政府治理成本與公民滿意：內(nèi)在聯(lián)系與成本控制

趙愛英 趙秀文 金峰

摘? ?要： 政府治理成本支出的高效化是政府治理的核心，也是公民滿意的必要條件，而公民滿意有利于政府治理成本的高效化，二者內(nèi)在關(guān)系緊密。中國政府治理成本控制壓力加大，政府治理有效性與公民需求存在一定差距，而廣大人民對(duì)政府治理效能的期望不斷提高，政府必須要樹立善治理念，提高政府治理能力，遏制擴(kuò)大治理成本的原始動(dòng)機(jī);樹立人民至上的服務(wù)觀念，科學(xué)決策和制定政策，遏制制度性成本;樹立質(zhì)量觀念，不斷提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量;樹立公平與共享理念，充分發(fā)揮公共財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制，健全政府成本會(huì)計(jì)體系，增強(qiáng)人民的獲得感和滿意度，提高政府治理成本支出的有效性。

關(guān)鍵詞： 政府治理; 善治; 公民滿意

中圖分類號(hào)：? D63? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.001

Abstract： The efficiency of government governance cost expenditure is the core of government governance and the necessary condition of citizens satisfaction. Citizens satisfaction is conducive to the efficiency of government governance cost， and the two are closely related. There is a certain gap between the effectiveness of government governance and the needs of citizens. However， the expectation of the majority of the people for the efficiency of government governance is constantly increasing. The government must establish the concept of good governance， improve the governance capacity， curb the original motivation of expanding the cost of governance， establish the service concept of people first， make scientific decisions and policies， and curb the institutionalization cost; establish the quality concept， constantly improve the supply quality of public goods and services; establish the concept of fairness and sharing， give full play to the public financial regulation mechanism， improve the government cost accounting system， enhance peoples sense of gain and satisfaction， and improve the effectiveness of the government s cost expenditure.

Key words： government governance; good governance; citizens satisfaction

治理至少有六種，分別是：作為最小政府的治理、作為私營部門的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)神經(jīng)系統(tǒng)（多主體）的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理等[1]。其中新公共管理治理模式提倡將企業(yè)家精神和成本、效益、質(zhì)量、顧客滿意的策略引入政府治理中，運(yùn)用企業(yè)管理的成功機(jī)制來改造傳統(tǒng)的官僚體系，以資源有效利用為核心，以市場競爭為實(shí)現(xiàn)手段，學(xué)習(xí)和模仿企業(yè)管理以便更好地為社會(huì)公眾提供服務(wù)[2]。俞可平認(rèn)為治理作為一種公共管理活動(dòng)和過程，是治理主體運(yùn)用公共權(quán)威，維持公共秩序，最大限度地增進(jìn)公共利益以滿足公共的需要，治理的核心要素包括公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式等[3]。國家治理主要是通過國家行政體系為代表的治權(quán)體系來實(shí)現(xiàn)的，政府治理即國家治權(quán)的運(yùn)行，是國家治理的具體實(shí)施和行政實(shí)現(xiàn)[4]。在治權(quán)體系中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論[5]，是國家治理的主要角色，中國的改革是以政府治理為重點(diǎn)內(nèi)容的[6]，國家治理的現(xiàn)代化關(guān)鍵在于政府治理現(xiàn)代化。

在衡量政府治理現(xiàn)代化的高效化、民主化、制度化、法制化和協(xié)調(diào)化等目標(biāo)中，高效化是政府治理的核心目標(biāo)，是政府治理效率最大化的要求，內(nèi)在本質(zhì)就是單位成本的治理活動(dòng)成效最大化。從公共財(cái)政角度看，為實(shí)現(xiàn)政府治理的高效性，就得增加政府治理的履職成本，降低政府自身運(yùn)行成本[7]，以及與政府治理相關(guān)的機(jī)會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本等隱性成本等。無論是哪一種社會(huì)政治體制下，無論哪個(gè)階級(jí)施行統(tǒng)治，無論誰上臺(tái)執(zhí)政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持[6]。與公民滿意的政府治理成本控制的引入不僅會(huì)提高我國政府的效能意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，更為重要的是有利于深化政府改革，構(gòu)建依法行政的政府治理體系，控制治理成本，防范治理的無效，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的愿望，讓人民滿意，使中國政府成為以適度治理成本運(yùn)轉(zhuǎn)的高效政府。

一、政府治理成本與公民滿意的內(nèi)在聯(lián)系

政府治理的高效化是以政府治理成本為代價(jià)，公共利益最大化的過程，最終達(dá)到治理的最佳效果，實(shí)現(xiàn)善治。所以，體現(xiàn)人民滿意價(jià)值取向的政府治理不能不計(jì)成本，否則會(huì)適得其反。習(xí)總書記指出我們黨“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民共同一致意志，維護(hù)人民合法權(quán)益，是我國國家制度和國家治理體系的本質(zhì)屬性，也是我國國家制度和國家治理體系有效運(yùn)行、充滿活力的根本所在”，這樣的人民性決定了國家治理和政府治理現(xiàn)代化必須以最廣大人民利益為價(jià)值取向，體現(xiàn)了對(duì)公民（或人民、公眾、民眾）滿意度、獲得感和幸福感的高度重視，這和新公共管理理論體現(xiàn)出的“公民滿意”價(jià)值理念相吻合。由此可見，政府治理成本支出的高效性在于最廣大人民利益最大化，及其滿意感和幸福感的實(shí)現(xiàn)，是公民滿意的必要條件，而公民滿意有利于政府治理成本的高效化，二者具有顯著的內(nèi)在關(guān)系。

（一）公民滿意是衡量政府治理成本高效性的基本指標(biāo)

從中國社會(huì)制度看，讓最廣大人民群眾滿意首先是中國特色社會(huì)主義制度的內(nèi)生性要求和根本宗旨，這種制度性特質(zhì)體現(xiàn)在中國政府必須堅(jiān)持公眾滿意這個(gè)當(dāng)代公共管理的根本理念，建立公眾至上、能力本位和管理就是服務(wù)等新理念，實(shí)現(xiàn)公眾滿意這個(gè)宗旨[8]。為了更好履行“為人民服務(wù)”宗旨和讓人民滿意，我國政府從20世紀(jì)80年代初期開始，于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018年已經(jīng)進(jìn)行八次政府改革和行政管理體制改革，基本構(gòu)建了公共服務(wù)型政府，建立了以公民滿意為導(dǎo)向的人民群眾評(píng)判政府績效的新模式，引進(jìn)顧客和顧客至上的機(jī)制，體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義政治本質(zhì)[9]，在政府治理中推行橫向的公眾介入機(jī)制，推動(dòng)政府治理方式的改革與創(chuàng)新[10]，提高政府治理效能。中國特色社會(huì)主義制度正是因?yàn)閳?jiān)持人民主體地位，把不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為價(jià)值追求，從而獲得了最廣大人民群眾的認(rèn)可、擁護(hù)和支持[11]。

任何一種制度和治理方式，只有滿足廣大人民群眾生產(chǎn)和發(fā)展的需要，才能夠解決重大現(xiàn)實(shí)問題，契合廣大人民群眾的訴求，才得以真正形成其治理效能[12]。中國特色社會(huì)主義制度是我國國家和一切社會(huì)生活賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，是政府治理的依據(jù)、尺度、手段和工具，而國家治理主要應(yīng)在中國特色社會(huì)主義制度框架下運(yùn)行，在運(yùn)用中發(fā)生效力、產(chǎn)生效果，任何制度的長短優(yōu)劣，歸根結(jié)底都要看治理的效果，制度是否優(yōu)越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進(jìn)，歸根到底，要由治理的成效來說話[13]，即是否契合人民群眾的祈求和人們是否滿意來說話?？梢?，中國特色社會(huì)主義制度是否完善、是否先進(jìn)，必須要看國家治理，特別是政府治理的成效和人民的滿意度。如果讓最廣大人民群眾滿意是中國特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求和根本目標(biāo)，那么人民滿意是國家治理尤其是政府治理最基本的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，不僅是衡量中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的基本指標(biāo)，也是衡量國家治理和政府治理成效和現(xiàn)代化水平最基本的指標(biāo)和尺度。

中國政府是一個(gè)政治組織和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控主體，是國家治理的主體和國有產(chǎn)權(quán)主體，是社會(huì)利益的總代表，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基于國家行政體制和治權(quán)體系，以及黨和人民利益的一致性，行使公共權(quán)力和利用公共資源，供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)公共利益，不僅要對(duì)市場競爭制度、對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、對(duì)國民分配和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行強(qiáng)有力的治理，而且還要代表全民對(duì)政府與企業(yè)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)之間、按勞分配領(lǐng)域與非按勞分配領(lǐng)域之間等多種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)控，維護(hù)社會(huì)安定等，對(duì)國家、社會(huì)一系列對(duì)象和任務(wù)實(shí)行具體的管理、控制、調(diào)整和鞏固，進(jìn)行政府治理，隨之產(chǎn)生相應(yīng)的直接性和間接性政府治理成本，即政府治理過程中必然會(huì)有政府治理成本的支出，若政府治理最大限度實(shí)現(xiàn)了讓人民群眾滿意和幸福的這個(gè)根本目標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)了政府治理成本的產(chǎn)出達(dá)到了最大化，實(shí)現(xiàn)了政府治理的高效化，政府治理就會(huì)達(dá)到理想的善治狀態(tài)。可見，人民滿意是衡量政府治理成效，或者政府治理成本高效性的基本指標(biāo)。面對(duì)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代人民需求的新期盼，各級(jí)政府樹立“人民滿意”的價(jià)值理念，將人民滿意度設(shè)置成為政府績效評(píng)價(jià)的終極目標(biāo)，已成必然[14]76。而政府治理成本支出的高效性評(píng)價(jià)中導(dǎo)入人民滿意度指標(biāo)不僅體現(xiàn)黨和政府執(zhí)政為民的政治理念，體現(xiàn)政府治理的高效性，更重要的是和企業(yè)顧客一樣，只有人民能夠深切地感知政府績效，更具有可靠性和說服力。

（二）公民滿意有利于實(shí)現(xiàn)政府治理成本的高效性

消費(fèi)者滿意度高低直接影響消費(fèi)者購買行為和企業(yè)忠誠顧客的培養(yǎng)，直接決定了企業(yè)的生存與發(fā)展[15]。同樣，公眾選擇和消費(fèi)公共產(chǎn)品服務(wù)的過程，就是體會(huì)感知公共福祉的過程，公民是能夠檢驗(yàn)政府治理成本的產(chǎn)出是否有效的主體，社會(huì)公民是政府的服務(wù)對(duì)象，對(duì)政府的行為和服務(wù)有直接的實(shí)際感受和客觀現(xiàn)實(shí)的評(píng)價(jià)[16]99，其滿意度也同樣關(guān)系到政府的影響力與公信力、執(zhí)政黨政權(quán)的穩(wěn)定性以及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。公眾滿意度高，就會(huì)對(duì)政府表現(xiàn)出信任甚至忠誠，對(duì)政府行為與號(hào)召做出積極的回應(yīng)和配合等。公民滿意的高低也決定了經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源和政治資源等各種資源要素的流向，因?yàn)楣襁x擇公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，就是選擇獲得最大公民總價(jià)值或者滿意的投資、就業(yè)、生產(chǎn)生活的地方或地區(qū)，其實(shí)是選擇政府尤其是地方政府的過程。因此地方政府資源爭奪的一個(gè)有效方式就是不斷提高公民滿意度，而地區(qū)GDP增長和資源爭奪容易形成累積因果關(guān)系[17]，從而進(jìn)一步擴(kuò)大公民滿意的影響，這是一種良性循環(huán)。為了吸引商品與要素尤其是資本的流入，地方政府會(huì)競相減免稅費(fèi)，降低公民成本，或者加強(qiáng)公共基礎(chǔ)建設(shè)，完善政府治理和服務(wù)等，提高公共服務(wù)總價(jià)值和公民滿意度，增強(qiáng)地方政府資源競爭力，進(jìn)而可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)政府治理成本支出的高效性。正如“利潤是對(duì)創(chuàng)造出滿意的顧客的回報(bào)”[18]一樣，現(xiàn)代政府治理成本支出的高效性、政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展是對(duì)創(chuàng)造滿意公眾的回報(bào)，人民滿意也為中國制度建設(shè)提供“依靠人民”、“人民擁護(hù)”的動(dòng)力基礎(chǔ)，有利于將中國制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政府治理效能。

（三）政府治理成本的高效性是公民滿意的必要條件

公民滿意度取決于公眾對(duì)政府治理效能或者客觀績效的感知效果和公眾期望之比，二者比值越大，說明滿意度越高。政府治理成本越高效，政府行為產(chǎn)出了更有效的社會(huì)價(jià)值，公共資源配置更合理。公民的公共需求得到滿足，是公民滿意的基礎(chǔ)。公眾對(duì)政府治理效能的感知效果主要通過政府決策、行政事務(wù)、公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給等治理行為體現(xiàn)出來的行政效率高低、服務(wù)態(tài)度好壞、社會(huì)公平公正、治理成本多少，以及呈現(xiàn)出來的管理理念和價(jià)值取向直接作用于公眾的心理感受，來自于公眾對(duì)政府服務(wù)的消費(fèi)經(jīng)歷和親身感受，以及學(xué)習(xí)認(rèn)知評(píng)價(jià)和滿意與否的態(tài)度，公民滿意度與政府的公共服務(wù)實(shí)際績效具有較好的一致性[19]，而且在政府透明制度和治理環(huán)境下，政府良好的客觀績效對(duì)公眾滿意度有正向影響[16]111。公眾期望是公眾以公共需求程度為基礎(chǔ)，對(duì)過去和未來期望的政府行為信息的掌握基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公民對(duì)政府服務(wù)的心理期望訴求，市民傾向和對(duì)服務(wù)質(zhì)量的期望對(duì)滿意度產(chǎn)生重要影響[20]?？梢娏己玫恼卫沓杀局С龅目冃枪駶M意的必要條件和前提基礎(chǔ)。然而政府治理成本支出雖然具有高效性，如果不符合公民滿意的心理認(rèn)知評(píng)價(jià)水平，或者達(dá)不到公民期望水平，公民依然不滿意。所以政府治理成本支出的高效性僅僅是公民滿意的必要條件，而不是充分條件。

（四）政府公權(quán)及其治理成本適度是公民滿意的基本保障

政府治理中可行使公共行政權(quán)和公共資源配置權(quán)力，其公共權(quán)力越大，提供公共產(chǎn)品的積極性越高，供給規(guī)模越大，增加治理成本負(fù)擔(dān)，可能會(huì)供給過量，造成過度消費(fèi)，進(jìn)而產(chǎn)生福利損失。而且很多公共產(chǎn)品是投資巨大、周期長的公共基礎(chǔ)設(shè)施，往往會(huì)出現(xiàn)成本缺口，政府會(huì)選擇負(fù)債提供公共服務(wù)，進(jìn)而加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)性，加重公民稅負(fù)，影響公民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性。反之如果政府公權(quán)和可動(dòng)用的公共資源很不足，不注重公平，而是效率，影響了政府基本公共服務(wù)能力和供給積極性，影響公民的公共利益及滿意感，公眾會(huì)有抱怨。所以，政府公權(quán)力和治理成本過高和過低都影響公民滿意和治理成效，只有合理適度才更有價(jià)值。

人民滿意是社會(huì)公共利益的綜合體現(xiàn)，滿足人民需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)不僅復(fù)雜多樣，交叉重疊，而且不同類別的公民對(duì)公共產(chǎn)品需求不同。按照各種不同的公共產(chǎn)品對(duì)公民的重要性程度進(jìn)行組合，政府治理成本率是政府治理成本總額與公共產(chǎn)品組合總量之比率?；谡卫沓杀镜霓D(zhuǎn)嫁性，站在公民的角度，該比率相當(dāng)于組合公共產(chǎn)品的價(jià)格。按照供求理論，當(dāng)政府治理成本率和組合公共產(chǎn)品規(guī)模達(dá)到供需均衡時(shí)，政府治理成本率最合理適度。偏離均衡會(huì)出現(xiàn)兩種情況：若高于均衡，屬于高成本運(yùn)行的政府治理模式，公眾稅負(fù)高，影響公眾滿意度;若低于均衡，屬于低成本運(yùn)行的政府治理模式，社會(huì)福利水平太低，社會(huì)不公平不公正問題突出，同樣影響公眾滿意度。可見，政府公權(quán)及其治理成本適度、均衡是實(shí)現(xiàn)公民滿意的基本保障，也是公共利益與政府利益達(dá)到協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

二、公民滿意視域下的政府治理成本面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，我們黨治國理政的體制機(jī)制不斷完善，逐步構(gòu)建了符合中國特色的民主政治制度和法治體系，中國特色社會(huì)主義制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升，人民滿意度、獲得感和幸福感不斷提升。在2020年抗擊新冠肺炎疫情中，中國治理體系和治理能力經(jīng)受住了抗疫大考。在習(xí)近平總書記的親自指揮和部署下，各級(jí)政府從人民滿意和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的高度，以最短時(shí)間用最有效手段開展了疫情防控，更好發(fā)揮了政府“看得見的手”的治理作用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)很快步入正常有序發(fā)展軌道，率先實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)正增長，不僅全國人民滿意，也舉世矚目。但是還需要各級(jí)政府尤其地方政府認(rèn)真研究當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，政府治理中存在的差距與短板，按照習(xí)近平為核心的黨中央決策部署，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目的，切實(shí)推進(jìn)政府治理效能的不斷提升。

（一）政府治理成本規(guī)模面臨控制壓力的挑戰(zhàn)

2010年以來，中國已經(jīng)建立了公共財(cái)政制度，預(yù)算內(nèi)和制度內(nèi)的政府運(yùn)行成本有所控制，不考慮物價(jià)因素，政府運(yùn)行成本占財(cái)政收入、財(cái)政支出、GDP的比例分別從2010年的11.26%、10.44%、2.35%下降到2015年的8.90%、7.70%、1.98%，但是2016年以后該比例又有所反彈，2016年和2019年該比例分別達(dá)到9.27%、7.89%、2.00%和10.87%、8.66%、2.09%。2015-2019年政府運(yùn)行成本年遞增率11.16%，高于財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的5.74%、7.95%和9.51%的年遞增率。從財(cái)政收支來看，2012年以來財(cái)政赤字不斷增加，2015年國家財(cái)政赤字為23608.54億元，占財(cái)政收入的15.50%;2019年國家財(cái)政赤字48491.79億元，占財(cái)政收入的25.47%。為防范財(cái)政危機(jī)，每年通過人大會(huì)議對(duì)地方政府核定債務(wù)限額，該數(shù)據(jù)雖有控制但依然較高。2019年末全國地方政府債務(wù)余額213072億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額（240774.3億元）之內(nèi)，相當(dāng)于地方財(cái)政收入101076.82億元的2.11倍，高于2018年的1.88倍，較大的收支壓力揭示了政府治理成本規(guī)模面臨一定控制壓力。

政府運(yùn)行成本規(guī)?？刂泼媾R一定壓力的另一個(gè)結(jié)果是減稅降費(fèi)阻力加大，并得到中央的高度重視。2013年中共十八屆三中全會(huì)將“穩(wěn)定稅負(fù)”寫入了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2015年我國“實(shí)行減稅政策”，2016年“在減稅、降費(fèi)、降低要素成本上加大工作力度”，2019年中央提出的“實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”，深化增值稅改革措施、降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率、小微企業(yè)普惠性減稅、清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除政策等，進(jìn)一步降低納稅人各類稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和制度性交易成本。2020年初以來，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的基礎(chǔ)上，中國企業(yè)受到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重影響，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，融資難和融資貴，以及經(jīng)營成本壓力大等問題更加凸顯，國家已經(jīng)加大減稅降費(fèi)的力度，并推出一系列降低電價(jià)、減免國有房產(chǎn)租金、強(qiáng)化金融支持等措施，收到了預(yù)期效果。另外，從稅法的角度看，增值稅作為第一大稅種，稅負(fù)分配使得中小企業(yè)實(shí)難受益，名義上的“稅收中性”效應(yīng)難以完全體現(xiàn)[21]，而目前中小微民營企業(yè)、個(gè)體工商戶經(jīng)營特別艱難，所以減稅降費(fèi)更應(yīng)該加大對(duì)中小微企業(yè)的優(yōu)惠和政策支持，助力他們渡過難關(guān)。

（二）政府治理成本支出的有效性面臨公民美好生活需求的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，政府治理成本支出的有效性和人民滿意度不斷提高，但治理效率和社會(huì)公平公正度還存在短板、弱項(xiàng)，與人民美好生活新期盼存在一定差距，面臨公民需求的挑戰(zhàn)。

1.政府治理效率面臨公民美好生活需求的挑戰(zhàn)。拋開公民的期望，公民滿意度取決于政府治理效率的高低，包括行政效率、宏觀管理效率、制度與法治水平和反腐力度等。首先以政府行政成本占財(cái)政收入和GDP比例來衡量行政效率，近年來依然偏高，行政成本支出所發(fā)揮的效能與廣大人民美好生活需求存在差距。今年以新冠肺炎為代表的公共衛(wèi)生安全問題更是加大了政府治理成本壓力，也揭示了地方政府應(yīng)急性和預(yù)防性治理機(jī)制存在短板和不足，政府治理效率有待提升。其次從宏觀管理效率來看，改革開放40多年來的一系列國有企業(yè)改革，國企體現(xiàn)出來一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)業(yè)集中度和國有資源利用效率有效提高，經(jīng)濟(jì)管理效率不斷提升，但市場準(zhǔn)入和營商環(huán)境需要進(jìn)一步進(jìn)行根本上的改善，才能有效解決民間投資獲利、產(chǎn)能過剩等問題，以及食品安全、公共衛(wèi)生安全、環(huán)境污染、養(yǎng)老入托入學(xué)、倫理價(jià)值失范等社會(huì)問題，助力公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源規(guī)模、質(zhì)量水平和布局達(dá)到人民美好生活的期望。再次從制度化和法治化水平看，落后地區(qū)地方政府治理中傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的治理思維依然存在，治理方式較為落后，未形成法治和制度化治理機(jī)制，不善于構(gòu)建啟動(dòng)社會(huì)自治機(jī)制，應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制、醫(yī)療衛(wèi)生資源投入機(jī)制等體制機(jī)制還存在不完善的地方，一定程度上影響了政府治理效率實(shí)現(xiàn)帕累托改善。

2. 社會(huì)公平公正面臨公民美好生活需求的挑戰(zhàn)。如果公共資源的配置缺乏公平和合理的制度安排，則會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府行為主體的不滿[22]。中國已經(jīng)成為第二大經(jīng)濟(jì)體，但公共資源配置和公共服務(wù)供給在地區(qū)和城鄉(xiāng)間嚴(yán)重不平衡的問題較突出，公民最為關(guān)注的社會(huì)保障與就業(yè)支出占財(cái)政支出的比例長期偏低，該比例2010年為10.93%，2015和2019年分別為10.81%和12.28%，公民福利與公民需求存在一定差距。中國大多數(shù)公共物品由地方政府提供或者地方配套建設(shè)供應(yīng)，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡，在中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付后，全國各地區(qū)人均財(cái)政支出的差距不僅沒有呈現(xiàn)減小的趨勢(shì)，相反差距不斷拉大[23]，影響了地區(qū)公共產(chǎn)品供給的公平公正。

社會(huì)公平以經(jīng)濟(jì)公平，尤其收入公平為基礎(chǔ)。2015-2018年中國基尼系數(shù)分別為：0.462、0.465、0.467、0474，屬貧富差距較大的范圍。國家統(tǒng)計(jì)局分析顯示2017年最富裕的“高收入組”收入增長幅度為9.1%;中等偏上、中等和中等偏下的收入增長率分別為7.7%、7.2%、7.1%，說明貧富差距的縮小存在一定難度，需要進(jìn)一步加大財(cái)政再分配對(duì)財(cái)富不均衡的平滑作用。

收入公平只體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平的流量特質(zhì)，反映存量特征的是財(cái)產(chǎn)公平，收入和財(cái)產(chǎn)可以用來消費(fèi)，消費(fèi)公平是最終的經(jīng)濟(jì)公平。由于中國不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，公民財(cái)產(chǎn)和公共消費(fèi)存在較大差距。對(duì)于主要拉動(dòng)內(nèi)需的龐大的中低產(chǎn)階層而言，滿足基本需求的教育、住房的消費(fèi)成本占到很多家庭收入一半以上，甚至是年輕家庭的全部，影響了居民整體需求，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由投資型主導(dǎo)向消費(fèi)型主導(dǎo)轉(zhuǎn)型中不可忽視的因素，所以政府要介入促進(jìn)消費(fèi)公平中，必須通過提供公共產(chǎn)品，擴(kuò)大公共消費(fèi)來改變消費(fèi)差距，進(jìn)而改變能力差距和改善社會(huì)公平[24]。

3.政府治理的有效性面臨公民期望不斷提高的挑戰(zhàn)。公眾對(duì)政府治理有效性期望分為規(guī)范期望和經(jīng)驗(yàn)期望，前者指公眾認(rèn)為政府應(yīng)該達(dá)到的績效水平，后者指公眾推測(cè)政府可能會(huì)達(dá)到的效能水平[14]63。當(dāng)公民對(duì)政府治理有效性的期望低于感受到的政府績效時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生正性的認(rèn)知落差，滿意度升高，相反會(huì)出現(xiàn)負(fù)性的認(rèn)知落差，滿意度降低[25]。中國是公有制為主體的行政國家，公民公共需求的滿足總是依賴和寄希望于政府，而公眾對(duì)政府的依賴越強(qiáng)，對(duì)政府的期望也越高[26]。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和信息技術(shù)的普及，公民的社會(huì)認(rèn)知技能和對(duì)政府治理成效的關(guān)注度不斷提高，會(huì)主動(dòng)參與到公共決策和社會(huì)治理中，而不是被動(dòng)等待政府去洞悉掌握和滿足公共需求，所以政府必須按照時(shí)代要求，應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)手段和方法回應(yīng)公眾不斷提高的公共期望和期待。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)于美好生活的需求不僅體現(xiàn)在更高的物質(zhì)文化生活需求，而且在民主法治、公平公正、安全環(huán)保等各個(gè)方面的公共期望日益增長，這是新時(shí)代中國人民對(duì)美好生活和政府治理有效性的期望所在。公共需求需要持續(xù)提升水平才能使服務(wù)對(duì)象的滿意度提升，但是面臨中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展放緩引致的邊際成果萎縮，導(dǎo)致公共服務(wù)績效的主客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)的提高出現(xiàn)瓶頸，客觀指標(biāo)所揭示的服務(wù)水平，以及主觀指標(biāo)所揭示的滿意度，都開始呈現(xiàn)乏力的態(tài)勢(shì)[27]，更需要政府部門強(qiáng)化與公民溝通，并引入社會(huì)自治機(jī)制，引導(dǎo)公民對(duì)公共需求和政府治理有效性的期望合理化。此外，政府必須對(duì)廣大群眾做出客觀承諾和宣傳政府行政目標(biāo)，尤其在治理理念、決策、規(guī)制和倡議方面都要考慮人民利益和要求，并與之契合，給公民帶來良好而合理的期望，不至于使公民對(duì)政府治理效能期望有所偏離。所以誠信政府的建設(shè)的一個(gè)重要意義是要政府說實(shí)話辦實(shí)事，使公眾對(duì)政府的期望有一個(gè)合理的水平，有利于提高公眾的滿意度和獲得感。

三、基于公民滿意的政府治理成本控制

黨的十八屆五中全會(huì)首次提出了以人民為中心的發(fā)展思想，黨的十九大以“不忘初心，牢記使命”為主題，指出中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興，彰顯“以人民為中心”的價(jià)值導(dǎo)向，始終以滿足人民對(duì)美好生活的向往為黨治國理政的奮斗目標(biāo)，歸根結(jié)底就是讓全體人民滿意。為了實(shí)現(xiàn)黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)和“三步走”的分階段目標(biāo)，政府自身不斷加強(qiáng)維護(hù)社會(huì)秩序能力、社會(huì)整合能力、社會(huì)協(xié)調(diào)能力和公共危機(jī)治理能力等政府治理能力的同時(shí)，樹立人民滿意和善治理念，在實(shí)現(xiàn)治理的高效性上下功夫，構(gòu)建滿足人民對(duì)美好生活新期待的現(xiàn)代化政府治理體系。

（一）樹立善治理念，提高政府治理效能，遏制擴(kuò)大政府成本的原始動(dòng)機(jī)

政府治理成本控制不單是成本規(guī)模的控制，重點(diǎn)在于規(guī)范政府行為，防范政府失靈，提高政府效能，遏制擴(kuò)大政府治理成本的原始動(dòng)機(jī)，并達(dá)到適度，將公民“稅負(fù)”轉(zhuǎn)化為國民幸福。為此，首先要樹立善治理念，深化政府改革，以改革促進(jìn)政府治理效能的快速提升。適度合理的集權(quán)有利于提高政府治理效能，但是必須界定好政府治理職能界限，防范缺位、錯(cuò)位、越位等三位問題和政府失靈，完善治理體制機(jī)制，規(guī)范政府行為。要打破不符合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，已經(jīng)形成路徑依賴和固化的治理觀念、治理體制機(jī)制，以及政府管得過多過死的治理陋習(xí)等，把治理的重心轉(zhuǎn)到“為了人民”價(jià)值理念和依法治理的善治上，著眼于提高“管統(tǒng)籌調(diào)控”效能和完善治理體制機(jī)制，更好釋放市場主體的活力和動(dòng)力，發(fā)揮好“看得見的手”的作用，結(jié)合財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、人才政策等手段，做好精準(zhǔn)調(diào)控，調(diào)節(jié)供給與需求之間、傳統(tǒng)部門和新興部門之間、社會(huì)利益和個(gè)體利益之間的矛盾，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[28]。其次要進(jìn)一步改革完善政府績效管理制度，促進(jìn)地方政府治理效能的提升。構(gòu)建基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和基于公民滿意的績效評(píng)價(jià)體系，使得公民通過便捷的智能方式參與、監(jiān)督、評(píng)價(jià)政府行政治理行為，配合法治監(jiān)管，發(fā)揮對(duì)政府治理行為與治理成本的監(jiān)督作用，促進(jìn)政府效能的不斷提升，進(jìn)而暢通公民與政府溝通渠道，扭轉(zhuǎn)政府與公民之間互動(dòng)少的局面，讓公民對(duì)政府治理效能有切實(shí)合理的訴求與愿望。第三要配合政府治理職能界定，引入市場機(jī)制，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。尤其是公共服務(wù)項(xiàng)目，本著成本—效益理念，引導(dǎo)利用社會(huì)治理力量進(jìn)行公共事務(wù)治理，構(gòu)架“政府—市場—社會(huì)”間的分工模式和共同治理機(jī)制，由三方協(xié)同滿足公民的公共需求，明確責(zé)權(quán)、受益范圍和相應(yīng)的成本分擔(dān)，以最小的成本，發(fā)揮政府和非政府主體的作用，合理劃分滿足社會(huì)公共需要的責(zé)權(quán)、受益范圍和相應(yīng)的成本分擔(dān)，以最小的治理成本和最能發(fā)揮非政府主體積極性的方式滿足公共需求，使公眾滿意[29]。

（二）樹立人民至上理念，科學(xué)決策和制定方針政策，不斷完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度與法治體系，遏制制度性成本，促進(jìn)社會(huì)公平

公民總是希望政府按公共利益和促進(jìn)公平的要求來科學(xué)決策和辦事，但政府治理中會(huì)面臨很多復(fù)雜的不確定因素，以及有限信息和計(jì)算手段的制約，各種資源、技術(shù)和社會(huì)條件約束，可能會(huì)無法顧及長遠(yuǎn)利益，也會(huì)忽視公民群眾特別是弱勢(shì)群體的意愿祈求，導(dǎo)致治理部門化和治理利益有失偏頗，治理結(jié)果很可能造成社會(huì)福利的凈損失，直接擴(kuò)大制度性政府治理成本。所以首先要在公民至上的服務(wù)觀念引導(dǎo)下，以全體人民總利益為首要的決策目標(biāo)，優(yōu)化服務(wù)型政府治理手段，積極推行大數(shù)據(jù)云計(jì)算技術(shù)，達(dá)到有效占有信息資料和應(yīng)用科學(xué)決策技術(shù)，提高決策的科學(xué)性，顯著降低政府治理成本中的各項(xiàng)交易成本[30]125;其次必須樹立“超前于需求”的決策原則，從而使社會(huì)資源要素在政府主導(dǎo)力量下，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展需求優(yōu)化配置，建設(shè)百年項(xiàng)目、百年工程，防止公共產(chǎn)品供給的盲目性和滯后性，減免公共產(chǎn)品的重復(fù)建設(shè)造成巨大的沉沒成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和機(jī)會(huì)成本。

科學(xué)制定行政政策是處理公共事務(wù)的主要行政手段，政府應(yīng)當(dāng)采用包括福利政策在內(nèi)的一系列社會(huì)政策來解決收入分配不均帶來的社會(huì)不公平現(xiàn)象[24]。為解決和處理行政或公共事務(wù)問題，化解社會(huì)沖突與矛盾，各級(jí)政府從社會(huì)公平和公眾的公共性需求出發(fā)，制定環(huán)保、社保、教育、財(cái)政金融等政策，完善基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度。與此同時(shí)，按照十九屆四中全會(huì)《決定》中“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，不斷提升履職水平，按法規(guī)制度辦事，將決策與政策落到實(shí)處，盡力為人民營造公平的社會(huì)環(huán)境、優(yōu)越的營商環(huán)境和美好的生活環(huán)境，杜絕各種歧視，充分釋放法規(guī)、政策和制度紅利，使公民從中增強(qiáng)公平感和獲得感，增強(qiáng)國家凝聚力和制度自信。而完善的政策和制度會(huì)對(duì)參與主體的行為產(chǎn)生硬約束，降低無效交易的概率及交易成本，進(jìn)而有效降低制度性政府治理成本[30]124。

（三）樹立質(zhì)量效益理念，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量，提高政府治理成本支出的有效性

公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量和水平越高，受益群體范圍和受益水平越高，越能照顧更多的弱勢(shì)群體，保障公民享受基本公共服務(wù)方面的底線平等，提高政府治理成本支出的社會(huì)績效，是公民滿意的基石?？梢越鉀Q收入分配不公平的行政手段或措施之一是發(fā)展公共服務(wù)，增加公眾福利，使各社會(huì)階層之間收入趨于“均等化”[31] ， 促進(jìn)社會(huì)公平。

公共產(chǎn)品與服務(wù)供給水平與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相互關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是前提，而公共產(chǎn)品與服務(wù)供給水平的提高有利于解決人民的后顧之憂，拉動(dòng)需求，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生力量，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須樹立質(zhì)量效率觀念，通過構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系，保障公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和水平，并釋放出內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)。地方政府及公務(wù)人員更要樹立質(zhì)量效率理念，在服務(wù)程序、態(tài)度、效益、質(zhì)量等方面為公眾提供熱情、快捷和周到的高質(zhì)量服務(wù)，增強(qiáng)公眾的滿意感。

（四）樹立公平與共享理念，充分發(fā)揮公共財(cái)政與收入調(diào)節(jié)機(jī)制，健全服務(wù)于政府治理的政府成本會(huì)計(jì)體系，增強(qiáng)人民的獲得感和滿意度

公平與共享是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，必須堅(jiān)持發(fā)展是為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出有效制度安排[32]793，使全體人民在共享共建中有更多的獲得感，不僅要使廣大人民群眾不斷擁有更多、更高質(zhì)量的資源和產(chǎn)品，更要注重的是解決社會(huì)公平正義問題[32]827。使發(fā)展成果惠及全體民眾，體現(xiàn)的是實(shí)現(xiàn)共同富裕的追求，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本基調(diào)。在實(shí)踐活動(dòng)中，達(dá)到人們之間公平正義的良性調(diào)和狀態(tài)，并公正合理地解決對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品的占有關(guān)系就是共享發(fā)展。這種治理活動(dòng)及其成本支出是在一定的公共財(cái)政體制框架內(nèi)發(fā)生的，政府可以運(yùn)用手中公共財(cái)政與收入調(diào)節(jié)職能，對(duì)社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行再分配，使財(cái)富、權(quán)利和責(zé)任在全體公民之間、社會(huì)各個(gè)階層之間進(jìn)行合理配置，使每個(gè)公民得其所得，對(duì)一定的分配差距感到合理與均衡，那就必須注重公平正義[33]?；谥袊壳笆杖氩还綘顩r，首先要通過公共預(yù)算、政府采購和轉(zhuǎn)移支付扶助貧困地區(qū)和人口，對(duì)擁有資本的高收入階層適度增加稅負(fù)。其次調(diào)整國有部門初次分配和社會(huì)再分配關(guān)系，從平衡政府各項(xiàng)職能和滿足公共需求的角度，聚焦社會(huì)發(fā)展不平衡的深層次問題，通過優(yōu)化公共財(cái)政及相關(guān)制度，優(yōu)化影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及公共利益的重新分配方式和相關(guān)成本分擔(dān)方式，尤其是控制行政性公共消費(fèi)支出，把更多的財(cái)富留給民眾，著力加大社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和與民生有關(guān)的支出，著力優(yōu)化公共服務(wù)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、人群結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)，向結(jié)構(gòu)要效率要滿意度[27]。李克強(qiáng)總理在今年政府工作報(bào)告中提出各級(jí)政府必須真正過“緊日子”，中央政府部門帶頭壓減非急需非剛性支出50%以上，降低政府運(yùn)行成本，而基本民生支出只增不減，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的力度空前，社會(huì)民眾熱贊。再次，健全政府會(huì)計(jì)與成本會(huì)計(jì)體系，完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，提供系統(tǒng)、開放和動(dòng)態(tài)的政府成本會(huì)計(jì)信息資料，作為全面監(jiān)管政府治理行為的科學(xué)依據(jù)，有利于加強(qiáng)政府結(jié)構(gòu)性和績效性考核，強(qiáng)化政府治理成本控制意識(shí)，為圍繞人民滿意實(shí)施目標(biāo)成本管理奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

政府治理成本與公民滿意內(nèi)在關(guān)系顯著，也揭示了中國政府在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以最廣大人民利益和人們美好生活向往的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值取向，控制政府治理成本，增強(qiáng)政府治理效能，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要性。黨的十八大以來，我們黨治國理政的體制機(jī)制不斷完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升，人民滿意度也不斷提升。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，最廣大人民美好的期待和對(duì)政府治理的高效性的期待日益提高，而中國政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各種體制機(jī)制還不夠完善，政府治理能力和治理體系還存在一些短板和弱項(xiàng)。尤其是近年來中國政府運(yùn)行成本支出年遞增率高于財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的年遞增率，財(cái)政赤字和收支壓力較高，政府治理成本控制壓力加大，政府治理效率和社會(huì)公平公正面臨人民美好生活需求的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)說明了政府治理成本支出的有效性有待提高，不同程度上制約了人民美好生活的實(shí)現(xiàn)。為了進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對(duì)中國制度優(yōu)越性的感受和認(rèn)同，政府尤其是地方政府不僅要加強(qiáng)誠信政府建設(shè)，政府在治理理念、決策、政策、承諾倡議、規(guī)制等方面都要考慮人民實(shí)際利益和要求，并與之契合，不至于與公民對(duì)政府治理效率的期望有所偏離。與此同時(shí)，還要樹立善治理念，把治理的重心轉(zhuǎn)到“為了人民”的價(jià)值理念和依法治理的善治上，深化政府改革，以改革促進(jìn)政府治理能力的快速提升，以改革完善政府績效管理，以改革完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，構(gòu)架“政府—市場—社會(huì)”間的分工模式和共同治理機(jī)制;樹立人民至上理念，科學(xué)決策和制定方針政策，不斷完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度與法治體系，優(yōu)化服務(wù)型政府治理的公共行政手段，提高政府履職水平，遏制制度性成本，促進(jìn)社會(huì)公平，增強(qiáng)人民的公平感和獲得感;樹立質(zhì)量效益理念，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量和水平，增加公眾福利，保障公民享受基本公共服務(wù)方面的底線平等，提高政府治理成本支出的有效性;樹立公平與共享理念，聚焦社會(huì)發(fā)展不平衡的深層次問題，充分發(fā)揮公共財(cái)政與收入調(diào)節(jié)機(jī)制，使全體人民在共享共建中有更多的獲得感，并且建立健全服務(wù)于政府治理成本核算和控制的政府成本會(huì)計(jì)體系，加強(qiáng)政府結(jié)構(gòu)性和績效性考核，力求使中國政府成為治理成本適度合理的高效政府，不斷提高政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平，為國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]