廣東省村鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)PPP模式的現(xiàn)狀和建議

摘要：水污染問題是阻礙村鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素，村鎮(zhèn)生活污水治理是改善人居環(huán)境，提升村民生活質(zhì)量的重要任務(wù)。近年來，在相關(guān)政策的推動(dòng)下，PPP模式得到了快速發(fā)展，并廣泛應(yīng)用于村鎮(zhèn)生活污水處理領(lǐng)域。本文通過對(duì)廣東省PPP模式推進(jìn)村鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，針對(duì)推進(jìn)過程中存在的問題提出建議，為村鎮(zhèn)生活污水治理工作提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：廣東省、村鎮(zhèn)生活污水、PPP模式、污水治理、建議

一、政策背景

隨著農(nóng)村生活污水的排放量日益增加，農(nóng)村水污染問題日趨嚴(yán)重，如何有效解決農(nóng)村生活污水污染，消除新農(nóng)村建設(shè)的巨大阻礙等問題迫在眉睫。

2015年4月國(guó)務(wù)院頒發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確要推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治[1]。同時(shí)財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)水污染防治領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作[2]。2017年7月由財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》。

為了促進(jìn)農(nóng)村水污染問題的有效解決，廣東省堅(jiān)定不移的貫徹國(guó)家相關(guān)決策方案，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村污水治理工作的順利有序進(jìn)行。2016年1月廣東省政府做出了啟動(dòng)粵東西北地區(qū)新一輪環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大部署，廣東省住房建設(shè)廳等9個(gè)省有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《加快推進(jìn)粵東西北地區(qū)新一輪生活垃圾和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》，文中指出要科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。為深入貫徹落實(shí)該實(shí)施方案，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳又于同年6月發(fā)布《粵東西北地區(qū)新一輪生活垃圾和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作模式建設(shè)操作指引》。為規(guī)范廣東省村鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目投資、建設(shè)管理，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳依據(jù)《PPP項(xiàng)目中標(biāo)履約行為綜合評(píng)估指標(biāo)體系》，于2018年12月發(fā)布了《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于村鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目履約行為評(píng)估管理暫行辦法》。

相關(guān)政策的相繼發(fā)布表明區(qū)域村鎮(zhèn)污水治理采用PPP模式實(shí)施是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、補(bǔ)齊生態(tài)短板、解決資金需求、創(chuàng)新管理模式的重要舉措。

二、廣東省村鎮(zhèn)生活污水PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析

《郁南縣整縣生活污水處理捆綁PPP項(xiàng)目》于2016年7月正式簽約，標(biāo)志著廣東省首個(gè)整縣生活污水處理PPP項(xiàng)目順利落地[4]。該項(xiàng)目總投資5.02億元，為全國(guó)100個(gè)農(nóng)村污水治理示范縣，也是廣東省整縣推進(jìn)污水治理的15個(gè)示范縣之一。截止到2020年底，廣東省已陸續(xù)成交64個(gè)生活污水處理PPP項(xiàng)目（以廣東省政府采購(gòu)網(wǎng)公布中標(biāo)公告計(jì)）。具體項(xiàng)目分布如表1所示。

廣東省村鎮(zhèn)生活污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目于2016年啟動(dòng)，2018年項(xiàng)目簽訂數(shù)量達(dá)到頂峰。其中通過公開招標(biāo)方式簽訂的項(xiàng)目數(shù)量占比為70%，其余通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商招標(biāo)方式簽訂;投資規(guī)模超1億元的項(xiàng)目數(shù)量占比為95%;經(jīng)過多次招標(biāo)才簽訂的項(xiàng)目數(shù)量占比為19%，公示原因多為不符合開標(biāo)條件，即在規(guī)定時(shí)間內(nèi)遞交招標(biāo)文件的單位不足三家，甚至沒有單位遞交招標(biāo)文件。分析造成項(xiàng)目吸引力低、社會(huì)資本參與建設(shè)積極性不高的原因，主要為以下幾點(diǎn)：

（1）項(xiàng)目總投資大，社會(huì)資本方面臨較大的資金籌集壓力;

（2）村鎮(zhèn)生活污水處理行業(yè)的公共服務(wù)性質(zhì)決定項(xiàng)目投資回報(bào)率較低;

（3）相關(guān)法律法規(guī)制度不完善，項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)，不確定因素多，風(fēng)險(xiǎn)大;

（4）地方政府支付信用、資金保障能力不確定，企業(yè)收益難以得到保障。

隨著廣東省各地市整縣推進(jìn)村鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)工作的全面鋪開，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳分別于2019年12月、2020年4月、2020年9月、2020年12月公布了第一至四階段的《整縣推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目履約行為評(píng)估排名表》[3]。評(píng)估結(jié)果顯示截止到2020年底，仍有13.80%的項(xiàng)目履約行為較差，其中連續(xù)四個(gè)階段評(píng)估均為較差等級(jí)的項(xiàng)目有《東源縣整縣推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治（PPP）項(xiàng)目（西南部片區(qū)）》和《化州市水質(zhì)凈化處理設(shè)施整體打包PPP項(xiàng)目（南區(qū)）》。針對(duì)融資到位情況、勘察設(shè)計(jì)進(jìn)度、項(xiàng)目進(jìn)度等具體評(píng)估指標(biāo)完成情況進(jìn)行分析，結(jié)果顯示融資到位的項(xiàng)目數(shù)量占比為79.31%，勘察設(shè)計(jì)進(jìn)度和項(xiàng)目進(jìn)度完成情況均不佳，項(xiàng)目數(shù)量占比分別為39.66%和29.31%。

由此可見，廣東省村鎮(zhèn)生活污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中整體進(jìn)度比較緩慢，基本滯后于原計(jì)劃。分析其原因可能為：

（1）項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，后期變更大，影響項(xiàng)目如期執(zhí)行;

（2）相關(guān)法律法規(guī)制度不完善，后期監(jiān)管不到位，法律責(zé)任追究力度不足;

（3）項(xiàng)目參與主體多，管理職責(zé)分工不明確，各主體間協(xié)同度較低，管理難度大;

（4）受到不同村鎮(zhèn)文化、風(fēng)俗習(xí)慣、環(huán)境方面因素影響，工程建設(shè)過程中協(xié)調(diào)難度大;

三、總結(jié)與建議

廣東省村鎮(zhèn)污水全縣打包PPP模式自郁南縣首次實(shí)施后，在其他63個(gè)市縣得到進(jìn)一步的實(shí)踐與應(yīng)用，有效推進(jìn)了粵東西北地區(qū)的村鎮(zhèn)生活污水的處理工作進(jìn)展。工作推進(jìn)過程中存在的主要問題為項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的吸引力低和項(xiàng)目建設(shè)整體進(jìn)度較慢。針對(duì)項(xiàng)目吸引力低的問題，建議采取以下防范措施。

（1）社會(huì)資本方拓寬融資渠道，保證融資多元化，同時(shí)加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)管理，降低金融風(fēng)險(xiǎn);政府方通過政策支持，稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼等方式減少社會(huì)資本方資金籌集壓力;

（2）政府方設(shè)置合理的項(xiàng)目回報(bào)和補(bǔ)償機(jī)制，通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目打包捆綁等方式確保社會(huì)資本方收益;

（3）社會(huì)資本方聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的法律專家擔(dān)任項(xiàng)目顧問，及時(shí)解決和規(guī)避可能遇到的法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn);政府方完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各參與方權(quán)利與義務(wù)，減少糾紛，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);

（4）政府方加大財(cái)政資金傾斜力度，合理規(guī)劃安排政府專項(xiàng)資金使用，保障相關(guān)費(fèi)用按時(shí)支付;

針對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)度較慢的問題建議從以下方面進(jìn)行改善。

（1）充分做好前期準(zhǔn)備工作，科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè);

（2）完善法律法規(guī)制度，加強(qiáng)政府監(jiān)管與追責(zé)力度，建立績(jī)效考核與付費(fèi)掛鉤、失信賠償、獎(jiǎng)懲等機(jī)制，提高項(xiàng)目建設(shè)單位積極性;

（3）明確項(xiàng)目責(zé)任主體，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，避免參與方之間相互推諉、扯皮現(xiàn)象發(fā)生;

（4）強(qiáng)化基層宣傳力度，開展多種形式相結(jié)合的宣傳教育工作，鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢積極發(fā)揮作用，提高村民環(huán)保意識(shí)，調(diào)動(dòng)村民參與積極性。

綜上，只有不斷探索與創(chuàng)新才能積極推進(jìn)PPP模式的村鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)居住生活環(huán)境的顯著提升，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]王靖宇. 淺析廣東省PPP模式推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建議的現(xiàn)狀和建議[J].廣東化工，2019，46（1）：118，124.

[2]丁國(guó)民，郭仕捷，高炳巡.探析我國(guó)農(nóng)村生活污水處理領(lǐng)域的PPP模式[J].華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016（6）：1-7.

[3]廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.整縣推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目履約行為評(píng)估排名表（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止2020年12月底）.

[4]梁浩.廣東省落地首個(gè)整縣生活污水處理PPP項(xiàng)目[J].中國(guó)政府采購(gòu)：專欄·PPP，2016（8）：55-58.

作者簡(jiǎn)介：郭云霄（1987-），女，河北邢臺(tái)人，碩士，工程師，主要研究方向?yàn)樗h(huán)境治理。