完善智慧應急體系建設 提升應急管理整體效能

鄒東升 孫彥博

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃提出：“完善國家應急管理體系，加強應急物資保障體系建設，發(fā)展巨災保險，提高防災、減災、抗災、救災能力”。應急管理體系是防范化解重大風險挑戰(zhàn)和處置重大突發(fā)事件的“智治”載體，與常態(tài)化政府管理體系互相作用、互為補充，共同構成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。完善應急管理體系，需要根據(jù)突發(fā)事件或危機事務特點，圍繞萌芽、響應、處置、恢復階段的物資調配、崗位配置、任務分配等管理問題構建完整責任鏈條，以數(shù)字技術為驅動，科學設計智慧應急體系，努力提升應急管理整體效能。

一、數(shù)字技術對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效支撐

抗擊新冠肺炎疫情是對國家制度和治理體系的一次“大考”。習近平總書記指出，無論是開展大規(guī)模核酸檢測、大數(shù)據(jù)追蹤溯源和健康碼識別，還是分區(qū)分級差異化防控、有序推進復工復產，都是對科學精神的尊崇和弘揚，都為戰(zhàn)勝疫情提供了強大科技支撐！[1]中國抗疫斗爭成果彰顯國家治理“核心力量”[2]，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術的深入運用，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面發(fā)揮了良好的支撐作用，為提升應急管理整體效能提供了寶貴經(jīng)驗。

數(shù)字技術主要應用在疫情防控的六個方面：一是采用人口、交通等基礎信息鎖定輸入型感染者活動范圍，掌握重點疫區(qū)人群遷移情況;二是通過對重點人群應檢盡檢，完善重點場所、邊境口岸布控，掐斷疫情傳播路徑;三是推廣健康碼等電子身份認證異地互認互通，減少物理接觸;四是建設醫(yī)療物資保障調度平臺，提高防控醫(yī)療物資供給和分配的有效性和時效性;五是依托網(wǎng)絡媒體提供疫情走勢、發(fā)熱情況、物資供應等多種信息公開，更加高效率、高質量完成疫情防控信息的知識傳遞;六是嚴格口岸邊境管理，迅速在外防輸入措施中增加“雙陰性”證明，要求入境人員通過防疫健康碼進行申報、復核，提高新冠病毒感染篩查的準確性。通過技術賦能，完善第一時間預警響應機制，強化群防群治疫情防控意識，構建分級分區(qū)、聯(lián)動聯(lián)勤疫情防控屏障，是全面提升防控和救治能力的關鍵。

二、補齊智慧應急管理體系建設的主要短板

從2012年國家智慧城市試點工作開始，智慧應急經(jīng)過“智慧管理與服務”子項、應急管理相關部門專項、應急管理部統(tǒng)一構建三個階段，形成一定指揮基礎、響應基礎和數(shù)據(jù)基礎。2018年3月，應急管理部的設立解決了應急管理由誰做、做什么、怎么做等根本問題，但智慧應急仍然處在向數(shù)字化轉型階段，管理主體和技術工具仍存在不適應。我們必須深入分析傳統(tǒng)應急管理在體制機制、政策落實、發(fā)展過程中存在的短板，認真思考、整體評估、系統(tǒng)革新智慧應急管理體系。

（一）補齊應急預案實踐短板

SARS之后，我國形成以“一案三制”為核心的應急管理體系基本框架，在應對自然災害、重特大事故、公共衛(wèi)生及人為破壞等突發(fā)事件中都要求制定應急預案。但由于專業(yè)能力和制度規(guī)約缺失，醫(yī)院、學校、企業(yè)、市場和公共生活區(qū)域往往僅在形式上完成了應急預案的儲備，并沒有在規(guī)范性、適用性、準確性、完備性上真正下功夫，缺少真刀真槍應急演練。面對突然擴大的突發(fā)事件事態(tài)，也沒有對“即將發(fā)生或者發(fā)生可能性增大”的情況發(fā)布預警。在上層領導沒有明確指示的情況下，各部門不清楚自己的具體職責，基層單位不愿超出自己的職責范圍采取行動應對風險，往往喪失干預時機、放任事態(tài)擴大。

（二）補齊部門協(xié)調機制短板

應急管理體系創(chuàng)新發(fā)展的關鍵是建立和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡。但應急管理部并非全災害管理部門，只負責自然災害和事故災難，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的主體通常都是衛(wèi)生部門和疾控中心。在突發(fā)事件來臨時，應急事務無邊界與防控主體有邊界的矛盾顯得尤為突出，[3]應急管理部門作為平行部門從頂層來協(xié)調各個部門較為不便，專職的應急管理機構在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中作用有限。而從中央和地方政府層面常設聯(lián)絡機構，協(xié)調成本較大。通過數(shù)字技術完善“智慧應急”體系，促進部門間數(shù)據(jù)共享及轉化應用，更有利于整體戰(zhàn)役的指揮，各級政府可以隨時根據(jù)情況變化進行分析、判斷、決策，根據(jù)特定事件、區(qū)域、通道實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)應急聯(lián)動，在預防監(jiān)測、部門協(xié)調和物資調配上實現(xiàn)集中突破。

（三）補齊循證決策能力短板

十多年來，“循證決策”（evidence-based policy making，循證決策）一直是國際公共政策領域的熱門實踐和學界關注的重要領域。在國際相關文獻中，循證型政策是作為“符號型政策”的對立物或替代品出現(xiàn)的。這種循證決策能力，也應該成為政府處理其他突發(fā)事件時所必須具備的能力。一方面，在萌芽和響應階段應依法公開科學樣本，重視案例和線索的點滴積累，進行大量的技術咨詢，讓專業(yè)知識不斷介入決策過程。另一方面，應建立依據(jù)科學研判采取行動的容錯機制，調動地方政府和主管部門主動擔責的積極性，改變對可能導致的風險和責任一味躲避的政策土壤，引導應急管理從被動應對模式轉化到積極的防控管理體系。

（四）補齊“次生災害”處置短板

突發(fā)事件的影響往往并不局限于單一領域，落實精細化防控要求需要數(shù)字化手段的介入。比如，在新冠疫情防控中，伴隨靈活復工、錯峰出行等減少人員流動措施，分時辦公、遠程辦公與“無接觸”服務等方式隨之興起，要求在火災、水災、地質災害等“次生災害”的檢測和預防上必須更加注重信息手段的應用。數(shù)字技術有利于捕捉風險細節(jié)、完善第一時間反應機制，提前預防人員傷亡、財產損失和社會失序等不可逆社會后果的發(fā)生。通過智慧應急完善事前防范體系、研判事態(tài)走勢，能夠緩解復雜社會系統(tǒng)的脆弱性，在突發(fā)事件整體防范中擁有廣闊應用空間。

三、推進智慧應急體系建設的基本原則

2021年政府工作報告強調，提高科學精準防控能力和水平。以數(shù)字技術為代表的智慧應急體系，在提升應急管理整體效能方面發(fā)揮著不可替代的精準作用。其“智”的一方面體現(xiàn)在，運用以大數(shù)據(jù)為代表的新一代數(shù)字技術，驅動組織結構、業(yè)務流程、行為關系優(yōu)化再造;“慧”的一方面體現(xiàn)在，應急管理主體主動適應技術變革，建立健全社會預警機制、突發(fā)事件應急機制和社會動員機制，提升管理創(chuàng)新意識、互動參與意識和政府服務意識。在“十三五”規(guī)劃中，《突發(fā)事件應急體系建設》和《衛(wèi)生與健康科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》都提及了智慧應急體系建設的要求，但并未列入專項規(guī)劃?！笆奈濉眹覒斌w系規(guī)劃，將是應急管理部組建后制定的首個應急管理體系規(guī)劃，迫切需要從專項規(guī)劃角度衡量智慧應急體系建設，秉持系統(tǒng)思維、循證決策和人文關懷原則，堅持危機治理、柔性治理、技術治理、協(xié)同治理，以“技術賦能+理念變革”努力提高風險治理現(xiàn)代化水平。

（一）系統(tǒng)思維原則

智慧應急是應急管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化過程，系統(tǒng)思維是處理好其各模塊關系的必由路徑。應急管理部的組建，整合了安監(jiān)、消防、民政、國土、林業(yè)等9部門和防汛抗旱、減災、抗震救災、森林防火等指揮部職責，在一定程度上解決了跨主體聯(lián)動問題，但還需要統(tǒng)一的數(shù)字化平臺來解決信息不對稱、資源分散、條塊分割、各自為政等問題。按照分級負責的原則，各級地方政府負責一般性災害，應急管理部作為指揮部組織特別重大災害應急處置工作，災害的預防、準備和恢復工作還在原來的條塊職能部門中，凸顯了智慧應急作為一個巨系統(tǒng)的復雜性。智慧應急建設應抓住應急管理新舊機制轉型、職責交接、力量轉換的特殊階段，遵循系統(tǒng)工程發(fā)展規(guī)律，堅持規(guī)劃先行、示范引領、打牢基礎、注重實效，從頂層設計上解決“九龍治水”“各掃門前雪”等機構、職能整合上的深層次難題。系統(tǒng)構建上，應以風險防范為切入點，注重大基座、全平臺、微應用，按照風險種類規(guī)劃多個系統(tǒng)及其子系統(tǒng)組成，打通系統(tǒng)之間、子系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間的條塊關系，統(tǒng)一主要風險和次生災害之間的信息研判、應急處置和物資調配，妥善處置人口密度、經(jīng)濟運行、傳播速度、群體心理等方面可能產生的邊際效應。

（二）循證決策原則

智慧應急通過數(shù)字技術確保政策的合理性、有效性和科學性，循證決策將科學證據(jù)植入應急管理閉環(huán)。在常規(guī)意義上，循證決策可以提高決策的科學性和精準性，避免政治家意見凌駕于科學家意見。但循證決策必須基于嚴謹、科學的方法和準確的數(shù)據(jù)，這一決策過程不僅需要具有廣泛共識的價值理性，還需要行之有效的技術理性。[4]用數(shù)據(jù)說話，但數(shù)據(jù)量極小或未經(jīng)驗證的數(shù)據(jù)過多時，往往會使決策陷入誤區(qū)。智慧應急建設的重要意義就在于開展數(shù)據(jù)治理，將對個體經(jīng)驗和技術官僚的絕對依附轉向對決策證據(jù)的甄別和使用，積極探索問題導向、循證推進的工作思路，實現(xiàn)“問題-調查-決策-評估-調整”的良性循環(huán)，建立“問題導向、調查分析、精準決策、量化評估”的循證決策機制。

（三）人文關懷原則

智慧應急不是新技術、新算法、新設備的簡單堆砌，人文關懷給應急管理注入溫度。網(wǎng)絡給政府施政帶來了前所未有的便捷性、及時性和準確性，現(xiàn)實社會中互不相識的人在網(wǎng)絡上極有可能互相關注、協(xié)作，人類對世界的認知、政策的獲取和知識的理解已經(jīng)遠超以往。疫情暴發(fā)以來，數(shù)字技術將散點社會連接成高度互聯(lián)的網(wǎng)絡，讓政府管理者和居民看到了工具的高效性。但缺少交互性的軟硬件在投入使用時，也體現(xiàn)出了機械的冷漠和有限性，呼吁政府管理者采取更加智慧、更易落地、更具人文關懷的方式治理網(wǎng)絡。在智慧應急建設過程中，構建智慧治理體系、優(yōu)化網(wǎng)絡人文環(huán)境遠比建設智慧平臺顯得更為重要，各級政府必須打破傳統(tǒng)路徑依賴和技術依賴，提升以人文關懷防范風險、化解矛盾的能力。應當注意政府和社會的關系，健全公眾和社會輿論聲音反饋機制和評判機制，真正讓社會有生機、有活力，與行政體系產生良性互動。

四、深化智慧應急管理體系建設的途徑

黨的十九屆五中全會指出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國”。城市是應急管理的主戰(zhàn)場。重慶在推進新型智慧城市建設中，提出了“以大城智管促大城細管帶大城眾管”的建設思路，其根本意義在于有機整合數(shù)據(jù)系統(tǒng)，推動城市治理創(chuàng)新。在2021年重慶市人民政府工作報告中提出：“升級新型智慧城市運行管理中心功能，建設智慧名城重點應用場景、中新國際數(shù)據(jù)通道創(chuàng)新應用場景，推動5G融合應用示范，拓展智慧政務、交通、醫(yī)療、旅游等智能化應用”。[4]智慧應急體系是完成應急管理日常運營調度和突發(fā)事件處置指揮的智慧政務工程，必須與“智慧城市大腦”保持整體性，納入智慧城市一體規(guī)劃、一體實施、一體建設，加強監(jiān)測預警和應急反應能力，以技術創(chuàng)新所推動的應急“生產力”發(fā)展來引導應急管理“生產關系”變革，最大程度地預防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，推動應急管理從人力密集型向數(shù)據(jù)密集型轉變。

（一）推進智慧應急技術體系構建

基于應急管理運行規(guī)律形成現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)智慧應急體系，增強物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)基礎設施建設，整合各類職能協(xié)同建設云平臺，打通異構網(wǎng)絡打造“感知探測網(wǎng)”，匯聚指揮決策編織“綜合防控圖”，統(tǒng)一多元數(shù)據(jù)構建“數(shù)據(jù)資源池”。積極構建覆蓋城鄉(xiāng)的監(jiān)測預警體系，綜合運用5G通信、物聯(lián)網(wǎng)等傳輸手段，推動航空遙感、傳感探測、無人機監(jiān)測和地理信息系統(tǒng)廣泛使用，擴大基礎數(shù)據(jù)資源，縮短減少無數(shù)據(jù)階段、定向追蹤小數(shù)據(jù)、融合挖掘大數(shù)據(jù)，提高傳統(tǒng)災害感知、監(jiān)測和預防能力。推進應急管理技術自主創(chuàng)新，構建突發(fā)事件處置模型，開發(fā)事故監(jiān)測監(jiān)控技術和應急處置裝備，鏈接全國各智慧城市生產、物流環(huán)節(jié)，形成應急物流供應鏈。完善各類突發(fā)事件應急預案標準體系，針對行業(yè)單位、特殊場所、災害場景開展應急預案檢驗核查和應急演練有效性檢查。

（二）加強應急數(shù)據(jù)全生命周期管理

以數(shù)據(jù)融合集成能力為核心，善于捕捉風險細節(jié)，拓展無數(shù)據(jù)狀態(tài)下準確信息的獲取渠道，匯聚結構化小數(shù)據(jù)和多樣化大數(shù)據(jù)，精準開展聚類、挖掘、回歸分析，及時研發(fā)貼合應急事件的微應用。依托應急管理大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，建設標準統(tǒng)一、審計智能、運行高效的數(shù)據(jù)資源體系，打破不同地域不同部門數(shù)據(jù)治理條塊分割狀態(tài)，融合不同來源、不同類型原始數(shù)據(jù)，提升摸清找準潛在風險和深層次問題的數(shù)據(jù)挖掘能力，形成“匯集-融合-挖掘-決策-發(fā)布-追蹤-反饋”的數(shù)據(jù)閉環(huán)。建立安全、可靠、有效的數(shù)據(jù)中臺，打通數(shù)據(jù)采集壁壘，推動智慧采集和二維碼填表，采集數(shù)據(jù)直接供給數(shù)據(jù)中臺，各應用系統(tǒng)從數(shù)據(jù)中臺提取結果，解決困擾基層的反復采集問題。

（三）把握好信息公開和隱私保護的合理尺度

在信息社會，缺乏控制和組織的信息不再是一種資源，而會成為信息工作者的敵人。應急信息必須高度重視組織問題和隱私問題，通過法律手段和技術措施保障數(shù)據(jù)安全，有針對性地對數(shù)據(jù)進行脫敏處理，保證隱私不泄漏。依法、公開、透明、及時、準確發(fā)布應急事件信息，提升準確信息的網(wǎng)上網(wǎng)下傳播能力，及時澄清、糾正、打擊惡意攻擊信息，善于收集、匯總、研判敏感信息。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，合理擴大病例數(shù)據(jù)知情范圍，防止發(fā)生有意隱瞞的情況，及時發(fā)現(xiàn)無癥狀感染者。增強相關數(shù)據(jù)和病例資料的開放共享，引導醫(yī)學機構和專家學者積極建言獻策，服務于政府應急管理決策。

（四）激活應急社會治理共同體的協(xié)同聯(lián)動

健全完善部門協(xié)同、社會積極參與的應急組織體系，實現(xiàn)應急管理所有參與者精確合作、各個環(huán)節(jié)精準對接，結合社區(qū)網(wǎng)格化管理推動應急精細化治理，運用大概率思維應對小概率事件，及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭，提高先期處置時效。積極發(fā)揮掌握大量數(shù)據(jù)的信息企業(yè)和運營商作用，建立全方位、多層次、寬領域合作伙伴關系，采取購買服務、委托建設等方式提升資源開發(fā)、應用研發(fā)、物資流動經(jīng)濟性、效率性和效果性。創(chuàng)新社會動員機制，鼓勵社會力量參與智慧應急建設，突出研究機構、企業(yè)、媒體、公益組織和公眾對社會公共問題的責任，構建共建共治共享共責共擔的突發(fā)事件社會治理共同體，把我國社會主義制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。

（五）構建完善的智慧應急保障支撐體系

從組織結構、運行管理兩方面建立管理協(xié)調體系，完善項目管理、數(shù)據(jù)維護、績效考評制度。立足技術接口標準化和行業(yè)產業(yè)規(guī)范化建設標準規(guī)范體系。加強管理隊伍整合優(yōu)化、復合型人才培養(yǎng)和操作人員應用培訓，完善人才支撐體系，提高數(shù)字技術整體運用能力。明確“以財政預算投資為主導、大力引進社會資源”的建設運營模式，積極探索第三方評估和運行維護機制，避免重復建設和盲目投資。以人的安全為中心建設安全保障體系，注重項目、技術、數(shù)據(jù)的全方位安全，應急部門技術人員全程深度參與項目研發(fā)，掌握核心關鍵技術自主知識產權和工作主動權，減少技術依賴、避免技術壟斷、杜絕數(shù)據(jù)霸權。提升應急物資儲備和保障能力，夯實聯(lián)防聯(lián)控基層基礎，優(yōu)化應急管理的韌性治理體系，建設統(tǒng)一的全國應急管理大數(shù)據(jù)應用平臺，全面提升應急管理整體效能。

基金項目：2016年國家社科基金規(guī)劃項目“移動互聯(lián)時代西部邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡輿情引導與風險防控研究”（項目編號：16BMZ014）;2020年城市管理局課題“城市治理現(xiàn)代化背景下的城市公共空間治理研究”（項目編號：CGYJ2020001）;2020年重慶市教委科學技術研究項目“交互式智慧教室在公安教育中的應用研究”（項目編號：KJQN202001708）的階段性研究成果。

參考文獻：

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[2]鄒東升.中國抗疫斗爭成果彰顯國家治理“核心力量”[J].國家治理.2020（34）：27-29.

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[4]林宇暉，劉愛蓮.論循證治理視域下新時代治理格局創(chuàng)新[J].江西師范大學學報：哲學社會科學版，2019，052（002）：26-32.

作 者：鄒東升，西南政法大學政治與公共管理學院副院長、教授，博士生導師，中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心主任

孫彥博，重慶警察學院高級工程師

責任編輯：張 波