成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享路徑

嚴長安

2020年1月3日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議并發(fā)表重要講話強調，要推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發(fā)展的重要增長極，使成渝地區(qū)成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高質量生活宜居地。會議明確指出，要唱好“雙城記”、建好經濟圈，成渝地區(qū)要強化公共服務共建共享。成渝地區(qū)雙城經濟圈建設是一項系統(tǒng)工程，伴隨成渝地區(qū)雙城經濟圈這一國家戰(zhàn)略的落地，如何強化和整合成渝地區(qū)公共服務成為建設成渝地區(qū)雙城經濟圈開好局、起好步，取得實質性進展的重要環(huán)節(jié)。

一、成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享的障礙

（一）共建共享合作共贏理念差異

成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享，涉及四川省和重慶市兩個省級行政區(qū)域，即便兩省市地緣相接、人緣相親、文化一脈，但依然存在價值偏好不一、供給主體復雜、需求主體多樣等現象。公共服務共建共享，要立足整個成渝地區(qū)，使公共服務資源更加有效、合理、科學地配置，需要樹立堅定的合作共贏理念。但現實是，一方面，因為地方政府作用發(fā)揮在行政區(qū)域內的有效性，促使地方政府不得不追求行政范圍內的利益最大化，或多或少存在“本位主義”“地方保護主義”等現象，最終結果可能就是利益的驅使導致公共服務碎片化;另一方面，由于公共服務共建共享的特殊性質，每個成員即各個地方政府都十分清楚，無論是否付出了成本或者多少成本，均能夠共享公共服務，所以難免有地方政府存在不勞而獲、坐享其成的想法。這可能會形成公共服務供給過剩與供給不足共存的尷尬情景，對整個區(qū)域公共服務共建共享的統(tǒng)籌規(guī)劃造成阻力。

（二）公共服務供給模式單一

長期以來，公共服務供給內容都由各地方政府自行決定，加之政府部門嚴格的管理審批制度，顯性的市場準入壁壘，造成民營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會團體等參與公共服務的區(qū)間范圍狹小，逐漸形成了以政府為主導的公共服務供給運營模式。政府主導型公共服務運營模式具有能充分發(fā)揮行政、財政等優(yōu)勢，引導多方參與，高效整合資源的特點，但同時政府主導型公共服務運營模式也有不少弊端。比如，因為各級政府位階有序，信息難免內嵌于層級之中傳遞、反饋，造成決策滯后;政府主導型公共服務運營模式的土地、資金等生產要素幾乎來源于財政，既讓政府承擔著壓力，而且其資本敏感性也跟不上市場經濟節(jié)奏;政府主導的公共服務更加強調公益性，相應的盈利效果就弱，在一定程度上影響參與各方的積極性，服務主觀能動性的不足，又會造成公共服務質量的下降。政府主導型公共服務運營模式有利有弊，但相對單一的公共服務供給模式使得區(qū)域公共服務的競爭機制難以形成，對實現成渝地區(qū)整體利益以及成渝地區(qū)雙城經濟圈的可持續(xù)發(fā)展不具備操作性。

（三）地方政府事權財權差異

在推進成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享的過程中，由于地方政府體制性差異，相應的事權財權也會不同。成都作為四川的省會城市，是四川省的政治、經濟、文化、科技中心，重慶則是“大城市+大農村”的直轄市。成渝地區(qū)雙城經濟圈，雖然是以成都、重慶這兩個國家一線城市為中心，但在四川板塊還包括自貢、瀘州、南充、綿陽、德陽、內江、樂山、眉山、宜賓、廣安、雅安、資陽、遂寧等地級市，從城市等級體系來看，四川省區(qū)域內除了成都為特大城市以外，自貢、綿陽、南充、瀘州為大城市，雅安為小城市，其余城市為中等城市。這種行政區(qū)劃分割，可能會妨礙社會政策整合，制約公共服務共建共享進程。

二、強化成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享的建議

（一）建立公共服務共建共享協(xié)商協(xié)調機制

合作共贏是成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享的核心要義，這種協(xié)商協(xié)調機制是建立在成渝共同利益之上的。由于區(qū)域公共服務超出了行政管轄范圍，只有多元主體的政府之間精誠合作才能完成。依據不同種類的公共服務特殊性質，可通過不同方式實現公共服務功能的統(tǒng)籌整合。同樣，為強化成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享，可以籌建公共服務共建共享領導小組，由四川或重慶的分管領導任組長，兩地財政局局長任副組長，成員包括發(fā)改委、經信委、文旅委、衛(wèi)健委、住建委、教委、農委、人社局、民政局、交通局、規(guī)資局、環(huán)保局、公安局等部門負責同志，辦公室設在財政局。公共服務共建共享領導小組及其辦公室負責制定推進成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享的方針政策、規(guī)章制度，協(xié)調成渝與中央之間、成渝地區(qū)之間的關系，梳理調解成渝本行政區(qū)域內各區(qū)縣內部關系，監(jiān)督管理地方政府協(xié)議事項的執(zhí)行。此外，除開政府間的協(xié)商協(xié)調機制，私營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會團體等也可加強合作，構建行業(yè)交流協(xié)商平臺，在政府協(xié)商范圍框架內，制定認可度高、操作性強的措施、章程，推動成渝地區(qū)雙城經濟圈公共服務共建共享工作的進一步發(fā)展。

（二）完善公共服務共建共享多元運營模式

完善多元的公共服務共建共享運營模式，對提高公共服務質量和水平具有十分重大的意義。當前，公共服務仍然是政府主導型模式為主，由于政府主導型公共服務自身的局限性，難免會存在公共服務成本與效率的矛盾、質量與數量的矛盾等問題。與政府主導型模式不同，具有市場基因的企業(yè)主導型模式，由于熟悉市場、貼近市場、契合市場，再加之運營機制靈活，能夠適時適應市場變化實現低成本高效率的調整;第三方主導型模式則主要指政府、企業(yè)之外的行業(yè)協(xié)會、非營利性組織，因為其所有權、經營權分離，并且僅僅只有經營管理權，同時，無追求利潤的最大化逐利沖動，所以第三方主導型公共服務更加專業(yè)，更有質量。同樣，企業(yè)主導型、第三方主導型與政府主導型公共服務一樣存在諸多缺陷，比如，企業(yè)主導型公共服務追求短期投入，快速收益，拒絕長期性和高風險項目，這在一定程度上不符合公共服務供給的初衷。鑒于此，唯有完善多元的公共服務共建共享運營模式，采取多元主體聯合供給公共服務，才能滿足成渝地區(qū)廣大人民群眾對公共服務的需求。另外，在推進公共服務共建共享多元運營體系的形成過程中，要科學、合理地運用不同模式，發(fā)揮優(yōu)點，摒棄缺點。

（三）構建公共服務共建共享配套保障制度

在共建共享公共服務過程中，不可避免地牽扯到成渝區(qū)域內各地方政府以及人民群眾的切身利益，縱觀國內外成功經驗，以配套保障制度創(chuàng)新為抓手是普遍共識。一是構建財政保障機制。成渝地區(qū)雙城經濟圈涉及的區(qū)域范圍大、人口多，地區(qū)與地區(qū)之間經濟社會發(fā)展不平衡，所面臨的困難、問題不盡一致，因此要保證公共服務的效率和質量，必須要構建財政保障機制，完善財政轉移支付制度，以各地一般預算支出為參照指標，合理確定公共服務投入財政轉移支付比例，通過探索建立四川、重慶橫向財政轉移支付機制，結合成渝地區(qū)雙城經濟圈內縱向財政轉移支付，逐步縮小公共服務財政投入差距，實現公共服務的共建共享。二是構建利益補償機制。著眼公共服務的“共建”“共享”原則，針對不同類型的公共服務，采用不同的利益補償方式。例如，對于各方都受益的公共服務項目，要按照受益程度提前約定投資比例，完成產權分割和利益劃定;對一方受益有損的公共服務項目，應按照市場經濟社會“誰受益誰補償”的普遍原則，建立相應的利益補償機制。三是構建評價問責機制。公共服務共建共享的評估應公開、透明，無論是政府主導型、企業(yè)主導型，還是第三方主導型公共服務，均應該讓公共服務的受益者參與其中，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督的正能量。將公共服務共建共享的評價納入政績考核體系，以此強化對各級官員的激勵作用，同時，加強公共服務的審計、監(jiān)督、檢查，嚴格執(zhí)行問責制度，保證公共服務資金使用的合法、合理、高效，最終有序推進公共服務的共建共享。

作者單位：中共重慶市豐都縣委黨校

責任編輯：張 波