從管理到服務(wù)：村莊治理轉(zhuǎn)型的巴南實(shí)踐

關(guān)慶華

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)。從理論上看，村莊治理是國家治理的基石，推動(dòng)村莊治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的重要方面。本文選取重慶市巴南區(qū)龍洲灣街道道角村作為研究個(gè)案，深入考察其從管理到服務(wù)的村莊治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐，旨在為推動(dòng)村莊治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供借鑒參考。

一、從管理到服務(wù)：村莊治理轉(zhuǎn)型的背景考察

道角村地處重慶市主城區(qū)南部，幅員6.72平方公里，轄26個(gè)村民小組、3197戶、7228人。近年來，道角村積極順應(yīng)人民期待和基層治理變革需求，充分依托內(nèi)外部資源要素和有利條件，加速推進(jìn)村莊治理從管理到服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型。

（一）行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速

行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，為村莊治理轉(zhuǎn)型奠定了良好的外部環(huán)境。2009年，巴南區(qū)行政區(qū)劃重新調(diào)整，道角村由花溪街道調(diào)整劃歸區(qū)政府駐地龍洲灣街道。由此，道角村的區(qū)位優(yōu)勢(shì)得以凸顯，由原來的“邊緣村”搖身一變成為城市的“中心村”，實(shí)現(xiàn)了從自行發(fā)展到統(tǒng)一規(guī)劃、從位置偏僻到開發(fā)前沿的重要轉(zhuǎn)變，為道角村的治理轉(zhuǎn)型提出了新要求。同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的重要特點(diǎn)，也是推動(dòng)村莊治理轉(zhuǎn)型的外部力量。特別是2014年全村整體“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革，不僅改變了道角村村民長期以來的思想觀念、居住環(huán)境、工作場(chǎng)域、生活習(xí)慣，而且為村莊的治理變革提供了重要需求和外部條件。由此，如何讓村莊治理順應(yīng)人民期待、適應(yīng)城市發(fā)展需要成為擺在村兩委干部面前的重要課題。

（二）農(nóng)村社區(qū)化推進(jìn)和資源要素下沉

農(nóng)村社區(qū)化推進(jìn)和資源要素下沉，為村莊治理轉(zhuǎn)型鋪就了必要的基礎(chǔ)條件。近年來，農(nóng)村社區(qū)化成為推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理變革的一個(gè)重要方向，伴隨而來的則是大量資源要素的下沉[1]。如政策資源的下沉，推動(dòng)了便民服務(wù)中心的專門化建設(shè)，基層公共服務(wù)的專業(yè)化設(shè)置，整合開設(shè)了基層黨建、社會(huì)事務(wù)、志愿者服務(wù)、戶口管理等19個(gè)服務(wù)窗口，提供代辦、咨詢等便民服務(wù)。如技術(shù)資源的運(yùn)用，道角村依托大數(shù)據(jù)治理的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)辦智慧黨群服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)多跑路、老百姓少跑腿的改革初衷。這些改革實(shí)踐，為村莊治理的服務(wù)轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)條件。

（三）干部隊(duì)伍打造與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

干部隊(duì)伍的打造與集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為村莊治理轉(zhuǎn)型提供了重要的推動(dòng)力量。在實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的村莊治理轉(zhuǎn)型中，道角村注重挖掘本土人才，堅(jiān)持凡進(jìn)必考、公平公正公開，不斷選拔出一批政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬的干部充實(shí)到“村兩委”干部隊(duì)伍中來，有力地提升了干部隊(duì)伍的能力素養(yǎng)，為村莊治理轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。同時(shí)，道角村開辦了道角村集貿(mào)市場(chǎng)、大山村綜合市場(chǎng)、獅子山老年公寓、水子壩工業(yè)廠房等集體企業(yè)，截至2019年12月底，村集體資產(chǎn)達(dá)1.28億元。雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是道角村實(shí)施規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投入和公共服務(wù)支出的財(cái)力支撐，也是道角村從管理到服務(wù)治理轉(zhuǎn)型的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、從管理到服務(wù)：村莊治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐做法

在上述因素的綜合推動(dòng)和影響之下，道角村逐步實(shí)現(xiàn)了工作重心、服務(wù)事項(xiàng)、治理方式的多維變革，探索形成了獨(dú)具巴南特色的村莊治理轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。

（一）從生產(chǎn)到服務(wù)的工作重心轉(zhuǎn)移

從抓生產(chǎn)到強(qiáng)服務(wù)的工作重心轉(zhuǎn)移是道角村實(shí)現(xiàn)村莊治理轉(zhuǎn)型的首要標(biāo)志。在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之前，村民具有自種土地、散居院落，“村兩委”的工作重心是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)和農(nóng)村社會(huì)秩序的維護(hù)，其他工作都要服務(wù)于這個(gè)中心。而在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后，村民的生活方式、居住環(huán)境、關(guān)注焦點(diǎn)都發(fā)生了重要變化，如何更好地服務(wù)村民成為新要求。在推動(dòng)村莊治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，道角村正是敏銳地察覺到了集體“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后所引發(fā)的深刻復(fù)雜變化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了工作重心從抓生產(chǎn)到強(qiáng)服務(wù)的重要轉(zhuǎn)移。例如，針對(duì)如何回應(yīng)村民關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)監(jiān)督的訴求，道角村充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代資源，搭建了智慧化的黨群服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)+掌上APP的聯(lián)動(dòng)服務(wù)，有效強(qiáng)化了村務(wù)財(cái)務(wù)公開，滿足回應(yīng)了村民的監(jiān)督訴求。

（二）從單一到多元的服務(wù)事項(xiàng)拓展

從單一到多元的服務(wù)事項(xiàng)拓展是道角村實(shí)現(xiàn)村莊治理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。在實(shí)踐過程中，道角村注重將共建共治共享的理念和公共服務(wù)均等化的要求貫徹到日常工作中去，制定實(shí)施了醫(yī)療保險(xiǎn)救助制度、酷暑慰問制度、愛老敬老制度、“4050”人員養(yǎng)老補(bǔ)助制度、特殊群體幫扶慰問制度等多項(xiàng)惠民服務(wù)制度，積極搭建了“社會(huì)事務(wù)”“社區(qū)教育”“志愿者服務(wù)”等19個(gè)線下服務(wù)窗口，完善優(yōu)化了包含政務(wù)管理、基層黨建、民生保障等九大功能的多樣化線上服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了線上線下聯(lián)動(dòng)發(fā)力、集成服務(wù)。如深入實(shí)施福利分紅制度，在集體資產(chǎn)量化確權(quán)基礎(chǔ)上，按人頭進(jìn)行紅利分配，2019年每人達(dá)到500元。這些制度的落地，極大提升了村民的幸福感、認(rèn)同感、獲得感。

（三）從剛性到柔性的治理方式革新

從剛性到柔性的治理方式革新是道角村實(shí)現(xiàn)村莊治理轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)變。長期以來的鄉(xiāng)村治理是以秩序管控、社會(huì)維穩(wěn)為重點(diǎn)的壓倒一切的工作，其所依賴的治理手段多數(shù)是以行政管控的剛性治理為特征。伴隨著從管理到服務(wù)的治理轉(zhuǎn)型，村莊治理不再單單強(qiáng)調(diào)行政力量的剛性治理，而是更加關(guān)注利益協(xié)調(diào)、協(xié)商合作、文化浸染、技術(shù)治理的柔性治理，更加突出以貼心服務(wù)、真誠溝通、關(guān)心關(guān)愛換群眾真心滿意。村莊治理不再是依托計(jì)劃、動(dòng)員、命令等行政指令式方式的碎片化開展，而是更加注重黨建引領(lǐng)下的自治、德治、法治“三治”融合治理體系的集成化運(yùn)轉(zhuǎn)，更加注重體系化地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村莊治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。可見，從剛性到柔性的治理方式革新，既是提升村民參與感、效能感、獲得感的必然要求，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村莊治理現(xiàn)代化的必然選擇。

三、從管理到服務(wù)：村莊治理轉(zhuǎn)型的主要困境

在推動(dòng)村莊治理轉(zhuǎn)型的過程中，道角村面臨著一些實(shí)踐困境，主要有村級(jí)組織的行政化削減了轉(zhuǎn)型動(dòng)力、公共服務(wù)的內(nèi)卷化降低了轉(zhuǎn)型實(shí)效、公共精神的萎縮化惡化了轉(zhuǎn)型環(huán)境。

（一）村級(jí)組織的行政化削減了轉(zhuǎn)型動(dòng)力

村級(jí)組織是推動(dòng)從管理到服務(wù)村莊治理轉(zhuǎn)型的實(shí)施主體。近年來，伴隨著政策、技術(shù)、服務(wù)、權(quán)力的資源下沉，村務(wù)干部專職化、村級(jí)服務(wù)專業(yè)化、村級(jí)事務(wù)行政化、監(jiān)督考核技術(shù)化的特征越來越明顯。在村務(wù)干部專職化方面，道角村不僅實(shí)現(xiàn)了人才隊(duì)伍的逢進(jìn)必考，同時(shí)，部分干部工資、辦公經(jīng)費(fèi)也由上級(jí)政府財(cái)政撥付。在村級(jí)服務(wù)專業(yè)化方面，道角村將松散的公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)人員專設(shè)、職責(zé)專定、窗口專辦。在村級(jí)事務(wù)行政化方面，道角村除了承擔(dān)本村公共事務(wù)之外，還承擔(dān)了大量的自上而下的行政工作。在監(jiān)督考核技術(shù)化方面，村莊治理也受到了來自上級(jí)政府、有關(guān)部門的監(jiān)督考核，技術(shù)治理被廣泛地運(yùn)用進(jìn)來。這些因素的持續(xù)作用，致使村級(jí)組織的行政化傾向日趨加強(qiáng)，自治性功能有所削弱。若任由這種趨勢(shì)發(fā)展，勢(shì)必會(huì)降低公共資源配置的效率，壓縮基層群眾參與的空間，成為制約村莊治理從管理到服務(wù)轉(zhuǎn)型的障礙性因素。

（二）公共服務(wù)的內(nèi)卷化降低了轉(zhuǎn)型實(shí)效

公共服務(wù)是推動(dòng)從管理到服務(wù)村莊治理轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。在村莊治理轉(zhuǎn)型過程中，道角村也呈現(xiàn)出服務(wù)供給的單一化、服務(wù)產(chǎn)品低質(zhì)化、服務(wù)群體狹窄化等現(xiàn)象，面臨著公共服務(wù)“內(nèi)卷化”的問題。在公共服務(wù)供給主體上，道角村仍然未能改變政府一家獨(dú)大、社會(huì)組織參與不足的局面。在公共服務(wù)供給質(zhì)量上，道角村仍然存在著同質(zhì)化、低質(zhì)化的問題，難以滿足村民的多樣化公共服務(wù)需求。在公共服務(wù)目標(biāo)對(duì)象上，道角村公共服務(wù)主要指向老人與小孩，對(duì)于中青年群體的公共服務(wù)偏少，呈現(xiàn)出“兩頭大中間小”的狹窄化特征。這都表明，道角村在公共服務(wù)的高質(zhì)量供給上仍然存在著短板與不足。

（三）公共精神的萎縮化惡化了轉(zhuǎn)型環(huán)境

公共精神是推動(dòng)從管理到服務(wù)村莊治理轉(zhuǎn)型的重要基石。公共精神的內(nèi)涵極為豐富，既有道德倫理層面的要求，也有規(guī)則制度的認(rèn)同，更有實(shí)踐行為的指向。在村莊治理轉(zhuǎn)型過程中，伴隨著自利傾向的加劇[2]、規(guī)則認(rèn)同的式微、公共參與的降低，公共精神呈現(xiàn)出“萎縮化”傾向。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)個(gè)別小區(qū)曾出現(xiàn)了個(gè)別業(yè)主私搭亂建、違規(guī)種菜的現(xiàn)象，這既是對(duì)集體利益的淡薄漠視，也是對(duì)村規(guī)民約等制度規(guī)則缺乏敬畏，更是對(duì)社區(qū)公共精神的直接削弱。此外，中青年群體受制于工作繁忙等原因，在村莊公共事務(wù)參與的廣度、深度、質(zhì)量效果方面都有待提升。公共精神的萎縮化，勢(shì)必會(huì)惡化村莊治理轉(zhuǎn)型的外部環(huán)境。

四、從管理到服務(wù)：村莊治理轉(zhuǎn)型的優(yōu)化策略

（一）樹立服務(wù)導(dǎo)向的治理理念

推動(dòng)村莊治理從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，首先要樹立和強(qiáng)化服務(wù)導(dǎo)向的治理理念，實(shí)現(xiàn)思維理念的優(yōu)化升級(jí)。一是要積極轉(zhuǎn)變行政化的“管控”思維和指令式的治理慣性，大力倡導(dǎo)以人為本、服務(wù)至上的價(jià)值理念，更多地采取協(xié)商溝通、柔性服務(wù)的方式。二是要踐行以人民為中心的價(jià)值理念，真正把村民當(dāng)作治理的主體，尊重村民的主體地位，關(guān)心村民的現(xiàn)實(shí)困難，落實(shí)村民的基本權(quán)利，保障村民的基本利益，讓村民在共建共治共享的過程中擴(kuò)權(quán)增能。三是要積極摒棄官本位等各種不良思維理念的影響，以服務(wù)型黨組織建設(shè)為引領(lǐng)，積極推動(dòng)村級(jí)組織思維理念的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型。

（二）夯實(shí)村級(jí)組織的自治功能

推動(dòng)村莊治理從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，也要注重夯實(shí)村級(jí)組織的自治功能，在提升自治水平基礎(chǔ)上強(qiáng)化服務(wù)功能。一是要加快服務(wù)型政府的構(gòu)建。優(yōu)化政府治理理念和治理方式，深入推進(jìn)放管服改革力度，強(qiáng)化政府在公共服務(wù)方面的投入，規(guī)范約束行政權(quán)力運(yùn)行，采取有力措施減輕基層負(fù)擔(dān)，為村級(jí)組織發(fā)揮自治功能創(chuàng)造條件、提供保障。二是要強(qiáng)化村級(jí)組織的自治功能。理順政府指導(dǎo)與村級(jí)自治的關(guān)系，防止行政力量過度下沉導(dǎo)致的村級(jí)組織自治功能弱化的問題，著力“改變村委會(huì)的‘行政化趨向，促使村委會(huì)逐漸回歸其自治本質(zhì)”[3]。三是要筑牢村級(jí)組織的自治根基。通過健全制度保障、強(qiáng)化組織建設(shè)、激活內(nèi)生動(dòng)力，持續(xù)夯實(shí)村民自治的根基。

（三）強(qiáng)化公共服務(wù)高質(zhì)量供給

推動(dòng)村莊治理從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，更要注重強(qiáng)化公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，在優(yōu)化公共服務(wù)供給中提升服務(wù)質(zhì)量。一是加快構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給格局。積極引導(dǎo)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體參與到公共服務(wù)供給中來，加快形成多元化的公共服務(wù)供給格局。二是要優(yōu)化公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量。對(duì)接農(nóng)民對(duì)于公共服務(wù)的多樣化需求，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、農(nóng)民參與的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，不斷優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給模式。三是要強(qiáng)化公共服務(wù)配套建設(shè)。建立健全人力、物力、財(cái)力的配套保障體系，不斷提升公共服務(wù)高質(zhì)量供給的保障水平。

（四）加大公共精神的培育力度

推動(dòng)村莊治理從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，還要注重公共精神的培育養(yǎng)成，為推動(dòng)村莊治理轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是要強(qiáng)化公民道德素養(yǎng)提升。認(rèn)真踐行《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》，創(chuàng)新公民道德教育形式，落實(shí)落細(xì)公民道德要求，積極培育寬容、互助、合作、責(zé)任等公民道德。二是要強(qiáng)化規(guī)則制度認(rèn)同。強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，優(yōu)化制度制定，狠抓制度執(zhí)行，著力形成敬畏規(guī)則、認(rèn)可規(guī)則、遵守規(guī)則、維護(hù)規(guī)則的良好氛圍。三是要提升公共參與水平。通過提升參與意愿、暢通參與渠道、培育參與能力等綜合手段，引導(dǎo)群眾在經(jīng)常性的參與實(shí)踐中提升公共參與能力。

基金項(xiàng)目：中共重慶市委黨校2020年一般課題“從管理到服務(wù)：村莊治理轉(zhuǎn)型的巴南實(shí)踐——以龍洲灣街道道角村為例”（項(xiàng)目編號(hào)：CQDX2020B—053）階段性研究成果。

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作 者：中共重慶市巴南區(qū)委黨校講師

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗