試論政府責(zé)任的立法困境與法律控制

唐偉玲 呂承文

摘? ?要： 政府責(zé)任立法是一項(xiàng)關(guān)于政府公共權(quán)力制約及其行使邊界規(guī)范的政治活動(dòng)，除了憲法及相關(guān)政治法的實(shí)體性條款之外，大多數(shù)政府責(zé)任立法多應(yīng)表現(xiàn)為程序性法案。然而，在現(xiàn)實(shí)中政府責(zé)任與公共權(quán)力相伴生的規(guī)律退化為法律對(duì)權(quán)責(zé)規(guī)定模糊的立法困境。在關(guān)于政府責(zé)任的立法過(guò)程中，立法語(yǔ)言技術(shù)滯后性問(wèn)題造成了當(dāng)下法律條款難以明確權(quán)責(zé)之間的界限，結(jié)果衍生出政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究的難題，這不利于法治政府建設(shè)。若要實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的法律控制，亟須提高立法語(yǔ)言技術(shù)水平，促進(jìn)政府責(zé)任法律體系的統(tǒng)一，并加大程序性法案在政府責(zé)任立法中的比重。

關(guān)鍵詞： 政府責(zé)任; 立法困境; 法律控制; 法治政府

中圖分類號(hào)： D921.1? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.017

Abstract： Government responsibility legislation is a political activity about the restriction of government public power and the exercise of boundary norms. In addition to the substantive provisions of the Constitution and related political laws， most government responsibility legislation should be manifested as procedural bills. However， in reality， the law of government responsibility and public power degenerates into the legislative dilemma of vague regulation of power and responsibility. In the legislative process of government responsibility， the lag of legislative language technology causes the current legal provisions to be difficult to clarify the boundaries between power and responsibility， and the result is the difficult problem of realizing and investigating government responsibility， which is extremely unfavorable to the construction of government ruled by law. In order to realize the legal control of government responsibility， it is urgent to improve the technical level of legislative language， promote the unification of the legal system of government responsibility， and increase the proportion of procedural bill in the legislation of government responsibility.

Key words： government responsibility; legislative dilemma; legal control; rule of law government

2020年11月，習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出，“推進(jìn)全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻變革，必須以科學(xué)理論為指導(dǎo)，加強(qiáng)理論思維，不斷從理論和實(shí)踐的結(jié)合上取得新成果，總結(jié)好、運(yùn)用好黨關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)法治建設(shè)的思想理論成果，更好指導(dǎo)全面依法治國(guó)各項(xiàng)工作”。推進(jìn)全面依法治國(guó)首要處理好的工作是政府權(quán)力與政府責(zé)任之間的關(guān)系，大力加強(qiáng)法治政府建設(shè)。政府權(quán)力多是指政府允許的范圍，區(qū)別于此，政府責(zé)任則是政府禁止的范圍。而且，在法理上，政府責(zé)任通常被認(rèn)為是與政府公共權(quán)力相伴生的政治制度事物及現(xiàn)象。法治的規(guī)律是公法中的權(quán)力與責(zé)任必須實(shí)現(xiàn)辯證統(tǒng)一。根據(jù)這個(gè)“權(quán)利義務(wù)辯證相成”的原理，政府責(zé)任通常被人們視為政府行使公共權(quán)力所產(chǎn)生的一種不可放棄的公共義務(wù)，從而保持立法客體體系的動(dòng)態(tài)平衡。然而，在現(xiàn)實(shí)中從我國(guó)政府責(zé)任的立法現(xiàn)狀來(lái)看，政府責(zé)任與政府權(quán)力之間的伴生性容易被扭曲為同一性，即把權(quán)力視作責(zé)任本身。本文結(jié)合法律文本分析與統(tǒng)計(jì)，嘗試揭示法律對(duì)權(quán)責(zé)規(guī)范模糊的真相，冀加強(qiáng)我國(guó)政府責(zé)任的法律控制。

一、法治建設(shè)與政府責(zé)任立法

法治政府是法治建設(shè)的首要步驟與全面法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)的前提。法治政府的根本目標(biāo)在于制約公共權(quán)力從而保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)這一根本目標(biāo)的途徑是限定與賦予政府相應(yīng)的公共責(zé)任，這樣才能真正踐行責(zé)任與權(quán)力相伴生的法治原理。在法治的理論中，公法的諸多法案應(yīng)更多地表現(xiàn)為程序意義上的法律規(guī)范，才能以程序壁壘來(lái)限制具有擴(kuò)張性的行政權(quán)（公權(quán)力）。比起賦予政府責(zé)任的程序立法，保障政府權(quán)力的實(shí)體立法尤顯時(shí)代的迫切意義。自近代修律以來(lái)，沈家本等人法治先驅(qū)結(jié)束了傳統(tǒng)社會(huì)中的“諸法不分、民刑合一”的舊法時(shí)代，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)法律的近代化。然而，在法治建設(shè)的漫漫長(zhǎng)路中，只有實(shí)現(xiàn)實(shí)體法與程序法的分離，才是推進(jìn)了法律的現(xiàn)代化。

（一）政府責(zé)任在立法語(yǔ)言表達(dá)中完全與公共權(quán)力的條文區(qū)別開來(lái)

政府責(zé)任有一整套區(qū)別于公共權(quán)力的立法（法律）表達(dá)的話語(yǔ)體系。從整體來(lái)看，公共權(quán)力是法律關(guān)于政府為達(dá)成某項(xiàng)公共目標(biāo)而規(guī)定的允許性行為范圍，而政府責(zé)任是為了防范公共權(quán)力越出法律的邊界與政府曲改法律規(guī)定的公共目標(biāo)意圖而設(shè)定的一系列條款性限制型法律條款。

政府責(zé)任立法是指通過(guò)科學(xué)的法律語(yǔ)言來(lái)清晰地和明確地表達(dá)政府責(zé)任的法律概念，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的程序性要義上的約束與控制，以促成全面法治建設(shè)目標(biāo)。權(quán)利法案大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)絕不是無(wú)意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別[1]。這是極其有別于當(dāng)前流行的政府自行立法（行政立法）來(lái)規(guī)定自身責(zé)任或相關(guān)行政行為的程序等非法治現(xiàn)象。在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，制約與約束政府及其行政權(quán)的最佳狀態(tài)是政府的一切行為皆在法律規(guī)范之內(nèi)，如果跳出了法律規(guī)定的范圍之外，則無(wú)政府的存在。從而，在這種法治的良法之治的框架下，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府責(zé)任的立法控制，實(shí)際上是法治建設(shè)的基本途徑。

（二）政府責(zé)任是為了制約政府公共權(quán)力肆意行使而產(chǎn)生的法治利器

在理論淵源上，政府責(zé)任是法治理論的主要對(duì)象標(biāo)的，政府責(zé)任的法治化是法治政府的核心目標(biāo)，并鑄就了作為法治政府前提的責(zé)任政府的理論與現(xiàn)實(shí)雙重基礎(chǔ)。法治理論中的“制約權(quán)力”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有賴于“權(quán)力之間制衡”的手段措置實(shí)施，可是，權(quán)力之間不會(huì)自動(dòng)進(jìn)入到制衡狀態(tài)，這是因?yàn)闄?quán)力存在擴(kuò)張的本性。

政府責(zé)任從根本上來(lái)看異于政府權(quán)力，如果政府權(quán)力直接指向自身的利益，那么政府責(zé)任應(yīng)是間接指向于權(quán)力行使主體密切相關(guān)的權(quán)力客觀及其他權(quán)力主體的利益，這可以是人為的制度設(shè)計(jì)，也可以是自然法的法律表達(dá)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，只有兩種本身存在零和博弈的利益主體之間才會(huì)自發(fā)地相互彼此制約對(duì)方的權(quán)力擴(kuò)張行為，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的封閉循環(huán)式的運(yùn)作。中外政治實(shí)驗(yàn)中人們總結(jié)發(fā)現(xiàn)：（1）只有一種權(quán)力，即過(guò)度集權(quán)，很難受到制約，也就難以阻止其腐化的勢(shì)頭;（2）采用權(quán)力解構(gòu)的分權(quán)措施，最開始是自然分出兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，結(jié)果要么兩強(qiáng)相爭(zhēng)引發(fā)政局動(dòng)蕩，要么一強(qiáng)一弱重新陷入集權(quán)困境之中;（3）以上方案的失敗則順勢(shì)推出三權(quán)分立的想法，西方實(shí)行了“立法-行政-司法”模式，傳統(tǒng)中國(guó)則是“君權(quán)-相權(quán)-監(jiān)察”模式，后來(lái)孫中山的“五權(quán)憲法”也不過(guò)是中西合璧的三權(quán)分立模式擴(kuò)展，形式雖變、本質(zhì)無(wú)異。這致使公共權(quán)力擴(kuò)張的誘因是其背后的利益在作祟，制約公共權(quán)力的辦法是“以責(zé)任牽制權(quán)力”。實(shí)現(xiàn)制約權(quán)力的關(guān)鍵問(wèn)題：什么是政府責(zé)任？它與公共權(quán)力有何區(qū)別？政府責(zé)任如何“牽制”公共權(quán)力？這些雖是簡(jiǎn)單問(wèn)題，但是在現(xiàn)實(shí)中又容易被疏忽。

（三）政府責(zé)任在本質(zhì)上屬于公法性質(zhì)領(lǐng)域的程序法領(lǐng)域

除了憲法即相關(guān)政治（組織）實(shí)體法中的責(zé)任條款之外，政府責(zé)任在立法活動(dòng)中多體現(xiàn)為程序法案，這樣可以清晰地與作為實(shí)體性條款的公共權(quán)力區(qū)分開來(lái)。程序，從法律學(xué)上的角度來(lái)看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來(lái)作出決定的相互關(guān)系[2]12。現(xiàn)代程序的特征表現(xiàn)為“處于平等地位的個(gè)人參加決定的過(guò)程，發(fā)揮各自的角色作用，具有充分而對(duì)等的自由發(fā)言機(jī)會(huì)”[2]80。從法本質(zhì)來(lái)看，私法屬性的民商事法律與公法屬性的憲法、政治法及行政法所遵循的法治原則不一樣，前者追求“法無(wú)禁止皆自由”，后者恪守“法無(wú)授權(quán)不得為”。中國(guó)幾千年的集權(quán)專制傳統(tǒng)不可能完全消亡，使政府“急迫為自身行政張權(quán)而自行制定依據(jù)或?qū)で筠q護(hù)”的逆法治習(xí)慣時(shí)有發(fā)生，致使私法與公法中的兩大原則發(fā)生了對(duì)調(diào)，政府中的少數(shù)人更容易“肆意妄為、侵犯民權(quán)”。而且，最應(yīng)受到約束的是作為行政權(quán)力中第一權(quán)力——行政立法權(quán)。不可通過(guò)行政法體系的龐雜性而讓行政立法擺脫憲法、法律等上位法的法階約束，造成行政權(quán)脫離法治軌道行駛。此外，即便是行政立法作為抽象行政行為，針對(duì)的是非特定的法律對(duì)象群體，也不應(yīng)將此種行為置于司法審查的權(quán)限范圍之外。法院的司法審查是依據(jù)高位階的憲法及法律審查下位的各類行政法規(guī)范，本身是一種促進(jìn)法律體系統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任監(jiān)督的基本途徑，是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的必由之路。

總而言之，政府責(zé)任是完整意義上的第一性義務(wù)和第二性義務(wù)，即最開始法律規(guī)定必須做的積極義務(wù)和違背法律規(guī)定而禁止做的消極義務(wù)，包括行政違法行為的撤銷，強(qiáng)制履行法定職責(zé)、行政賠償責(zé)任、行政處分責(zé)任、違法行政的刑事責(zé)任等[3]。所以，它具有一個(gè)過(guò)程上的意義，必須從事前、事中、事后的全局視角下才能實(shí)現(xiàn)真正有效的封閉性制度運(yùn)作。同時(shí)，政府機(jī)關(guān)作為公法人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的刑事責(zé)任，公務(wù)員的刑事責(zé)任也作為政府責(zé)任的一部分[4]。而且，法治規(guī)范中的責(zé)任不僅是要追究個(gè)人責(zé)任還有組織責(zé)任。因?yàn)榉ㄖ蔚囊x是從根本上確保公共權(quán)利依附于組織而非個(gè)人人身，以破除人治的迷信與影響。

二、政府責(zé)任的立法困境

本文的研究分析方法是統(tǒng)計(jì)分析，并輔之以法律文本分析，實(shí)現(xiàn)質(zhì)性研究。在法律文本分析上，盡可能地搜集全部關(guān)涉政府責(zé)任規(guī)定的法律文本，不僅包括憲法與法律，還包括政府的行政立法文件。通過(guò)這樣的劃分可有效地剖析與劃分公共權(quán)力與政府責(zé)任之間的異同聯(lián)系，根據(jù)不同的法律內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析，考察其中到底有多少權(quán)力條款、責(zé)任條款、權(quán)利條款或者程序條款，以判明我國(guó)政府責(zé)任立法的基本現(xiàn)狀情況。

（一）政府權(quán)力與政府責(zé)任的界限模糊

公共權(quán)力與政府責(zé)任既是一個(gè)法治認(rèn)知問(wèn)題，也是一個(gè)法律語(yǔ)言技術(shù)水平問(wèn)題。在正確的法治認(rèn)知前提下，可以產(chǎn)生合理的和清晰的立法語(yǔ)言表達(dá)。然而，政府責(zé)任認(rèn)識(shí)（含判定、追究等內(nèi)容）模糊已成為當(dāng)下我國(guó)法治建設(shè)困境的首要問(wèn)題。追本溯源，政府責(zé)任終究不能等同于政府權(quán)力本身，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)被視作信條一般確立起來(lái)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)）指出：“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為……堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職?！睓?quán)責(zé)一致的含義是，在權(quán)責(zé)的分配上，必須一致、相當(dāng)。有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)無(wú)責(zé)，將導(dǎo)致濫用職權(quán);有責(zé)無(wú)權(quán)，將導(dǎo)致推卸或躲避責(zé)任，都是國(guó)家行政管理中的大忌。[5]在現(xiàn)實(shí)中，法律對(duì)政府責(zé)任（權(quán)力）的規(guī)定，具體的情況如下：

在政治法中，權(quán)力條款被認(rèn)為是國(guó)家機(jī)關(guān)的政治管理范圍，而責(zé)任條款只是要求國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施政治管理，但是如果國(guó)家機(jī)關(guān)未能實(shí)現(xiàn)政治管理范圍的事項(xiàng)將會(huì)承擔(dān)何種后果，則法律語(yǔ)焉不詳。政府行政法主要特色是：一是規(guī)定了公職人員違法的責(zé)任情形及其處理，二是出現(xiàn)了一定程序條款。當(dāng)然，政府行政法更注重在從程序的角度來(lái)規(guī)定政府責(zé)任，而不僅是從權(quán)限的角度來(lái)推進(jìn)政府行政。

在公共衛(wèi)生法中，立法規(guī)定的方式也是權(quán)力與責(zé)任不加以區(qū)分，這樣模糊處理的方式也讓我們不難相信為何現(xiàn)實(shí)中各類公共衛(wèi)生安全事件層出不窮。此外，在微觀經(jīng)濟(jì)涉工法、涉服務(wù)法中，主要是模糊規(guī)定地方各級(jí)政府或者縣級(jí)以上政府的行政管理職責(zé)，這只是讓人明白相應(yīng)的責(zé)任主體該做什么，至于“做到何種程度”“不能做什么”“做不到將會(huì)怎樣”等一系列責(zé)任相關(guān)的問(wèn)題都無(wú)法從這些法律文本推斷出來(lái)，似乎還需要更詳細(xì)的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范，當(dāng)然這無(wú)疑會(huì)加大立法與執(zhí)法的成本。而且，在大多數(shù)法律中，責(zé)任條款也可被認(rèn)作為權(quán)力條款，主要是針對(duì)相關(guān)部門的處理措施進(jìn)行的宏觀規(guī)定。出現(xiàn)頻率較高的法律術(shù)語(yǔ)詞匯主要是“指導(dǎo)”“鼓勵(lì)與支持”“應(yīng)當(dāng)”“原則”等等。還有一個(gè)問(wèn)題就是這些救濟(jì)法與上述相關(guān)法律之間的銜接性比較差，基本處于獨(dú)自適用的狀態(tài)。

（二）政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與追究程序模糊

政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與追究是兩個(gè)法律概念，前者是指將政府權(quán)力運(yùn)行分解成為有次序、有步驟的公共行為內(nèi)容，并加以一定的時(shí)限等要求，以規(guī)范政府公共權(quán)力的行使，使之受限于法律的公共意志而非政府官員的個(gè)人意志，后者是指政府如果違背了任何的順序、目標(biāo)等要求（即不合法、不合理），就須承擔(dān)具體的相應(yīng)公共責(zé)任。這是在程序法意義上對(duì)政府的立法提出的高水準(zhǔn)的法治要求。

在教育法中，對(duì)政府促進(jìn)公共教育的責(zé)任內(nèi)容比較完善，但是對(duì)于這些責(zé)任實(shí)現(xiàn)的后續(xù)問(wèn)題是“政府如果不能履行上述責(zé)任或者未有很好地履行上述責(zé)任”，這時(shí)該對(duì)政府采取何種法律措施，否則，政府對(duì)上述公共教育責(zé)任履行與否，都不會(huì)給政府帶來(lái)很大的影響，它很可能就沒(méi)有責(zé)任心和積極性去履行這些責(zé)任。

在軍事法中，共包括責(zé)任條款80條和權(quán)力條款41條。例如，兵役法以懲處作為責(zé)任條件，卻把懲處權(quán)力交由縣級(jí)政府，并且把擾亂服兵役秩序的行為納入法律制裁范圍，這其中的邏輯（為什么是縣級(jí)政府）就很難明白。還有三部法律，分別是《預(yù)備役軍官法》《國(guó)防動(dòng)員法》《人民防空法》，則出現(xiàn)了專門的“法律責(zé)任”條款，當(dāng)然也只是告訴我們法律關(guān)系客體（如預(yù)備役軍官及其他軍事相關(guān)人員）所要承擔(dān)法律責(zé)任的情形，至于將如何承擔(dān)這些法律責(zé)任，似乎還要交給刑法。剩下的其他法律則把責(zé)任條款零散于相關(guān)條款，規(guī)定的方式也依然是規(guī)定相關(guān)情形，然后籠統(tǒng)交由刑法處理，即“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

《國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員法》一共含有責(zé)任條款51條，專門涉及了法律責(zé)任的只有《教師法》，這些人事法主要是從培訓(xùn)、考試、待遇、管理等方面進(jìn)行宏觀規(guī)定相關(guān)的責(zé)任，大多力圖與刑法接軌，表述術(shù)語(yǔ)為“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。事實(shí)上，在人事法中主要出現(xiàn)了人事管理主體和人事管理對(duì)象兩個(gè)方面，我們的人事法主要是針對(duì)人事管理對(duì)象出現(xiàn)的相關(guān)責(zé)任情形作出了相應(yīng)的制裁條件，這說(shuō)明所有的人事法律默認(rèn)人事管理主體（國(guó)家機(jī)關(guān)）不會(huì)出現(xiàn)太大的責(zé)任問(wèn)題，一切交由自律便好。

文化管理法一共出現(xiàn)了90條責(zé)任條款，主要是規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、各級(jí)政府或者科學(xué)技術(shù)行政部門的相應(yīng)責(zé)任，一如既往的問(wèn)題是這些責(zé)任條款既可以當(dāng)作責(zé)任也可以當(dāng)作權(quán)力，同樣這些責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與追究等問(wèn)題都不在法律的視野之內(nèi)。

總體來(lái)看，政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與追究的法律條款大多數(shù)表述不太清晰，特別是“相關(guān)部門”問(wèn)題，這是觸犯立法嚴(yán)謹(jǐn)性的忌諱。這里，相關(guān)部門既包括龐大的行政職能部門，也包括了權(quán)力監(jiān)督部門，它們?nèi)绾伪恢萍s與規(guī)范？它們又如何正確和有效地履行監(jiān)督責(zé)任？這些將是推行政府責(zé)任法律控制的核心命題。政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究包括如下問(wèn)題。第一，政府責(zé)任的監(jiān)督措施未有效規(guī)范到實(shí)施制度之中。政府責(zé)任的監(jiān)督檢查對(duì)象、內(nèi)容、方式、程序是一個(gè)亟須法治化完善的范疇。而且，監(jiān)督者的監(jiān)督工作又如何去實(shí)施，這將對(duì)政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究過(guò)程中能否建立起一個(gè)封閉有效的監(jiān)督循環(huán)，有著重大的法治影響意義。第二，政府責(zé)任的關(guān)系處理也仍處于一種缺失狀態(tài)。旨在防范政府部門對(duì)外“踢皮球”的政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究也應(yīng)考慮政府部門內(nèi)部的“機(jī)關(guān)打架”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府間責(zé)任關(guān)系的有效協(xié)調(diào)，確保政府部門履行好公共責(zé)任。第三，政府責(zé)任的結(jié)果公示未有達(dá)到應(yīng)有的預(yù)期目標(biāo)。即便政府部門由于不作為而被依法追究責(zé)任，但是責(zé)任追究結(jié)果并不足以對(duì)相應(yīng)的責(zé)任人產(chǎn)生相應(yīng)的法定影響，那么，無(wú)論政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究結(jié)果是否公示，都將會(huì)沖抵掉政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究的現(xiàn)實(shí)效果。

（三）實(shí)體與程序的政府責(zé)任條款之間模糊

法律體系的統(tǒng)一性不僅是指位階意義上的法律層級(jí)之間的統(tǒng)一銜接或平行時(shí)空上的部門法（如憲法、刑法、民商法、社會(huì)法、行政法等）之間的統(tǒng)一銜接，還包括了作為“許可內(nèi)容”的實(shí)體（權(quán)力、權(quán)利）條款和“作為禁止內(nèi)容”的程序（責(zé)任、義務(wù)）之間的統(tǒng)一銜接。楊海坤等人認(rèn)為法治概念本身就包含了程序性的意義。[6]那么，僅有實(shí)體部分，則法律無(wú)法自行運(yùn)作，反而給政府行政擴(kuò)張?zhí)峁┝俗孕辛⒎?、尋求辯護(hù)提供了便利。僅有程序法部分，則法律容易陷入無(wú)根之木的境地。必須使得實(shí)體法與程序法有效銜接起來(lái)，真正促使一國(guó)的法律體系統(tǒng)一，最終推進(jìn)全面法治建設(shè)。

從各類法律文本來(lái)看，無(wú)論權(quán)力還是責(zé)任條款，很多時(shí)候表現(xiàn)為實(shí)體法條款，至于具體的法律實(shí)施，還需要程序法規(guī)范。我國(guó)大量法律文本重視實(shí)體意義的責(zé)任，即重權(quán)力而輕程序，以致責(zé)任淪于低效、無(wú)效狀態(tài)。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》是具有鮮明的政治法（公法）屬性，這是因?yàn)樗俏覈?guó)民族地方自治組織建立及賦權(quán)授責(zé)的基本法，它從屬于憲法，是實(shí)體意義上的而非程序意義上的行政法?？膳e例說(shuō)明，例如，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的第六章較“詳細(xì)”地規(guī)定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)（條文中明確寫有“責(zé)任”二字），該條例統(tǒng)共十七條條款，其中第六十七條“……與接收監(jiān)督”應(yīng)該是民族地方的責(zé)任而非上級(jí)機(jī)關(guān)的責(zé)任，另外第七十二條“上級(jí)檢查”更是權(quán)力條款而非責(zé)任條款。第六十九條“扶貧”則搞不清楚是上級(jí)政府或民族政府的權(quán)力還是責(zé)任等等，這些都是我國(guó)政府責(zé)任立法的亂象。從上述立法語(yǔ)言表述，可以清晰地看出，上述法律條款表述大多體現(xiàn)為實(shí)體性的權(quán)力條款，而非本文程序意義上的責(zé)任條款。而且，在憲法、政治法（如組織法）、行政法等公法體系中，實(shí)體性法案與程序性法案之間應(yīng)當(dāng)保持一定旨在確保維系法際統(tǒng)一目標(biāo)的動(dòng)態(tài)平衡，不僅是體現(xiàn)在實(shí)體法與程序法之間的數(shù)量比例之上，也表現(xiàn)在二者之間的立法語(yǔ)言表述統(tǒng)一之上。

事實(shí)上，我們?nèi)狈y(tǒng)一的（政府）行政程序法，這造成了現(xiàn)實(shí)中的行政活動(dòng)中容易貫徹的是政府官員的個(gè)人意志而非法律規(guī)定的公共意志。更何況法律對(duì)政府責(zé)任的立法語(yǔ)言表述過(guò)于模糊，同時(shí)對(duì)政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究的執(zhí)法監(jiān)督成本又過(guò)高，導(dǎo)致對(duì)政府行政活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督變得形式化?？傮w來(lái)看，政府責(zé)任法律文本分析的意義在于推動(dòng)權(quán)力與責(zé)任之間的確分及明晰，促進(jìn)法律的清理，實(shí)現(xiàn)對(duì)失效、無(wú)效及違法的法律文本的全面清理。責(zé)任的實(shí)施意義在于它自身的運(yùn)行，從而形成對(duì)政府方及其公共權(quán)力的制約、監(jiān)控及監(jiān)督。政府是責(zé)任主體，應(yīng)對(duì)自己的各種行為或制度設(shè)計(jì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任形式，并對(duì)政府的消極行為進(jìn)行制約[7]。

三、政府責(zé)任的法律控制

我國(guó)政府責(zé)任立法規(guī)范的形式主要體現(xiàn)為權(quán)責(zé)界限模糊、側(cè)重規(guī)定管理對(duì)象的責(zé)任而淡化管理主體（政府）的責(zé)任等等。政府責(zé)任轉(zhuǎn)化的途徑主要是企圖通過(guò)一般責(zé)任（行政或民事責(zé)任）上升到刑事責(zé)任的方式來(lái)“威懾”管理對(duì)象，這恰恰導(dǎo)致了責(zé)任規(guī)定的虛無(wú)主義，也給政府濫用權(quán)力提供了法律空間。此外，最重要的法律銜接性也存在著問(wèn)題，很多法律都是單行法律，它們之間缺乏基本的橫向或縱向聯(lián)系。只有立法機(jī)關(guān)提高關(guān)于政府責(zé)任立法的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，妥善考慮與防范現(xiàn)實(shí)中政府責(zé)任立法困境，才能真正提升政府責(zé)任立法的質(zhì)量水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府及其公共權(quán)力的法律控制。我國(guó)立法體制是人大的國(guó)家立法與政府的行政立法，由于對(duì)政府行政權(quán)，特別是其中的行政立法權(quán)控制不力，導(dǎo)致政府侵吞了大量的國(guó)家立法權(quán)，這給政府責(zé)任的立法帶來(lái)了許多困境，為了擺脫各種政府立法困境，應(yīng)對(duì)政府及其公共權(quán)力實(shí)行法律控制，強(qiáng)化法治的統(tǒng)一權(quán)威，最終實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)。

（一）提升責(zé)任立法語(yǔ)言技術(shù)

法律語(yǔ)言是立法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)法律條款對(duì)社會(huì)公開表達(dá)的重要媒介，其成熟與否決定了一國(guó)完整法律體系的完整性及完善性。在政府責(zé)任立法過(guò)程中，最核心的法律語(yǔ)言（概念）表述是“政府責(zé)任”，以清晰地、有效地區(qū)別于“政府權(quán)力”。而且，“政府責(zé)任”的法律語(yǔ)言表述應(yīng)是獨(dú)一無(wú)二的，才能在對(duì)社會(huì)公開表時(shí)達(dá)明確無(wú)誤，便于高效地法律適用和法律執(zhí)行。

當(dāng)政府責(zé)任的立法語(yǔ)言模糊不清時(shí)，政府部門自然以為“公共責(zé)任既可以履行也可以不履行”，“違法也不一定會(huì)受到追究”，那么，政府必然會(huì)濫用手中的公共權(quán)力。此外，監(jiān)督部門的監(jiān)督責(zé)任“可履行也可不履行”，它們就會(huì)選擇性執(zhí)法。只有讓政府職能部門和監(jiān)督部門一視同仁地置于法治的規(guī)范之下，各自履行和承擔(dān)相應(yīng)的具體責(zé)任，政府責(zé)任才能得以實(shí)現(xiàn)法律控制。因此，提升法律語(yǔ)言技術(shù)的出路在于加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種政府責(zé)任的具體情形進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)性規(guī)范研究，然后以具體的列舉性和程序性條款表述在相應(yīng)的政府責(zé)任法案之中。在政府責(zé)任立法過(guò)程中，政府責(zé)任立法的關(guān)鍵明確點(diǎn)在于政府責(zé)任的明確，這主要包括三個(gè)內(nèi)涵：（1）政府責(zé)任明示。責(zé)任的公開性是一種法律規(guī)定外的不作為與亂作為的警示，也是實(shí)現(xiàn)責(zé)任監(jiān)督的一種明確法律規(guī)范。（2）政府責(zé)任認(rèn)同。法定責(zé)任的認(rèn)同確保責(zé)任清單在實(shí)施過(guò)程中遇到更少的人為阻力。（3）政府責(zé)任評(píng)判。這是對(duì)責(zé)任本身確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)及程序設(shè)定。政府責(zé)任實(shí)施制度的關(guān)鍵在于監(jiān)督的權(quán)威性與有效性，有利于將政府自律邏輯逐步轉(zhuǎn)化為監(jiān)督他律邏輯，全面實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)人治政府向現(xiàn)代法治政府轉(zhuǎn)變。而且，在政府責(zé)任立法過(guò)程中，政府責(zé)任的法律語(yǔ)言表述應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（1）對(duì)政府責(zé)任關(guān)系的評(píng)判;（2）對(duì)政府責(zé)任程序的評(píng)判;（3）對(duì)政府責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)判;（4）對(duì)政府責(zé)任時(shí)限的評(píng)判;（5）對(duì)政府責(zé)任結(jié)果的評(píng)判?！安灰匀搜浴⒉灰匀耸隆笔钦?zé)任法定的基本法則。只有確保法律成為政府責(zé)任確定的唯一途徑，才能真正踐行這個(gè)基本法則。政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)還強(qiáng)調(diào)將監(jiān)督者與責(zé)任者一視同仁地規(guī)范在責(zé)任清單之中，確保了政府責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)。

（二）政府的權(quán)責(zé)區(qū)別立法

將公共權(quán)力與政府責(zé)任放入不同的法案之中，看似加重了立法機(jī)關(guān)的立法任務(wù)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)于推進(jìn)法治政府建設(shè)有莫大的功效。當(dāng)然，政府責(zé)任的程序立法對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法技術(shù)表達(dá)提出了新時(shí)期的高要求。程序條款的立法語(yǔ)言表述決然不同于實(shí)體條款的內(nèi)容，前者重在實(shí)現(xiàn)行政行為的規(guī)范性與責(zé)任性，后者在于規(guī)定行政權(quán)限的內(nèi)容與范疇。并不能認(rèn)為只要規(guī)定了行政權(quán)限的范圍與邊界，政府就無(wú)法利用它手中的行政權(quán)肆意侵犯民權(quán)了。這是一種過(guò)時(shí)的行政法治觀。全面依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施新的側(cè)重點(diǎn)與著眼點(diǎn)在于將政府組織類機(jī)械化，最終實(shí)現(xiàn)通過(guò)法律來(lái)控制政府及其行政權(quán)的法治化目標(biāo)。

政府責(zé)任的立法也在另外一角度上表現(xiàn)為政府權(quán)力的行使的標(biāo)準(zhǔn)化。政府權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)化主要包括：（1）權(quán)力行使程序（步驟）;（2）權(quán)力行使效果確認(rèn);（3）應(yīng)急處理措施;（4）權(quán)力行使的過(guò)程監(jiān)督程序。這與政府責(zé)任條款之間就產(chǎn)生了較大的區(qū)別。法律中的“政府責(zé)任條款”是針對(duì)行政權(quán)力而言的，符合法律原則的權(quán)利義務(wù)一致性原則。政府一方面表現(xiàn)為責(zé)任，那么應(yīng)該在行政相對(duì)人——公民與組織那里表現(xiàn)為權(quán)利。總體上，政府責(zé)任立法應(yīng)基于權(quán)責(zé)二分而非權(quán)責(zé)同構(gòu)的視角來(lái)予以實(shí)施。權(quán)力即是權(quán)力，責(zé)任即是責(zé)任，二者永遠(yuǎn)處于一個(gè)封閉的制度循環(huán)圈之中，才能實(shí)現(xiàn)二者的確分。因此，在責(zé)任立法時(shí)不可把權(quán)力與責(zé)任一同規(guī)定，而應(yīng)按照權(quán)力制衡的邏輯：A權(quán)力受制于B權(quán)力，B權(quán)力受制于C權(quán)力，C權(quán)力又受制于A權(quán)力，最終確保A、B、C三種權(quán)力之間的彼此均衡狀態(tài)。政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)不僅應(yīng)從嚴(yán)處置，符合公罪重于私罪（法無(wú)規(guī)定公權(quán)不得為）定律，還要設(shè)定責(zé)任的可追究循環(huán)鏈，使得不同責(zé)任之間須存在明確的連坐式因果聯(lián)系，確保任何權(quán)力行使活動(dòng)可以迅速找到最終的責(zé)任人，使權(quán)力行使者“自警”而不敢跨越法律雷池半步，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的權(quán)責(zé)區(qū)別立法。

（三）擴(kuò)充政府責(zé)任監(jiān)督的程序條款

在現(xiàn)實(shí)中，政府“重實(shí)體輕程序”，然而，在公法建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)加大對(duì)程序法的立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“實(shí)體與程序并重”的立法格局，這使得政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)與追究具備了較強(qiáng)的可實(shí)施性。德國(guó)學(xué)者沃爾夫認(rèn)為，行政程序是由行政機(jī)關(guān)主持，為作出行政行為而有計(jì)劃進(jìn)行信息收集和處理的過(guò)程，是任何內(nèi)部或者外部行政活動(dòng)所包含的事實(shí)過(guò)程。[8]這就為政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)和追究提供了一定的可實(shí)施性。政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與追究的可實(shí)施性是指在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中具有完全的利于監(jiān)控與監(jiān)督的操作措施與手段。這使得政府責(zé)任不僅是實(shí)體上的組織內(nèi)涵，也還是程序意義上的約束內(nèi)涵，它既告訴政府“做什么”與“不做什么”，還告訴政府“如何做這些事情”或“如何不做那些事情”。因此，政府責(zé)任立法應(yīng)具有動(dòng)態(tài)意義上的法律意義，不只是停留于文本上的靜態(tài)的責(zé)任內(nèi)容規(guī)定，更在于對(duì)責(zé)任內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)——即責(zé)任運(yùn)行的公平性、統(tǒng)一性、有效性的保障。公法理論對(duì)政府的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從權(quán)力轉(zhuǎn)向責(zé)任，從單純控制政府權(quán)力向控制政府整體運(yùn)作與發(fā)展轉(zhuǎn)變，“通過(guò)構(gòu)建有效的公法來(lái)實(shí)現(xiàn)公共目的”[9]。

從廣義上來(lái)看，行政法其實(shí)應(yīng)是一種在憲法指導(dǎo)下的（程序）部門法，這雖有利于法理上的探討法理體系內(nèi)部銜接與位階問(wèn)題，卻不利于現(xiàn)實(shí)中對(duì)政府授權(quán)限責(zé)，因?yàn)閷?shí)體法從本質(zhì)上來(lái)看是程序法的上位法，如果單單重視實(shí)體部分，或重實(shí)體輕程序，都會(huì)造成政府責(zé)任的虛化。考慮到我國(guó)行政實(shí)踐的現(xiàn)狀，當(dāng)下的行政法應(yīng)該是以程序法為主要內(nèi)容，這樣才能避免“行政法與其他法不分”的困境。政府責(zé)任監(jiān)督實(shí)現(xiàn)在于政府權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)化和程序化，這使得監(jiān)督可有的放矢。因此，將政府責(zé)任監(jiān)督置于行政法體系中最重要的位置，以督促被監(jiān)督部門自查，也確保社會(huì)公眾也能隨時(shí)隨地看到監(jiān)督部門的“后臺(tái)工作”。通過(guò)擴(kuò)充政府責(zé)任監(jiān)督的程序條款可將政府責(zé)任監(jiān)督打造成為懸于各級(jí)政府部門及其公務(wù)員頭上的“尚方寶劍”，使得他們有權(quán)卻不敢任性胡為，使政府責(zé)任立法朝向法治政府目標(biāo)不斷完善，終而實(shí)現(xiàn)中央的全面依法治國(guó)戰(zhàn)略。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]