重新進(jìn)行決議，但村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的協(xié)商同樣會(huì)為和解帶來(lái)諸多障礙，基于管理需要以及村域治理威權(quán)的考慮，這種讓步通常也十分艱難。由此，和解的“各讓一步”實(shí)際上會(huì)變成單方的“多吃點(diǎn)虧”，村民這一方需要作出的“犧牲”會(huì)大幅增加，即使村民勉強(qiáng)同意，也會(huì)導(dǎo)致不當(dāng)侵害個(gè)體利益而違反法治的情況出現(xiàn)。

第二，民間調(diào)解?；诖迕褡越獾拿耖g調(diào)解主要包括村委會(huì)調(diào)解、鄉(xiāng)賢調(diào)解及人民調(diào)解。

村民委員會(huì)的調(diào)解具有立法層面的制度基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)地承包糾紛調(diào)仲法》）第7條要求村民委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解工作，在立法的高度賦予了村委會(huì)調(diào)解的正當(dāng)性。但由于在村民與村組織的農(nóng)地糾紛中，一方主體為村組織，則村委會(huì)或可能自己就是當(dāng)事人，或因?yàn)槭谴迕翊髸?huì)和村民代表大會(huì)的下屬執(zhí)行組織，而在法理和邏輯上不具備主持調(diào)解的可能。因此，村委會(huì)調(diào)解在此類農(nóng)地糾紛中無(wú)法適用，屬于對(duì)理性的違背。

鄉(xiāng)賢調(diào)解是農(nóng)村社會(huì)治理中十分特殊的一種措施，其根植于農(nóng)村熟人社會(huì)且重人際關(guān)系的特點(diǎn)，在化解矛盾糾紛、促進(jìn)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的作用是不言而喻的[11]；但在村民與村組織的農(nóng)地糾紛中，該解決方式失去了關(guān)鍵的主體——鄉(xiāng)賢。鄉(xiāng)賢調(diào)解的主體并不一定是在村域內(nèi)德高望重、分量不俗的人，與糾紛主體具有一定關(guān)系、能夠形成心理干預(yù)的人，與案件具有牽連關(guān)系的人，具有調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的人等，都可以是鄉(xiāng)賢調(diào)解的主體。但基于“私”的考量，與糾紛實(shí)體有利害關(guān)系的人，多半難以克“私”而立“公”，因此無(wú)法保證調(diào)解的公平公正，進(jìn)而無(wú)法從事調(diào)解工作。在村民與村組織的農(nóng)地糾紛中，爭(zhēng)議幾乎與村內(nèi)的每一個(gè)人都存在直接或間接的聯(lián)系，因此不論由哪一位村民主持調(diào)解，處理的結(jié)果都會(huì)不同程度地影響到調(diào)解人自身的利益，這就使得沒(méi)有村民具備足夠的正當(dāng)性來(lái)?yè)?dān)任“鄉(xiāng)賢”。以一個(gè)簡(jiǎn)單的衍生人口問(wèn)題就可以清晰地認(rèn)識(shí)到這一困境。“‘衍生人口’問(wèn)題主要是指，村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)通過(guò)民主決議方式?jīng)Q定，將征地補(bǔ)償款按照村集體經(jīng)濟(jì)組織原有人口分配，而對(duì)于新生的人口不予分配，由此在新生人口與原有人口之間引發(fā)征地補(bǔ)償款分配不均的矛盾甚至沖突問(wèn)題。”[9]73倘若多數(shù)的原有人口通過(guò)民主決議，決定對(duì)新生人口不予發(fā)放或少發(fā)放補(bǔ)償款，從而引發(fā)糾紛。此時(shí)，每個(gè)村民或者屬于原生人口，或者屬于新生人口，無(wú)法從中選出一個(gè)與爭(zhēng)議毫無(wú)關(guān)聯(lián)的第三方，就算其對(duì)補(bǔ)償款并不在意，也會(huì)存在無(wú)法得到對(duì)立方信任而難以達(dá)成調(diào)解的情況。不僅如此，鄉(xiāng)賢雖不一定要求德高望重，但通常也需要具備一定的信服度和社會(huì)影響力，而這樣具有名望和影響力的村民，多半本身就是村委會(huì)成員或是與村自治組織具有密切關(guān)系的人員，由這樣的人承擔(dān)調(diào)解任務(wù)自然也并不妥當(dāng)。除此之外，農(nóng)地糾紛的一方主體是村民組織，其背后是占多數(shù)的村民群體，出任調(diào)解者的“鄉(xiāng)賢”在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的村民組織以及其背后的多數(shù)村民時(shí)，會(huì)存在“村社壓力”的問(wèn)題?？释又械恼{(diào)解者多為村集體說(shuō)話，為多數(shù)人說(shuō)話的期望匯聚成一種無(wú)形的壓力甚至是壓迫，在潛移默化中影響著“鄉(xiāng)賢”的調(diào)解行為，基于不愿意得罪多數(shù)人的私心，調(diào)解者即使不會(huì)利用自己的地位侵害村民一方的權(quán)益，也難以保持其客觀中立的地位。

人民調(diào)解的原理與鄉(xiāng)賢調(diào)解相同，不同之處在于這是一項(xiàng)得到國(guó)家層面認(rèn)可的制度，具有明確的法律保障和程序支撐，同時(shí)調(diào)解的主體和方式相較于鄉(xiāng)賢調(diào)解也更加靈活多樣。人民調(diào)解通常由專門的人民調(diào)解員負(fù)責(zé)，根據(jù)需要，還可以吸收其他利于糾紛解決的人員、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行調(diào)解，因此其主體的可選擇性很大；但相較于城鎮(zhèn)人民調(diào)解，村域范圍的人民調(diào)解可選擇的主體實(shí)際上并沒(méi)有那么廣泛。城市的特點(diǎn)在于流通性很大，人員聚集，市場(chǎng)化程度高，糾紛主體之間的法律外關(guān)聯(lián)性較弱，甚至在糾紛發(fā)生之前，可能屬于互不相識(shí)的狀態(tài)，這就意味著選擇對(duì)雙方都了解的調(diào)解者來(lái)解決糾紛十分困難。因此，調(diào)解者通常不拘泥于與糾紛主體是否熟悉及是否了解糾紛，甚至完全不認(rèn)識(shí)爭(zhēng)議雙方并對(duì)糾紛完全不了解的主體亦可以擔(dān)當(dāng)調(diào)解人。但這樣的調(diào)解員選任方式，顯然不適用于農(nóng)地糾紛，其主要有兩個(gè)方面的原因。其一，上文已述，農(nóng)地糾紛涉及的利益面廣泛，幾乎全體村民都不同程度地介入其中，因此選用本村居民擔(dān)任人民調(diào)解員并不合適，則人選需要向村外延伸，外村或者來(lái)自城鎮(zhèn)的主體每次進(jìn)行調(diào)解都需要自遠(yuǎn)而來(lái)，既不利于糾紛的及時(shí)調(diào)處，也增加了調(diào)解成本。人民調(diào)解的目的在于及時(shí)快速就近解決糾紛，倘若將調(diào)解主體向外探尋，顯然與這種目的相違背。其二，農(nóng)地糾紛關(guān)系到本村的切身利益，且關(guān)涉村民自治的問(wèn)題，在一定程度上，還可能涉及本村的保密事宜而不便為外人所知。這不僅與農(nóng)村相對(duì)封閉的社會(huì)環(huán)境有關(guān)，也與差序格局下“私”的向心力有關(guān)。當(dāng)涉及到村外的調(diào)解主體時(shí)，本村的事項(xiàng)就成為了“自己的事”，不便由外人來(lái)插手，尤其類似糾紛矛盾這樣的“丑事”就更不便于廣泛地傳播了。除了主體方面的問(wèn)題，人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)和設(shè)置也決定了其很難對(duì)村民與村組織之間的農(nóng)地糾紛進(jìn)行調(diào)解。在性質(zhì)方面，人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織（《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第7條）；在設(shè)置方面，人民調(diào)解委員會(huì)由村民委員會(huì)和居民委員會(huì)設(shè)立（《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第8條），則實(shí)際上人民調(diào)解組織就是基層自治的組成部分，其與居民委員會(huì)和村民委員會(huì)之間的隸屬關(guān)系也決定了其基層群眾性自治組織的定位[12]。因此，要求屬于村委會(huì)下設(shè)組織的人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)涉及村民自治的糾紛進(jìn)行調(diào)解，在法理邏輯上就行不通。

三 農(nóng)地糾紛非自解機(jī)制及其不足

由上文論述可以得知，通過(guò)民間村民自解化解農(nóng)地糾紛的方式，違背了農(nóng)村社會(huì)格局及制度建設(shè)的一般理性，可能導(dǎo)致出現(xiàn)與法治相逆反的情況。而除了村民對(duì)糾紛的民間自解外，我國(guó)法律體系中還有許多非村民自解機(jī)制，如民事訴訟、農(nóng)地仲裁與仲裁庭調(diào)解、行政調(diào)解、行政管理等。非村民自解機(jī)制主要指不完全依靠村民自身的力量化解矛盾，而通過(guò)穩(wěn)定的程序、利用與村社無(wú)關(guān)的第三方力量解決糾紛的機(jī)制。

（一）民事訴訟

民事訴訟是解決民事糾紛的根本路徑。《民事訴訟法》第3條將民事訴訟處理的糾紛界定為公民之間、法人之間、其他組織之間以及其相互之間因財(cái)產(chǎn)和人身關(guān)系上所發(fā)生的爭(zhēng)議，而農(nóng)地糾紛是村民（公民）個(gè)體與組織之間因?yàn)樨?cái)產(chǎn)或人身關(guān)系引起的糾紛，利用民事訴訟解決農(nóng)地糾紛并無(wú)立法層面的障礙。在村民自治的層面，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第36條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！痹诜芍?，最高人民法院的司法解釋為農(nóng)地糾紛的訴訟化提供了更加詳盡的程序規(guī)則。如《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《審理土地承包糾紛解釋》），對(duì)土地承包類案件的受理內(nèi)容、訴訟主體、程序規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。最高人民法院在回復(fù)廣東省高院的請(qǐng)示中，亦明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

雖然利用訴訟解決農(nóng)地糾紛在立法與司法解釋層面獲得了制度支持，但仍存在規(guī)定不詳盡、范圍不周密、內(nèi)容互相矛盾的問(wèn)題，導(dǎo)致了實(shí)踐層面的適用混亂?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第36條將人民法院可以撤銷的決定限定為村委會(huì)或村委會(huì)成員所作出的決議，而將村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的決議排除在外，希望通過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府予以糾正。另外，該條規(guī)定人民法院僅可以撤銷決定，即法院權(quán)力限于撤銷權(quán)，而無(wú)形成權(quán)，糾紛難以得到徹底解決，決定之下的爭(zhēng)議事項(xiàng)依然存在，更大的矛盾可能進(jìn)一步醞釀和爆發(fā)。第36條在范圍和主體上的限縮，在立法的宏觀高度，約束了人民法院利用司法程序解決農(nóng)地糾紛的權(quán)力和正當(dāng)性，使得后續(xù)制度均存在這一類問(wèn)題。除此之外，規(guī)則間的矛盾，也使得民事訴訟程序的適用十分混亂。《審理土地承包糾紛解釋》在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)類糾紛進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，又將未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛排除在外，并規(guī)定因土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起的民事訴訟，人民法院不予受理。但《農(nóng)地承包糾紛調(diào)仲法》第2條在列舉了土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的類型之后，又規(guī)定：“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的受理范圍，可以通過(guò)行政復(fù)議或者訴訟等方式解決”，即意味著土地征收補(bǔ)償款的糾紛可以通過(guò)訴訟的方式予以解決。司法解釋與立法規(guī)定相互矛盾，由此產(chǎn)生了農(nóng)地糾紛中的部分爭(zhēng)議可以提起民事訴訟、部分爭(zhēng)議又不能提起民事訴訟的適用混亂情形，從而使得人民法院在司法實(shí)踐中，對(duì)能否受理村民與村組織間的農(nóng)地糾紛認(rèn)識(shí)不一，其在沒(méi)有制度支持時(shí)，多以駁回起訴對(duì)待訴訟，致使本來(lái)就屬于普通民事糾紛的案件得不到司法處理，只能轉(zhuǎn)而求助信訪等途徑解決。

（二）農(nóng)地仲裁與仲裁庭調(diào)解

農(nóng)村土地承包仲裁是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛中的一項(xiàng)特殊機(jī)制，在發(fā)揮仲裁程序性的同時(shí)，又不似訴訟程序復(fù)雜耗時(shí)，具有低成本、高效率、就地解決、重意思自治的特點(diǎn)。在解決村民與村組織間農(nóng)地糾紛方面，農(nóng)地仲裁的優(yōu)勢(shì)在于，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)是在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下建立的，其通常直接由地方政府予以管理，屬于完全中立的第三方力量。在仲裁委員會(huì)的組成方面，由政府部門代表、人民團(tuán)體代表、農(nóng)村集體組織代表等各方人員組成，從而可以有效制約村域內(nèi)的利益相關(guān)者對(duì)仲裁活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)。不僅如此，仲裁員的選聘條件多樣且不局限于村民，這就與上述民間調(diào)解的主體多為本村居民的局限性形成差別，進(jìn)一步保證了仲裁的公平公正。

仲裁庭調(diào)解指農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的仲裁庭在仲裁之前可以對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解達(dá)成，可由仲裁庭制作調(diào)解書(shū)，從而解決糾紛的制度?！掇r(nóng)地承包糾紛調(diào)仲法》在對(duì)仲裁程序予以規(guī)定的同時(shí)，設(shè)置了仲裁庭調(diào)解程序，將兩種糾紛解決手段匯合到一個(gè)機(jī)構(gòu)，能夠有效地發(fā)揮仲裁庭對(duì)矛盾的化解作用。

就制度設(shè)置而言，農(nóng)地仲裁與仲裁庭調(diào)解的范圍限于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，諸如土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額糾紛、集體組織收益分配糾紛等并未劃入這兩類糾紛解決機(jī)制的范圍。與民事訴訟不同，基于仲裁制度和仲裁庭的特殊屬性，在涉及村民自治的爭(zhēng)議時(shí)，仲裁庭是否有處理的權(quán)限需要進(jìn)一步分析；但就目前土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛日益增多且類型日益豐富的現(xiàn)狀而言，仲裁庭所發(fā)揮的作用依然并不突出。筆者統(tǒng)計(jì)了2013—2016年土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛（不包括人民法院受理的糾紛，僅包括各調(diào)解及仲裁機(jī)構(gòu)受理的糾紛）數(shù)量與仲裁案件量（見(jiàn)表1）。由表1可以發(fā)現(xiàn)，通過(guò)仲裁解決的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛在糾紛總數(shù)中占比極低，且仲裁案件的整體數(shù)量偏少。不僅如此，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛大多數(shù)經(jīng)由調(diào)解的方式得以解決，但在這些調(diào)解方式中，包括人民調(diào)解、行政調(diào)解等，并不意味著仲裁庭調(diào)解的數(shù)量很多?？傮w上看，仲裁這一糾紛解決方式的適用率和適用水平仍然較低。

表1 2013—2016年全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛量與仲裁案件量 萬(wàn)件

（三）行政調(diào)解

調(diào)解可分為私力調(diào)解（民間調(diào)解）與公力調(diào)解，農(nóng)地糾紛的公力調(diào)解主要包括司法調(diào)解和行政調(diào)解，因司法調(diào)解主要在民事訴訟中進(jìn)行，此處主要討論行政調(diào)解。有關(guān)農(nóng)地糾紛的行政調(diào)解類型較多，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接進(jìn)行的調(diào)解、農(nóng)村司法所調(diào)解、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府專設(shè)的調(diào)解中心調(diào)解等，因其并沒(méi)有制度層面的具體規(guī)定，因此行政調(diào)解呈現(xiàn)出一種形式多樣、因地制宜的特點(diǎn)。隨著多元化糾紛解決機(jī)制和大調(diào)解的大力提倡，以及“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的全面推廣，各地基層人民政府在政策驅(qū)動(dòng)下，所設(shè)計(jì)的各類行政調(diào)解可謂“遍地開(kāi)花”。行政調(diào)解組織的設(shè)置也由高向低、由臨時(shí)組建向穩(wěn)定常設(shè)發(fā)展，大量的政府調(diào)解中心和專設(shè)的調(diào)解小組開(kāi)展駐村工作，“落戶”在各村，就地調(diào)解，及時(shí)解紛。同時(shí)，為防范矛盾擴(kuò)大化，在糾紛未形成前及時(shí)介入成為了行政調(diào)解工作的主要內(nèi)容。在這一點(diǎn)上，行政調(diào)解的主動(dòng)性更強(qiáng)，積極性更高，工作機(jī)制更常態(tài)化，有效地彌補(bǔ)了人民調(diào)解在主動(dòng)性和積極性方面的不足。農(nóng)村土地承包糾紛、村級(jí)組織換屆遺留問(wèn)題、土地征用等糾紛，單憑人民調(diào)解不能最終解決，形成的調(diào)解協(xié)議還是需要司法和行政手段的確認(rèn)[13]。行政調(diào)解由于具有行政權(quán)力的“背書(shū)”，在調(diào)解效力以及信服度上，更能為村民所接受，從而有效地彌補(bǔ)了人民調(diào)解在新型涉農(nóng)糾紛解決上的短板。

行政調(diào)解的廣泛適用在彌補(bǔ)人民調(diào)解不足的同時(shí)，也存在與人民調(diào)解功能相互重合而互相干擾的問(wèn)題。大調(diào)解下所設(shè)立的各種調(diào)解中心、調(diào)解工作組，不僅稀釋了人民調(diào)解的功能，也將人民調(diào)解進(jìn)一步引向行政化[14]。各式行政調(diào)解對(duì)調(diào)解事項(xiàng)的不加區(qū)分，大包大攬，不僅存在重復(fù)設(shè)置、機(jī)構(gòu)臃腫的問(wèn)題，也未能給糾紛爭(zhēng)議者提供一個(gè)職能劃分明確、渠道多軌而涇渭分明的統(tǒng)一機(jī)制，其不僅使?fàn)幾h者眼花繚亂而無(wú)從選擇，更會(huì)阻礙調(diào)解功能的發(fā)揮，降低調(diào)解適用的概率。糾紛方與其花費(fèi)時(shí)間去甄別各種調(diào)解的特點(diǎn)與區(qū)別，還不如直接提起訴訟去獲得穩(wěn)定且有強(qiáng)制力的裁判。

（四）行政管理

《村委會(huì)組織法》第27條規(guī)定了村民會(huì)議以及村民代表大會(huì)的決定侵害村民權(quán)益的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府可以責(zé)令改正；《審理土地承包糾紛解釋》第1條規(guī)定未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，應(yīng)向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。除此之外，對(duì)于農(nóng)地糾紛中部分涉及行政管轄的事項(xiàng)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及主管部門也可以通過(guò)行政處罰、行政復(fù)議、出具行政意見(jiàn)書(shū)等行政管理的方式進(jìn)行解決。這類方式靈活多樣，主要依據(jù)各種行政法規(guī)和行政規(guī)章進(jìn)行，往往通過(guò)作出公權(quán)的處理意見(jiàn)以引導(dǎo)糾紛的解決。

行政管理雖然具有較強(qiáng)的約束力和強(qiáng)制力，但其實(shí)際上并非一種嚴(yán)格意義上的糾紛解決機(jī)制。這是因?yàn)椋浩湟?，其不能通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力像訴訟一樣直接對(duì)糾紛作出裁決以達(dá)到罷訴息爭(zhēng)的作用；其二，其不能通過(guò)一定的手段像調(diào)解一樣使主體主動(dòng)放棄爭(zhēng)議。行政處理往往只能對(duì)某一個(gè)單一的事項(xiàng)作出評(píng)定，利用其解決農(nóng)地糾紛，糾紛依然存在，矛盾未能得到徹底解決。

四 農(nóng)地糾紛解決機(jī)制的法治化重構(gòu)

（一）限制村民自解的適用

通過(guò)上文分析可以得知，村民與村組織之間的農(nóng)地糾紛無(wú)法像其他涉農(nóng)糾紛一樣，依靠村民自身的民間力量進(jìn)行解決，其不僅與差序格局下的社會(huì)關(guān)系格局存在理性違背，而且存在許多實(shí)施上的障礙；因此，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)盡量避免適用自解的方式處理農(nóng)地糾紛。

第一，謹(jǐn)慎地適用和解。差序格局下的“私”使得和解的達(dá)成具有較大難度，具有徹底解決糾紛作用的和解，應(yīng)當(dāng)受到一定程度的限制。這種限制首先表現(xiàn)在官方應(yīng)當(dāng)盡量減少對(duì)農(nóng)地糾紛適用和解的鼓勵(lì)，理論研究也應(yīng)當(dāng)先區(qū)分糾紛的種類，再論證適用和解的積極意義。原因在于，首先，官方的提倡以及理論的推動(dòng)十分容易在基層糾紛解決的大環(huán)境下形成足以影響各方的氛圍，從而將糾紛的解決無(wú)形地推向和解，甚至是迫向和解。例如，地方政府極力提倡糾紛的和解化，并為此出臺(tái)了許多具體政策，當(dāng)村民與村組織發(fā)生農(nóng)地糾紛時(shí)，相關(guān)調(diào)解組織、仲裁組織甚至人民法院都可能會(huì)有意無(wú)意地促成雙方達(dá)成和解。這種外力的不斷推進(jìn)甚至壓迫會(huì)與糾紛主體的核心“私益”進(jìn)行激烈對(duì)抗，很有可能造成矛盾升級(jí)。其次，有關(guān)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)一定要及時(shí)制止和制裁強(qiáng)制和解的情形。在村域范圍內(nèi)，村組織的地位和影響力，絕非一般社會(huì)組織所能比擬的，其對(duì)于普通村民所能產(chǎn)生的控制力是巨大的，而農(nóng)地糾紛又涉及村民的核心利益，因此和解就很可能成為侵害村民個(gè)人利益的手段，而自治性高、公權(quán)介入少、人員法治意識(shí)薄弱的問(wèn)題又會(huì)阻礙不當(dāng)和解的救濟(jì)途徑之利用，因此有關(guān)部門的積極監(jiān)管十分必要。

第二，避免適用民間調(diào)解。由于民間調(diào)解不僅難以實(shí)質(zhì)性解決村民與村組織間的農(nóng)地糾紛，甚至可能產(chǎn)生新的矛盾，基于農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的理性認(rèn)識(shí)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)盡量避免對(duì)此類農(nóng)地糾紛適用包括鄉(xiāng)賢調(diào)解、人民調(diào)解在內(nèi)的民間調(diào)解機(jī)制。應(yīng)對(duì)涉農(nóng)糾紛進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，將村民與村組織之間的農(nóng)地糾紛與其他村民間的普通涉農(nóng)糾紛區(qū)別開(kāi)來(lái)。對(duì)于普通涉農(nóng)糾紛當(dāng)然應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間調(diào)解，并采取一定的保障和激勵(lì)措施；而村民與村組織間的農(nóng)地糾紛不僅不能在認(rèn)知層面提倡民間調(diào)解，還應(yīng)當(dāng)在民間調(diào)解的工作機(jī)制中將其一定程度地排除出去。除此之外，各地基層政府在推動(dòng)糾紛的多元化解決，尤其是進(jìn)行深入化調(diào)解時(shí)，也應(yīng)當(dāng)避免“矯枉過(guò)正”式的運(yùn)動(dòng)化做法，對(duì)調(diào)解的推動(dòng)，應(yīng)當(dāng)因地、因事進(jìn)行，避免陷入過(guò)分提倡調(diào)解、違反法治后回歸訴訟、訴訟爆炸后又回溯調(diào)解的死循環(huán)。

（二）發(fā)揮訴訟對(duì)糾紛的終解作用

所謂終解作用，是指司法對(duì)于糾紛解決的終極作用。訴訟程序作為糾紛解決的最后一道屏障，要盡量最后使用，避免司法程序的隨意開(kāi)啟，因?yàn)樵V訟對(duì)糾紛的解決通常具有最高效力，一旦作出裁判，即不能再通過(guò)其他糾紛解決手段予以更改。多元化糾紛解決機(jī)制的理念是制定多種糾紛解決措施，以避免所有的糾紛均流入訴訟程序，這樣的理念同樣適用于農(nóng)地糾紛的解決。民事訴訟的提起應(yīng)當(dāng)保持審慎理性的態(tài)度，盡量分流糾紛，利用多種手段化解矛盾，將訴訟的作用定位在糾紛的終極解決之上。這是對(duì)民事訴訟程序在農(nóng)地糾紛解決體系中的宏觀定位。

在具體制度方面，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)肯定民事訴訟程序?qū)λ修r(nóng)地糾紛的受理，突破民事訴訟程序僅能審理農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的局限。民事訴訟是處理所有民事糾紛的程序，換句話說(shuō)，只要是平等主體間的財(cái)產(chǎn)與人身糾紛，民事訴訟都可以審理。而村民與村組織間雖主體特性有所不同，但在民事法律關(guān)系中，都屬于互相平等的主體，且農(nóng)地糾紛涉及的也都是財(cái)產(chǎn)與人身關(guān)系的爭(zhēng)議，村民依法提起民事訴訟并無(wú)不妥。正如上文提到的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額糾紛，“這部分費(fèi)用應(yīng)屬于集體內(nèi)所有成員所有，應(yīng)由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)制定分配標(biāo)準(zhǔn)，由村委會(huì)執(zhí)行分配任務(wù)。如果村民對(duì)分配數(shù)額有異議，應(yīng)屬于普通的民事?tīng)?zhēng)議，緣何法院不予受理呢?”[9]78部分司法機(jī)關(guān)將涉及村組織的糾紛定性為村民自治的問(wèn)題，而拒絕使用審判權(quán)對(duì)其進(jìn)行解決。這樣的處理方式，實(shí)際上混淆了自治權(quán)獨(dú)立與審判權(quán)行使的關(guān)系，簡(jiǎn)單地把審判行為當(dāng)作對(duì)自治事項(xiàng)的不當(dāng)干預(yù)，從而拒絕受理。實(shí)際上，村民自治有著明確的范圍和界限，村民對(duì)關(guān)涉自身利益且得到法律允許的事項(xiàng)通過(guò)民主評(píng)議的方式進(jìn)行自我管理，在這個(gè)向度內(nèi)，自治是獨(dú)立且不受干預(yù)的。然而一旦自治的行為與其他法律主體發(fā)生碰撞，引起了民事法律關(guān)系，從而產(chǎn)生爭(zhēng)議，則在這個(gè)向度內(nèi)，其主要內(nèi)容就成了民事糾紛。民事訴訟依據(jù)《憲法》《民事訴訟法》解決糾紛不僅具有制度上的正當(dāng)性，也能夠?qū)⒓m紛事項(xiàng)通過(guò)法治手段予以化解，避免爭(zhēng)議對(duì)自治的干擾，反向可保證自治的實(shí)現(xiàn)。不僅如此，審判權(quán)是國(guó)家公權(quán)力，具有《憲法》在權(quán)力劃分體系中所設(shè)置的用以保證法治的強(qiáng)制權(quán)，村民自治必須在法治的軌道中運(yùn)行，當(dāng)其因?yàn)楫a(chǎn)生糾紛而可能破壞法治時(shí)，通過(guò)審判權(quán)進(jìn)行調(diào)整，具有《憲法》的制度支持。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，人口也進(jìn)入新的發(fā)展形態(tài)，表現(xiàn)為人口城鄉(xiāng)格局發(fā)生變化以及城鎮(zhèn)化加速[15]，舊有的調(diào)解難以適應(yīng)新的變化，導(dǎo)致訴訟手段的運(yùn)用越來(lái)越有必要。

（三）強(qiáng)化農(nóng)地仲裁和仲裁庭調(diào)解的功能

在強(qiáng)化農(nóng)地仲裁與仲裁庭調(diào)解之前，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)進(jìn)入仲裁的糾紛范圍進(jìn)行理論上的劃定。土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛以外的農(nóng)地糾紛能不能進(jìn)入仲裁程序，關(guān)鍵在于對(duì)農(nóng)地仲裁性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。村民自治是一項(xiàng)基本的政治制度，對(duì)自治活動(dòng)和內(nèi)容的監(jiān)督必須要有明確的法律支持。在《村民委員會(huì)組織法》中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對(duì)違反憲法、法律等的村民決定可以責(zé)令整改，人民法院可以撤銷村委會(huì)侵害村民權(quán)益的決定，從這一方面看，能夠?qū)﹃P(guān)涉村民自治糾紛進(jìn)行處理的機(jī)構(gòu)必須是國(guó)家公權(quán)機(jī)構(gòu)，主要是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。而仲裁委員會(huì)并非公權(quán)機(jī)關(guān)，仲裁程序也并非公力救濟(jì)機(jī)制，而屬于社會(huì)救濟(jì)機(jī)制，主要通過(guò)民間力量來(lái)解決糾紛。在這個(gè)層面上，仲裁委員會(huì)所行使的權(quán)利無(wú)法對(duì)抗村民自治權(quán)，難以有效地解決因此產(chǎn)生的糾紛。對(duì)于農(nóng)地仲裁的性質(zhì)，雖然理論界多有爭(zhēng)議，有人認(rèn)為農(nóng)地承包仲裁屬于“準(zhǔn)行政性仲裁程序”[16]，有人更從大仲裁的角度，認(rèn)為仲裁既有契約性又有司法性[17]。但實(shí)際上農(nóng)地仲裁的本質(zhì)是一種民間仲裁，即使其具有行政與司法的性質(zhì)，在訴訟程序與行政管理本身都需要受到約束的村民自治中，仲裁能夠發(fā)揮的作用也就十分有限了。因此，筆者認(rèn)為農(nóng)地仲裁的糾紛事項(xiàng)還是應(yīng)當(dāng)限于土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，雖然這一類糾紛同樣可能涉及村民自治的內(nèi)容，但其已有明確的立法支持，而且這類糾紛財(cái)產(chǎn)性更強(qiáng)而自治性相對(duì)較弱。

農(nóng)地仲裁與仲裁庭調(diào)解的強(qiáng)化，實(shí)際上是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，因?yàn)橹灰r(nóng)地糾紛進(jìn)入仲裁程序，仲裁庭即可以根據(jù)糾紛的實(shí)際狀況，展開(kāi)調(diào)解或是作出裁決?；鶎有姓C(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，在避免利用村民自解解決農(nóng)地糾紛的同時(shí)，將鄉(xiāng)賢調(diào)解和人民調(diào)解的部分資源以及農(nóng)地糾紛向仲裁庭調(diào)解和仲裁裁決分流；尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在牽頭建立多元化糾紛解決機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)有區(qū)別、分類型地劃定解紛機(jī)制的功能，而非不加區(qū)分地一體推進(jìn)。換句話說(shuō)，地方政府、司法機(jī)關(guān)在推動(dòng)人民調(diào)解、鄉(xiāng)賢調(diào)解、村委會(huì)調(diào)解等機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)在認(rèn)識(shí)層面上將糾紛進(jìn)行歸類，將村民與村組織間的農(nóng)地糾紛向仲裁委員會(huì)分流，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資源的平衡，從而強(qiáng)化農(nóng)地仲裁在農(nóng)地糾紛解決方面的獨(dú)特作用，這樣就可以在仲裁委員會(huì)內(nèi)部形成調(diào)-裁一體的模式。由于農(nóng)地仲裁并非一裁終局，仲裁申請(qǐng)人在裁決作出后的有效期限內(nèi)還可以提起訴訟，這樣就形成了調(diào)-裁-訴的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，軌道清晰，簡(jiǎn)便明確，有效降低了村民解決糾紛的難度。

（四）形成層次化的行政調(diào)解結(jié)構(gòu)

行政調(diào)解優(yōu)化的重點(diǎn)在于形成層次化的體系，劃清各類行政調(diào)解的作用，并且與人民調(diào)解等民間調(diào)解厘清界限，然后根據(jù)糾紛的種類，選擇不同的行政調(diào)解。具體到村民與村組織的農(nóng)地糾紛中，首先應(yīng)當(dāng)避免與人民調(diào)解的內(nèi)容過(guò)于重合，人民調(diào)解在我國(guó)的社會(huì)治理領(lǐng)域中已經(jīng)實(shí)踐多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和制度基礎(chǔ)，而許多地方政府在推行行政調(diào)解的過(guò)程中，并沒(méi)有注意與這項(xiàng)已經(jīng)比較完善的制度進(jìn)行區(qū)分，不僅兩者之間的功能多有重合，而且行政調(diào)解組織的下移化，也加劇了對(duì)糾紛解決民間力量的侵蝕?；诖迕衽c村組織的農(nóng)地糾紛無(wú)法利用民間調(diào)解予以解決，這類涉農(nóng)糾紛應(yīng)當(dāng)盡量依靠行政調(diào)解的方式化解。其原因在于行政調(diào)解人員多為行政機(jī)關(guān)所選派，可選擇性大，與糾紛的利益關(guān)聯(lián)性小，同時(shí)行政權(quán)力主持下的調(diào)解，也不易受到村組織的影響或是“村社壓力”的干擾，能夠更加公正地解決糾紛。而其他涉農(nóng)糾紛則可以依靠人民調(diào)解、鄉(xiāng)賢調(diào)解等民間調(diào)解予以解決，從而廓清各種調(diào)解適用混亂、效率低下的問(wèn)題。

在區(qū)分了人民調(diào)解與行政調(diào)解的適用類型以后，行政調(diào)解內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)地糾紛的具體內(nèi)容進(jìn)行分層。就村域范圍內(nèi)的行政調(diào)解而言，主要有政府所設(shè)的調(diào)解小組的調(diào)解、司法所調(diào)解、調(diào)解中心（調(diào)解委員會(huì)）的調(diào)解以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的調(diào)解等。行政調(diào)解的層次化可以直接依照進(jìn)行調(diào)解的主體級(jí)別進(jìn)行設(shè)置，總體來(lái)說(shuō)可以劃分為三個(gè)等次，最低級(jí)為各駐村的調(diào)解小組或調(diào)解員的調(diào)解，中等級(jí)別為村司法所調(diào)解或?qū)ＴO(shè)的村調(diào)解中心調(diào)解，最高級(jí)別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的調(diào)解。當(dāng)農(nóng)地糾紛發(fā)生后，糾紛雙方可根據(jù)爭(zhēng)議額度、影響力、復(fù)雜性等因素求助于不同級(jí)別的行政調(diào)解。從某種角度而言，可以將之理解為訴訟的級(jí)別管轄，但行政調(diào)解的這種級(jí)別劃分不具有強(qiáng)制力。各級(jí)別行政調(diào)解所解決糾紛的標(biāo)準(zhǔn)，需要根據(jù)各地情況的不同，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府進(jìn)行歸納總結(jié)，并框定一個(gè)彈性的標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)爭(zhēng)議者按照標(biāo)準(zhǔn)選擇行政調(diào)解；但必須注意的是，這種標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)也不應(yīng)強(qiáng)制當(dāng)事人選擇糾紛解決的方式。就級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)而言，筆者認(rèn)為，村民與村委會(huì)間發(fā)生的不涉及村民大會(huì)和村民代表大會(huì)決議的有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)的糾紛可以通過(guò)低級(jí)的行政調(diào)解解決；如果承包經(jīng)營(yíng)的土地面積大、金額多，則可以由中等級(jí)別的行政調(diào)解解決。村委會(huì)在土地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放、集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配過(guò)程中，與某一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)村民發(fā)生爭(zhēng)議的，可由低級(jí)別的行政調(diào)解解決；村民大會(huì)、村民代表大會(huì)作出的決議與一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)村民發(fā)生爭(zhēng)議的，可由中等級(jí)別的行政調(diào)解解決；與10人以上多數(shù)村民發(fā)生爭(zhēng)議的則應(yīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)調(diào)解，在必要的情況下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府還應(yīng)當(dāng)派出專門的調(diào)解人員或者工作小組針對(duì)某項(xiàng)群體性的農(nóng)地糾紛駐村專門開(kāi)展調(diào)解工作?？傊?，調(diào)解級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，可由各地基層政府靈活設(shè)置，但應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況并切實(shí)可行。

概言之，村民與村組織間農(nóng)地糾紛的村民自解不僅與差序格局的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)相違背，而且不具有實(shí)際操作性，因此應(yīng)當(dāng)積極建立法治化的糾紛解決機(jī)制，避免過(guò)于依靠民間力量化解糾紛。農(nóng)地糾紛解決的去自解化，并不是對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的否定，或是將村民自身的民間救濟(jì)機(jī)制斥為非法治，而意在言明此類農(nóng)地糾紛的性質(zhì)特殊。因?yàn)橐晃稄?qiáng)調(diào)民間自解，可能演化出非法治化的結(jié)果，甚至進(jìn)一步激化矛盾。實(shí)際上，此類農(nóng)地糾紛的法治化重構(gòu)秉承的依然是多元糾紛解決的理念，以包括訴訟、仲裁、調(diào)解甚至行政管理等多途徑作為要旨，其目的是為了高效優(yōu)質(zhì)地解決農(nóng)地糾紛。