重慶市公共安全治理的實踐新困境與優(yōu)化路徑

孫雪 孫宗國

2020年9月14日，國務院安委會辦公室印發(fā)《國家安全發(fā)展示范城市建設指導手冊》（安委辦函〔2020〕56號），要求對標對表做好國家安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作，不斷提升城市安全管理水平。但重慶城市公共安全治理在取得突出成績的同時，在防洪、防疫、防宣、防技等方面也面臨新困境，具體可從韌性路徑、社區(qū)路徑、文化路徑、智能路徑四方面進行優(yōu)化。

一、重慶市公共安全治理的實踐新困境

（一）城市防洪工程及基礎設施的韌性技術有待提升

2020年長江5號洪水、嘉陵江2號洪水過境重慶，造成26.32萬人受災，直接經(jīng)濟損失24.5億元，此次洪峰過境也折射出重慶市基礎設施及城市管線的安全韌性有待提升。一方面，城市堤防、河道等防洪工程的韌性技術運用還不夠，沒有充分考慮城市“灰犀?！焙樗录陌l(fā)生，使得城市堤防、河道等城市防洪排澇工程的防御能力、應災處突能力有限，以致長江5號洪水、嘉陵江2號洪水過境重慶時，洪水溢出江道，倒灌洪崖洞、朝天門、磁器口、喜來登酒店等重慶知名景點、建筑、地標。另一方面，影響城市基礎設施正常運轉的不確定性不斷增加。在此次洪峰過境的影響下，城市長輸油氣管線、電力和天然氣管線、供水管線、排水管線、廣播電視管線、通信管線等地下城市管線、綜合管廊的正常運轉受到考驗。如城市排水管線，在受洪水擠壓下，導致排水管網(wǎng)變形、破損、垮塌，造成淤泥堵塞，全市受災排水管網(wǎng)2000余公里，損毀排水管網(wǎng)463公里，多處引發(fā)城市內澇等次生災害，嚴重影響居民正常生活用水和排水。

（二）城市老舊小區(qū)防疫面臨新困難

截至目前，重慶市2000年以前建成、公共設施落后、影響居民基本生活的老舊小區(qū)達7394個、面積1.02億平方米。這些老舊小區(qū)因流動人口較多、人員構成復雜，容易因人口聚集引發(fā)疫情反彈，導致疫情產生彌散式的“漣漪效應”[1]，使得疫情聯(lián)防聯(lián)控工作形勢更為緊張。通過調研，發(fā)現(xiàn)老舊小區(qū)常態(tài)化的疫情聯(lián)防聯(lián)控工作面臨新困難：一是對于沒有物管的老舊小區(qū)，自治防疫隊伍需要充實。疫情聯(lián)防聯(lián)控除依靠政府隊伍，也可利用小區(qū)內自治防疫隊伍骨干。如當?shù)豖X區(qū)桃花橋社區(qū)自治防疫隊伍骨干300多人，但年齡結構偏大，又因24小時值班值守，工作量大，迫切需要充實自治隊伍的年輕力量，提升防疫工作成效。二是對于開放式的獨棟小區(qū)，封閉管理難度大。獨棟小區(qū)因沒有圍院，甚至有的獨棟小區(qū)和外界馬路直接聯(lián)通，封閉圍欄不得不占用一定的市政道路，使得本就狹窄的馬路變得更窄，影響了交通秩序，容易引發(fā)交通事故，亟需思考如何采取更加貼切的封閉管理措施。三是對于老舊小區(qū)的疫情防控物資持續(xù)性供應亟需再思考。老舊小區(qū)防疫物質員能做到一定程度上的自給，但只能保證小區(qū)日常所需口罩、溫度計等基本防疫物資的收支平衡，疫情防控所需護目鏡、防護服、消毒等工具所需費用較高，緊靠政府支持無疑增加公共財政負擔，亟需思考如何保證持續(xù)性、常態(tài)化、多元化的防疫物資供應。

（三）城市安全知識宣傳后吸收轉化不徹底

政法部門、應急部門、住房與城鄉(xiāng)建委部門、消防部門等多個部門“進企業(yè)、進機關、進學校、進社區(qū)、進家庭、進公共場所”對城市居民開展了“平安知識、應急知識、消防安全”等各種安全應急知識的宣傳教育培訓，但宣傳教育培訓后，居民個體安全知識的二次轉化吸收率低，沒有發(fā)揮出安全知識的價值和功能，使得居民不安全行為仍時有發(fā)生。以2020年元旦渝北區(qū)加州花園小區(qū)火災為例，事發(fā)地相關政府部門、社區(qū)經(jīng)常組織當?shù)鼐用耖_展消防知識的宣傳教育培訓，其中《消防安全常識二十條》第十四條明確規(guī)定“不亂扔煙頭”已多次宣傳過;但火災起因仍是居民亂丟煙頭引燃棉被所致;《消防安全常識二十條》第十三條明確規(guī)定“不占用、堵塞或封閉安全出口、疏散通道和消防車通道”也多次宣傳?；馂氖掳l(fā)救援中，消防車輛因私家車占用消防通道，耽誤救援最佳時間，擴大了火災過火面積，這也表明當?shù)叵谰仍c創(chuàng)建國家安全發(fā)展示范城市規(guī)定的消防需5分鐘內到場參與救援還有一定差距。綜上可見，社會個體的安全知識宣傳教育培訓之后的二次轉化吸收率低，沒有實現(xiàn)安全知識“內化于心，外化于行”。

（四）城市數(shù)字應急體系建設滯后于城市發(fā)展實際

《應急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架（2018-2022）》中明確指出“信息化是構建新時代大國應急管理體系的基礎工程”，重慶市在城市數(shù)字應急體系建設方面存在如下新問題。

一是城市智能應急、數(shù)字應急整體認知水平較低，城市風險數(shù)據(jù)采集的標準性及內容的完整性、時效性、兼容性等缺乏標準規(guī)定，使得多部門、多層級協(xié)同應對突發(fā)事件時，信息匯總手段欠缺，系統(tǒng)集成困難，數(shù)據(jù)共享、深度應用不充分，數(shù)字應急出現(xiàn)“各自為戰(zhàn)”狀態(tài)。調研發(fā)現(xiàn)，街道社區(qū)在疫情常態(tài)化防控中，收集社區(qū)居民健康信息時，在權限上、技術上不能實現(xiàn)對收集的原始健康數(shù)據(jù)信息進行二次轉化利用。

二是城市數(shù)字應急處于智能建設的初級階段，城市生命線、城市工業(yè)企業(yè)、人員密集區(qū)域、“九小場所”等領域的風險智能感知不全面、不系統(tǒng)，指揮調度不能更好地滿足“跨行業(yè)、跨層級、跨部門、多災種”的處置需求，數(shù)字應急生態(tài)尚未形成氣候。

三是缺乏城市數(shù)字應急智庫，使得基于城市安全數(shù)據(jù)模型的研發(fā)、動態(tài)預測預警技術、輔助決策技術及集成解決方案的研發(fā)能力受到限制，導致城市數(shù)字應急智力缺乏后勁。2018年國家機構調整后，城市安全治理涉事部門及職能職責處于調整適應階段，重慶市原有的城市應急管理專家?guī)煲巡荒芨玫胤沼诋斚拢酱晟啤?/p>

二、提升重慶市公共安全治理的優(yōu)化路徑

（一）韌性路徑：用韌性理念修繕防洪工程及基礎設施，提升城市防洪減災能力

“實施韌性治理是城市發(fā)展到一定階段的必然要求?！盵2]城市防洪減災是關系國計民生的重大課題。基于2020年長江5號洪水、嘉陵江2號洪水過境重慶的各種實際情景，優(yōu)化完善城市基礎設施及城市管線的安全韌性，在具體實施中不能采取“一刀切”方式。一方面，查找已有城市防洪工程及基礎設施存在的風險和韌性不足問題，進行修補和完善;另一方面，提升城市防洪工程及基礎設施的安全韌性，確保城市基礎設施、城市管線、綜合管廊等的本質安全。可借鑒荷蘭自動閉合防洪堤（SCFB）的韌性做法：洪水來，自動閉合防洪堤自動升高，保障人們安全;洪水退，自動下降，也不影響城市的正常運作。具體操作中，可在長江、嘉陵江流經(jīng)的人口密集區(qū)等，設立自動閉合防洪堤，使城市可以應對“灰犀牛”“黑天鵝”式的各類洪水。

（二）社區(qū)路徑：創(chuàng)新聯(lián)防聯(lián)控工作方式方法，增強城市防疫能力

一是充實自治防疫隊伍骨干力量，確保骨干力量年輕化、專業(yè)化?！俺浞职l(fā)揮黨建引領社區(qū)公共安全治理”[3]的組織動員、“資源鏈接與服務鏈接作用”[4]。可推廣重慶九龍坡區(qū)“社區(qū)吹哨、黨員報到”的舉措，通過機關黨員干部“走出來、站上去”引領帶動社區(qū)樓棟黨員、年輕人，充實小區(qū)自治防疫隊伍的骨干力量，發(fā)揮黨員先鋒帶頭作用;加大對社區(qū)自治防疫隊伍骨干的培訓力度，確保防疫工作所需的專業(yè)知識。二是創(chuàng)新封閉管理措施，加強對開放式獨棟小區(qū)的防控管理。按照因地制宜原則設計開放式獨棟小區(qū)的防控管理措施，防控管理措施不能影響居民日常生活，也不能引發(fā)次生影響。重慶巴南區(qū)木洞鎮(zhèn)對暫不具備實行“封閉管理”的422個單體樓棟建立了疫情防控工作網(wǎng)格化管理體系，組織社區(qū)工作人員、志愿者等共104人劃片區(qū)管理樓棟，其經(jīng)驗和做法值得推廣借鑒。三是創(chuàng)新服務方式，助力提升老舊小區(qū)防疫工作的常態(tài)化、持續(xù)化效果。可通過購買服務、打通物業(yè)快速進駐渠道等方式，解決老舊小區(qū)疫情防控常態(tài)化、物資持續(xù)性問題?？山梃b北京做法，北京財政局積極謀劃、主動服務，對老舊小區(qū)以政府購買安保服務的方式，開展社區(qū)（村）24小時巡查，將疫情防控工作落到實處。也可借鑒廣東做法，即屬地社區(qū)居委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指導和協(xié)助下，按照應急程序選定一家物業(yè)服務企業(yè)火速進駐無物管的老舊小區(qū)著手疫情防控工作。

（三）文化路徑：共建共治共享安全文化，優(yōu)化城市安全知識宣傳工作

一是立足多元化，拓寬師資庫，實現(xiàn)共建安全文化。嘗試讓企業(yè)安全事故的責任者、風險防控不力相關責任者等成為“安全宣傳員”，走進企業(yè)、機關、學校、社區(qū)、家庭、公共場所，參與宣傳教育培訓，用“真實責任人”講“真實安全事故”，增加安全宣傳教育培訓的真實性、教育性、警示性。

二是立足科學化，創(chuàng)新方式，實現(xiàn)共治安全文化。一方面，深入調研居民安全知識宣傳教育培訓需求，精準定位培訓方向，量身設計培訓內容，提升宣傳教育培訓針對性。另一方面，創(chuàng)新安全知識宣傳教育培訓方式，立足防災減災日、消防安全日、“安全生產月”等重要敏感節(jié)點等，以話劇、小品、相聲等文藝方式宣傳安全知識，讓枯燥乏味的安全知識變得更具通俗易懂。拓寬安全知識宣傳教育培訓場域，疫情期間，可利用抖音、快手等直播平臺，把居民安全知識的宣傳教育培訓轉移到網(wǎng)絡空間進行線上培訓。如上海消防的政務直播，受到很多網(wǎng)友的關注和點贊。

三是立足實效化，創(chuàng)新評估反饋形式，實現(xiàn)共享安全文化。依據(jù)培訓理論可知，宣傳教育培訓的完整流程是“查找培訓需求—組織培訓—評估反饋”，但在實踐中大都忽視了評估反饋環(huán)節(jié)，而評估反饋正是提升居民對安全知識二次轉化吸收的關鍵環(huán)節(jié)。故在居民安全知識的宣傳教育培訓中要增加評估反饋環(huán)節(jié)：一方面，創(chuàng)新居民、企業(yè)參與安全知識宣傳教育培訓后評估反饋的形式?？赏ㄟ^創(chuàng)建個人安全行為記錄、家庭安全行為記錄、企業(yè)安全行為記錄的方式反饋安全知識的轉化吸收情況，具體由物業(yè)、企業(yè)進行實施和管理，物業(yè)、企業(yè)再整合反饋信息給安全知識宣傳教育培訓的組織部門。另一方面，激發(fā)居民、企業(yè)參與評估反饋的積極性。對于積極配合物業(yè)、企業(yè)參與安全記錄的居民、企業(yè)，給以積分獎勵，并對積分達到一定程度的給予必要的物質獎勵和精神獎勵。

（四）智能路徑：建構數(shù)字應急生態(tài)，提高信息技術的智能安全服務

一是整合風險收集平臺，統(tǒng)一風險信息收集標準，完善社區(qū)信息共享制度和機制。通過高標準定位、高起點謀劃，整合和優(yōu)化綜治、環(huán)保、應急等部門風險信息平臺功能，延伸和拓展街道、社區(qū)風險信息平臺功能，優(yōu)化、統(tǒng)一規(guī)范這些平臺風險信息數(shù)據(jù)的收集標準、集成標準，進一步實現(xiàn)城市“橫向到邊、縱向到底”的安全信息資源的聚通用，探索完善社區(qū)信息共享制度和機制。

二是為數(shù)字應急賦能。深入推進云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興智能技術在城市風險測算、態(tài)勢感知、恢復重建以及后續(xù)跟蹤等環(huán)節(jié)[5]運用，實現(xiàn)城市安全服務的數(shù)字化、智能化、信息化。

三是建設數(shù)字應急智庫。發(fā)揮專家學者、技術研發(fā)機構智慧支撐作用;建立數(shù)字應急專家溝通協(xié)商平臺，保證專家智慧與決策部門的實際需求匹配。可借鑒“清華方案·合肥模式”做法：攜手清華大學共建合肥公共安全研究院，推動城市安全與大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術深度融合，探索出城市安全治理的新方案。

基金項目：2020年度重慶市社會科學規(guī)劃青年項目“城鎮(zhèn)老舊社區(qū)公共安全多重風險防控機制創(chuàng)新研究”（項目編號：2020QNGL30）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]張愛軍.重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的傳播特點與治理策略[J].探索，2020（4）：169-181.

[2]馬奔，劉杰.韌性理念如何融入城市治理—基于D市安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建的啟示[J].行政論壇，2020（5）：95-101.

[3]劉樂明.和諧之道：黨建引領社區(qū)公共安全治理的動力與機制研究—以上海市A區(qū)“田園模式”為例[J].江西財經(jīng)大學學報，2020（3）：97-106.

[4]吳曉林.黨如何鏈接社會：城市社區(qū)黨建的主體補位與社會建構[J].學術月刊，2020（5）：72-86.

[5]孫金陽，龔維斌.城市公共安全風險治理的現(xiàn)實困境及其破解路徑[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2020（4）：105-110.

作 者：孫 雪，中共重慶市委黨校應急管理培訓中心講師

孫宗國，武漢城建集團城發(fā)投公司黨群工作部（紀檢監(jiān)察室）副部長

責任編輯：鐘學麗