應(yīng)急管理法治體系的完善路徑

滕亞為 趙傳方

2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議上的講話提出：“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系?！盵1]2020年11月16日至17日，在中央全面依法治國工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記再次明確要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文從應(yīng)急法治機(jī)制的構(gòu)建角度出發(fā)，嘗試就應(yīng)急管理法治體系建設(shè)路徑進(jìn)行探討，以期對(duì)應(yīng)急管理法治體系的完善有所助益。

一、應(yīng)急管理法治體系建設(shè)的必要性

（一）有效平衡應(yīng)急管理中權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系

一方面，要通過法律授權(quán)，明確權(quán)力機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的必要職權(quán);另一方面，要防止權(quán)力被濫用、權(quán)利被隨意縮減，甚至走向極端。最為重要的一點(diǎn)是，不能突破法律法規(guī)規(guī)定的最低底線。唯有此，建立完善突發(fā)公共危機(jī)事件下權(quán)力與權(quán)利有效法治平衡機(jī)制，防止緊急狀態(tài)下出現(xiàn)社會(huì)沖突，減少應(yīng)急管理措施實(shí)施的阻力，推動(dòng)應(yīng)急管理措施合法合理高效開展。

（二）強(qiáng)化應(yīng)急管理創(chuàng)新舉措的合法性

習(xí)近平總書記指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！盵2]法律具有國家意志性、權(quán)威性、預(yù)先設(shè)定性等特征，通過預(yù)先設(shè)定法律規(guī)則明確政府機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)、公民的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容，為有效地應(yīng)對(duì)和解決現(xiàn)存或可能存在的問題提供預(yù)設(shè)的措施和手段。詳言之，通過法律預(yù)先設(shè)定突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理不同層級(jí)的指導(dǎo)措施，厘清各部門之間的權(quán)限職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)一的跨部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，促使各部門間的應(yīng)急管理措施在法治軌道上高效平穩(wěn)運(yùn)行。這不僅可以為突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理的創(chuàng)新舉措提供法律正當(dāng)性，也有助于樹立政府權(quán)威，建設(shè)法治政府。

（三）妥善解決應(yīng)急管理中的矛盾糾紛

法治是社會(huì)和諧穩(wěn)定的“安全閥”，在應(yīng)急狀態(tài)下尤為突顯。突發(fā)公共危機(jī)事件的爆發(fā)，打破了常規(guī)狀態(tài)下穩(wěn)定的社會(huì)秩序，威脅社會(huì)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，造成社會(huì)各種利益失去平衡，進(jìn)而引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。一旦應(yīng)急管理狀態(tài)下法治缺位，社會(huì)公眾的合法權(quán)益必然失去保障，訴諸無門、社會(huì)矛盾加劇?？梢?，沒有應(yīng)急法治的實(shí)施，就沒有社會(huì)、國家的和諧穩(wěn)定。

二、應(yīng)急管理法治體系面臨的困境

（一）應(yīng)急預(yù)警機(jī)制存在法制漏洞

面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件，全方位的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制顯得尤為重要。在“非典”和汶川地震之后，我國逐漸提升政府處置和解決突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急法治水平和能力，但此次新冠肺炎疫情暴露出應(yīng)急預(yù)警機(jī)制法治建設(shè)中的一些問題，與不同法律法規(guī)存在銜接困難甚至有沖突，且針對(duì)性和可操作性較弱。究其原因：其一，應(yīng)急管理法律法規(guī)是以各部門為應(yīng)急管理單位制定的，分級(jí)預(yù)警制度存在條塊責(zé)任的沖突或重疊，造成分級(jí)預(yù)警主體責(zé)任不明確。例如：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是預(yù)警責(zé)任主體，而《傳染病防治法》第十九條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府是預(yù)警責(zé)任主體。顯然，兩部法律關(guān)于分級(jí)預(yù)警主體是存在矛盾沖突的。這樣不僅致使預(yù)警主體責(zé)任缺位，也導(dǎo)致一旦突發(fā)公共危機(jī)事件，應(yīng)急預(yù)警制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的法律效果、社會(huì)效果。其二，應(yīng)急分級(jí)預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)不明確?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒有對(duì)分級(jí)預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也僅規(guī)定了預(yù)警系統(tǒng)，并沒有規(guī)定配套實(shí)施措施，這就導(dǎo)致其缺乏具體可操作性。其三，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》立法層次較低，一旦一些必要應(yīng)急管理措施超過《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，將導(dǎo)致其于法無據(jù)現(xiàn)象，缺乏合法性依據(jù)。其四，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十二條規(guī)定，預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。也就是說，現(xiàn)有法律法規(guī)都是針對(duì)已知傳染病作出了應(yīng)對(duì)策略，但對(duì)于此次“不明原因”的新冠肺炎傳染癥狀的事態(tài)研究尚未作出充足的準(zhǔn)備。若新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病沒有被國家衛(wèi)健委明確宣布為法定傳染病，那么就意味著無法預(yù)警，甚至無法啟動(dòng)突發(fā)應(yīng)急預(yù)案。

（二）信息公布的標(biāo)準(zhǔn)、程序不明確

應(yīng)急管理中相關(guān)信息及時(shí)公布對(duì)防控工作至關(guān)重要，既有利于有效防控和處置，又可以防止公共危機(jī)事件進(jìn)一步擴(kuò)大，避免更多的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。審視此次新冠肺炎疫情信息公布情況，特別是疫情初期存在的一些問題，表明現(xiàn)行疫情信息公布制度亟待優(yōu)化。單一的疫情信息披露渠道不利于疫情早發(fā)現(xiàn)、早重視、早行動(dòng)。我國涉及突發(fā)公共衛(wèi)生的法律法規(guī)明確規(guī)定了發(fā)現(xiàn)疫情的逐級(jí)報(bào)告制度。事實(shí)也說明，層層報(bào)告制度是必要的，但是也存在有些疫情發(fā)展速度超過層層報(bào)告的速度的情況;也存在因某種原因報(bào)送不及時(shí)或真實(shí)信息披露不全面未能引起中央足夠重視的情況;同時(shí)也存在知情人員或親臨者在政府拖延、不作為的情形下，缺少渠道反映真實(shí)信息。梳理現(xiàn)行應(yīng)急法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行應(yīng)急法律法規(guī)并沒有針對(duì)政府如何及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布疫情信息進(jìn)行明確具體規(guī)定，同樣對(duì)于如何落實(shí)疫情信息公布制度的具體細(xì)則也并沒有進(jìn)行規(guī)定。

（三）應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的依據(jù)不足

機(jī)構(gòu)改革后，我國應(yīng)急管理體制形成以公安部主管社會(huì)安全事件、應(yīng)急管理部門主管事故災(zāi)害和自然災(zāi)害、衛(wèi)健委主管公共衛(wèi)生事件的全方位布局安排，這種應(yīng)急管理救援模式專業(yè)性比較強(qiáng)，有利于充分發(fā)揮其專業(yè)救援優(yōu)勢(shì)。但是，現(xiàn)代突發(fā)公共危機(jī)事件形態(tài)已由單一型轉(zhuǎn)化為新時(shí)代復(fù)合型公共危機(jī)，此次新冠肺炎疫情性質(zhì)已由單純公共衛(wèi)生事件轉(zhuǎn)化為綜合性、跨領(lǐng)域的重大突發(fā)公共安全災(zāi)害事件，這就導(dǎo)致僅憑單一部門無法有效應(yīng)對(duì)和處置，同時(shí)其他部門相關(guān)應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)驗(yàn)也并不能得到有效發(fā)揮，也就導(dǎo)致應(yīng)急管理中部門協(xié)調(diào)不夠、綜合應(yīng)對(duì)不足。究其緣由，主要是由于應(yīng)急管理法律法規(guī)規(guī)定分散，同級(jí)政府不同部門之間等級(jí)協(xié)調(diào)或上下級(jí)政府之間不同等級(jí)協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)不明，保障措施不足、不完善，以至于難以適應(yīng)突發(fā)重大公共災(zāi)害事件，甚至于尚未達(dá)到應(yīng)急管理能力和體系現(xiàn)代化、法治化的建設(shè)要求。

（四）應(yīng)急法治知識(shí)普及力度不足

全民守法是法治社會(huì)的行為條件和制度基礎(chǔ)，和諧穩(wěn)定的法治社會(huì)是法治國家的基礎(chǔ)。應(yīng)急法律法規(guī)和相關(guān)應(yīng)急知識(shí)的宣傳、教育對(duì)疫情防控工作有著重要影響。然而，此次新冠肺炎疫情暴露出應(yīng)急法律法規(guī)普法工作的不足，甚至導(dǎo)致在疫情防控中出現(xiàn)一些矛盾糾紛甚至是沖突。審視此問題，制度層面與應(yīng)急管理相關(guān)的法律、法規(guī)等達(dá)400余項(xiàng)，但是社會(huì)公眾對(duì)這種制度建設(shè)知之甚少。此外，當(dāng)前我國并沒有形成完善的應(yīng)急科普工作體制機(jī)制，存在諸如應(yīng)急科普頂層設(shè)計(jì)不足、應(yīng)急科普內(nèi)容比較分散等具體問題，也就造成應(yīng)急法治知識(shí)普及的不適性。

三、應(yīng)急法治體系的完善路徑

（一）完善應(yīng)急管理法治體系的立法建設(shè)

做好突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理的重要保障，必須要完善應(yīng)急管理法治體系立法建設(shè)。從各國的應(yīng)急管理構(gòu)建來看，各國在建立應(yīng)急管理體制機(jī)制的同時(shí)，先后都會(huì)建立完善應(yīng)急管理法律規(guī)范體系。實(shí)踐充分說明，應(yīng)急管理法治協(xié)同，既是衡量一個(gè)國家法治化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺，又是利于強(qiáng)化突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理措施穩(wěn)定性、正當(dāng)性、高效性的有效舉措。當(dāng)前我國已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共危機(jī)事件的法律法規(guī)。但從這些立法來看，法律的專業(yè)性和部門化比較明顯，大多為單行法，對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域整合應(yīng)急管理資源和全國動(dòng)員較為不利。為此，應(yīng)加快修改和完善應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的法律法規(guī)，理順現(xiàn)行應(yīng)急管理法律規(guī)范之間的沖突，形成一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)并可操作的應(yīng)急管理法律規(guī)范體系，從而增強(qiáng)政府部門的權(quán)威性、正當(dāng)性。完善健全應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)的配套方案，提升應(yīng)急管理部門針對(duì)復(fù)雜性、廣泛性、速度性公共危機(jī)綜合應(yīng)對(duì)和處置能力，強(qiáng)化應(yīng)急管理任務(wù)全覆蓋力度。

（二）完善應(yīng)急管理制度體系執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

如何更有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的發(fā)生，盡最大努力挽救國家、社會(huì)、人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，依靠的不僅僅是法律法規(guī)的數(shù)量，而是執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化，這就需要完善相關(guān)的應(yīng)急管理體制機(jī)制。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，是突發(fā)公共危機(jī)發(fā)生后首要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)應(yīng)對(duì)處置突發(fā)公共危機(jī)的發(fā)生起著關(guān)鍵性作用。各省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本區(qū)域的具體情況，制定完善適用于本區(qū)域特性的應(yīng)急預(yù)案制度。要適時(shí)制定和修訂專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，并嚴(yán)格予以執(zhí)行，才能有效預(yù)防、及時(shí)控制突發(fā)公共危機(jī)帶來的嚴(yán)重危害影響。為此，既要注意推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案制度化和法律化，又要注意提升應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容上的可操作性。其一，應(yīng)急預(yù)案制定應(yīng)當(dāng)遵循行政應(yīng)急管理的基本原則。遵循行政合法性原則，應(yīng)急預(yù)案的制定必須符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政應(yīng)急管理主體行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)以明確的法律授權(quán)為前提和基礎(chǔ)，不得作出任何影響自然人、法人和非法人的合法權(quán)益的行為;也要符合行政合理性原則，全面權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益，減少對(duì)權(quán)利的不合理限制，從而符合科學(xué)公理和社會(huì)公德。其二，強(qiáng)化不同層級(jí)應(yīng)急預(yù)案的銜接。若本級(jí)對(duì)上級(jí)預(yù)案已明確的內(nèi)容或沒有具體新的細(xì)化內(nèi)容，可以在上級(jí)預(yù)案范圍內(nèi)作出具體規(guī)定或采取參照上級(jí)預(yù)案規(guī)定實(shí)施，同時(shí)要有序推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案社會(huì)化、大眾化，定期對(duì)組織開展應(yīng)急演練活動(dòng)督查，糾正社會(huì)實(shí)踐中對(duì)應(yīng)急預(yù)案的片面、錯(cuò)誤理解。

增設(shè)應(yīng)急管理專門常設(shè)機(jī)構(gòu)?！罢蟽?yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮的目標(biāo)引導(dǎo)?！盵3]設(shè)立突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理指揮部，建立形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分級(jí)執(zhí)行的制度機(jī)制。建立應(yīng)急管理行政責(zé)任制。完善明確突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間、同級(jí)之間的職能定位、職責(zé)分工，把責(zé)任落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)和人員上;完善問責(zé)機(jī)制，針對(duì)可能發(fā)生的公共危機(jī)和可能發(fā)生的問題預(yù)測(cè)，做出相應(yīng)的責(zé)任預(yù)案，確立其在事前、事中、事后的各項(xiàng)責(zé)任，特別是要進(jìn)一步明確細(xì)化新發(fā)生事件的事前應(yīng)對(duì)處置工作責(zé)任，并嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。

（三）完善公眾參與應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律制度

重視并引導(dǎo)社會(huì)組織和社會(huì)公眾的參與。公共管理理論要求政府不能充當(dāng)唯一的公共管理者角色，需要各類角色的共同參與、共同管理、共同善治。同樣，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)，不能僅僅依靠政府和醫(yī)護(hù)人員力量，也需要各級(jí)政府調(diào)動(dòng)社會(huì)組織以及廣大民眾的力量，建立合法有效多渠道參與的方式來應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)。要逐漸建立并形成以政府為主導(dǎo)，有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。一是加強(qiáng)引導(dǎo)管理志愿者服務(wù)組織、公益基金會(huì)組織等參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理救助。一方面，由于社會(huì)組織具有非營利、公益性、志愿性等特點(diǎn)，需要政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的支持和宣傳，建立完善法律法規(guī)保障機(jī)制，培育和發(fā)展非政府性組織，從而推動(dòng)組織科學(xué)健康快速發(fā)展;另一方面，政府加強(qiáng)對(duì)組織監(jiān)督管理，提升進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和門檻，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定準(zhǔn)入。二是積極調(diào)動(dòng)基層組織的力量。通過制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)基層工作進(jìn)行規(guī)范，要重視基層黨組織、村委會(huì)、居委會(huì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件中的作用，在突發(fā)公共危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間，組織大家開展高效有序的處置管理工作，把損失降到最小，同時(shí)既要發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)力、動(dòng)員力，也要加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)公共危機(jī)意識(shí)教育和應(yīng)對(duì)技能的培訓(xùn)。

（四）建立國家應(yīng)急法律法規(guī)普法制度

應(yīng)急法律法規(guī)普法工作和相關(guān)應(yīng)急知識(shí)普及對(duì)及時(shí)有效處置突發(fā)公共危機(jī)事件有著重要影響。要把應(yīng)急法律法規(guī)普法工作機(jī)制納入政府應(yīng)急處置能力考核范疇，納入干部考核評(píng)價(jià)體系之中，強(qiáng)化對(duì)公務(wù)人員的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)法律的宣傳和教育，對(duì)玩忽職守、漠視人民群眾利益的人員，要果斷處理，必要時(shí)予以清退。通過建立應(yīng)急法律法規(guī)普法制度，一方面有利于增強(qiáng)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)權(quán)力行使的合法性和正當(dāng)性，減少權(quán)力與權(quán)利之間的沖突對(duì)立;另一方面有利于公眾知曉突發(fā)公共危機(jī)時(shí)應(yīng)履行的義務(wù)和可以行使的權(quán)利，促進(jìn)公共危機(jī)事件預(yù)防、控制措施及時(shí)有效開展。其次，完善健全應(yīng)急科普機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。其一，可以考慮在應(yīng)急管理部門設(shè)立從上到下專門的應(yīng)急科普工作機(jī)構(gòu)，利用各種方式對(duì)社會(huì)公眾展開應(yīng)急法律法規(guī)、相關(guān)應(yīng)急知識(shí)教育和技能培訓(xùn)，特別是加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急科普的熱點(diǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)判，從而提升應(yīng)急科普的銜接性、針對(duì)性、精準(zhǔn)性。其二，可以把應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的知識(shí)、技能教育納入教學(xué)計(jì)劃，組織專家學(xué)者編纂相關(guān)教材，著力培養(yǎng)公共危機(jī)管理的專門人才。其三，建立突發(fā)公共危機(jī)訓(xùn)練和演練常態(tài)化機(jī)制。除了通過突發(fā)危機(jī)演習(xí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，還可通過突發(fā)危機(jī)演習(xí)提升公眾的突發(fā)公共危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，提高應(yīng)急管理的現(xiàn)代化、法治化水平。

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作 者：滕亞為，中共重慶市委黨校法學(xué)教研部教授

趙傳方，中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：劉小僑