突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系探討

魏素紅

摘要：結(jié)合文獻綜述研究突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系的管理情況，闡明基層政府、社會公眾及媒體等各自發(fā)揮的作用;探討我國在管理體系建設方面存在的不足，主要從法律體系不健全、公共衛(wèi)生管理水平及綜合管理能力有較大提升空間三大方面進行的;歸納管理體系建設的內(nèi)容，包括組織指揮、醫(yī)療救治、信息報告以及后勤保障系統(tǒng)等，從基礎層面上探究完善應急管理體系的建議、方法。

關(guān)鍵詞：基層政府;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;管理體系

引言

突發(fā)公共衛(wèi)生疾控事件嚴重威脅者人類生命健康，對經(jīng)濟、社會形成嚴重沖擊，造成社會集體恐慌。中國人口眾多且城市集群發(fā)展迅速，更是世界上突發(fā)事件的高危區(qū)域，而農(nóng)村地區(qū)一旦爆發(fā)疫情，則容易釀成一場慘重災難。當前我國能做到且行之有效的，就是在災害到達前，建筑出一道堅穩(wěn)的防御屏障——應急反應體系，利用其預防與減少疾病的發(fā)生、流行。

一、相關(guān)文獻綜述

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理始終是社會各領(lǐng)域關(guān)注的一個焦點，近些年中，國內(nèi)外學者在該方面進行了廣泛且深入性研究。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，建立健全應急管理體系能夠更好的保護群眾，進而將突發(fā)事件對其造成的威脅及影響程度降到最低。突然性、信息缺失性·多范疇性等是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的典型特征，故而應急管理實踐中需要有政府、公眾及媒體等多方主體的協(xié)同參與。

在突發(fā)事件中，政府起到了關(guān)鍵引導作用，政府發(fā)布的信息是公眾的行為決策的主要依據(jù)，政府應用類型、強度不同的應急管理手段時，所產(chǎn)生的引導、調(diào)節(jié)及控制效果也有差異。突發(fā)公共事件防控工作中政府扮演者主導者的角色，其有責任及義務向廣大公眾及時公示透明的信息，公眾設為突發(fā)事件信息的接受者，政府決策對其個人行為決策起到?jīng)Q定性作用。國內(nèi)既往對待突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，過度強調(diào)指揮調(diào)控，實現(xiàn)標準化與可預估性，在應急管理體系建設方面暴露出執(zhí)行流程薄弱、應用性不足、問責機制存在漏洞、尚未形成統(tǒng)一領(lǐng)導模式等不足。鑒于以上情況，中國政府要主動加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理方面方面的投入，持續(xù)強化快速發(fā)現(xiàn)、應對與調(diào)控的各項能力，力求把有關(guān)事件給公眾生命安全、經(jīng)濟財產(chǎn)帶來的損失降到最低。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害公眾生命健康、影響社會穩(wěn)定性已經(jīng)是無可非議的事實，社會公眾為了能減少事件對自身的威脅，一般會通過各種途徑了解事件真相及當前情況。公眾為減少事件對自身的威脅，會通過各種渠道了解事件公眾參與應急管理是落實協(xié)同治理思想的主要形式，自身對事件風險的感知、自我效能及投入的參與成本等因素影響其參與意愿[1]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公眾有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，政府及時披露事件真相有助于削弱事件給公眾造成恐慌程度。如果公眾無法由政府披露的內(nèi)容內(nèi)獲取所需信息時，基本會采用新媒體等采集與發(fā)布信息。在新媒體蓬勃發(fā)展的背景下，多種傳播媒介之間形成了較強的交互性，進而使用信息更快速、廣泛傳播，為采集與傳輸公共衛(wèi)生事件信息開辟了新路徑。在事件中，新媒體能于潛伏期、突發(fā)期監(jiān)測并發(fā)現(xiàn)事件，幫助政府人員決策提供更多的信息支持決策者。新媒體不僅幫助公眾及時獲取突發(fā)事件有關(guān)信息，還作為社會公眾發(fā)表個人意見的重要平臺。

二、我國在衛(wèi)生應急管理體系現(xiàn)狀及存在的不足

（一）法律體系需要進一步完善

和歐美國家相比，中國公共衛(wèi)生應急管理立法工作起步相對較晚，和發(fā)達國家質(zhì)檢有一定差距。早在1803年，美國在《國會法》內(nèi)針對應急管理作出明確規(guī)定，歷經(jīng)長期發(fā)展后建立了較完善的衛(wèi)生應急管理法律體系，當突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，美國政府能及時作出有效應對，在這一點上我國尚未實現(xiàn)。此外，當前我國針對功公共衛(wèi)生應急管理既有的法律條文內(nèi)，粗線條內(nèi)容占比高，精細化內(nèi)容稀少;以概括性內(nèi)容為主，具體化內(nèi)容很少。

（二）管理水平有待提升

在常規(guī)的公共衛(wèi)生管理實踐中，國內(nèi)部分地區(qū)存在著執(zhí)法不嚴格、監(jiān)管力度不足等問題，本文這里以新冠肺炎初期傳染源頭——華南海鮮市場作為實例進行分析，如果只依照媒體公布披露的招聘就能判斷出市場衛(wèi)生環(huán)境臟亂差，地面上污水橫流，排水溝內(nèi)污泥嚴重淤積等，為病毒滋生、傳播創(chuàng)造了優(yōu)勢環(huán)境。另外，部分人員迷行野生動物有滋補功效，民間長期存在著濫食野生動物的陋習，針對野生動物非法交易活動相關(guān)部門監(jiān)管力度薄弱，這是我國公共衛(wèi)生安全管理中存在的極大隱患因素之一。

（三）綜合管理能力應進一步強化

我國現(xiàn)行的應急體系運用的是以臨時性應急指揮中心為主，相關(guān)部門加強配合的管理形式。結(jié)合相關(guān)法律作出的規(guī)定，在發(fā)生突發(fā)事件后，國務院應創(chuàng)設應急處理指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導、指揮全國突發(fā)事件。這就表明我國尚未形成應對突發(fā)事件的綜合調(diào)度平臺與常設性工作機制。2018年，國務院機構(gòu)改革，創(chuàng)設了應急管理部，但沒有把突發(fā)事件設定成應急管理部的中心工作內(nèi)容。并且衛(wèi)健委作為專業(yè)的衛(wèi)生管理部門，業(yè)務渠道較單一，工作覆蓋范圍相對狹窄，在應對突發(fā)事件時，調(diào)動調(diào)動防控物資、協(xié)調(diào)防控工作能力明顯不足[2]。

三、管理體系建設的內(nèi)容

（一）組織指揮系統(tǒng)

應結(jié)合處理事件的需求設置應急處理指揮部，它不僅是一個領(lǐng)導中心，也是一個協(xié)調(diào)保證系統(tǒng)，相應的負責人一定是轄區(qū)中政府的主要領(lǐng)導，一方面表現(xiàn)出很政府履行自身的管理職能，另一方面也能確保指揮系統(tǒng)運行的高效性、靈敏度，人員構(gòu)成要有衛(wèi)生、物資、交通及公安系統(tǒng)等職能部門的主要領(lǐng)導在主要參與人員。指揮部下設多個工作組，有序承擔相應的工作任務。

（二）醫(yī)療救治系統(tǒng)

在突發(fā)事件中，該系統(tǒng)主要負責診斷、轉(zhuǎn)運及救治致病人員。衛(wèi)生行政部要立足于本地實況，并結(jié)合相應工作開展的需求，編制科學的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，及時調(diào)度衛(wèi)生資源，創(chuàng)設相應的診斷和救治單位，比如傳染病、職業(yè)病醫(yī)院等，進而更好的應對突發(fā)事件。

（三）信息報告系統(tǒng)

國務院既往已作出明確規(guī)定，國家要構(gòu)建突發(fā)事件的應急報告制度，衛(wèi)生行政部門要編制應急報告規(guī)范，創(chuàng)建重大、緊急疫情信息報告系統(tǒng)。突發(fā)事件的信息來源主要有傳染病疫情報告、事件主動監(jiān)測報告及事件舉報三大部分。但當前受限于基層通信設施落后、不完善，增加了快捷報告實現(xiàn)的難度。

（四）防控系統(tǒng)

為更好的滿足社會經(jīng)濟及公共衛(wèi)生事業(yè)持久發(fā)展的需求，應加速疾病防控機構(gòu)改革腳步，盡早承擔其執(zhí)行疾病防控和衛(wèi)生技術(shù)管理的職能。在多種主客觀因素的影響下，國內(nèi)原有的衛(wèi)生防疫機構(gòu)僅設置“縣—鄉(xiāng)——村”防控網(wǎng)絡日漸脆弱，增加了一些疾病防控充實的落實難度，比如局部地區(qū)免疫接種率降低[3]。

（五）后勤保障系統(tǒng)

政府每年均應該提供一定的專項經(jīng)費，各級疾病控制機構(gòu)結(jié)合本地實況建立一定規(guī)模的應急防疫物資儲備倉，用于應急與更新。

四、促進管理體系完善的建議和方法

基層政府出與上級領(lǐng)導與具體朝對象之間，在突發(fā)事件中其應在事件應對措施實施工程中發(fā)揮自身的作用。在突發(fā)事件中，上級部門設定的目標通常僅帶有方向性，甚至被隱匿在具體的措施內(nèi)，這就需要基層政府在具體操作對象之間進行有效管理與協(xié)調(diào)，這樣方能取得預期成效。

（一）充分發(fā)揮基層政府的主導作用

各級政府一定要盡早創(chuàng)建統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)，確保分級負責、反應時效、方法執(zhí)行果斷、依賴科學、強化協(xié)作、恪盡職守的落實工作任務。政府在公共衛(wèi)生服務內(nèi)占據(jù)重要地位，且在公共衛(wèi)生工作推進中政府起到的干預作用是不可被替代的。為能更充分的發(fā)揮各級政府的作用，對其進行全面的監(jiān)督與測評，很多國家在公共衛(wèi)生內(nèi)明確規(guī)定及限制其責任。但是國內(nèi)基層政府當前對公共衛(wèi)生尚未作出確切的分工與職責范疇，特別是針對農(nóng)村公共衛(wèi)生的政府職責更是模棱兩可，故而應盡早改善以上情況。

首先，強化政府市場監(jiān)管機制，有關(guān)基層百姓日常生活最貼近的食品藥品安全整治、到市場運作秩序治理等，通過執(zhí)行各種市場監(jiān)管方法確保視線國泰民安。政府要盡早構(gòu)建市場監(jiān)管應急預案，詳細闡述處理突發(fā)事件的原則，組建有關(guān)應急組織機構(gòu)并設置相應職責，盡早明確基層政府的職責和任務，在此基礎上建設應急聯(lián)動機制。比如，蘭山區(qū)政府在已經(jīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中采用了很多方法措施，包括蘭山區(qū)突發(fā)事件病因檢測應急預案、洪水災害應力處置預案、放射性泄漏事故及急性職業(yè)危害事故應急處理預案等。其次，在發(fā)生突發(fā)事件時，基層政府要主動承擔對抗危機產(chǎn)生的成本，通過這種方式回歸到危機管理的公共性。因為在疫情爆發(fā)初期，基本上病人自己承擔醫(yī)療費用，可能部分病患無力承擔巨額醫(yī)藥費用而逃避治療，或者由于長時間拖欠費用而造成醫(yī)患關(guān)系緊張、不管發(fā)生以上哪種情況，均對傳染病控制過程形成一定阻礙，不能使基層政府在突發(fā)事件中有效落實職責及表現(xiàn)出人文關(guān)懷[4]。再者，建立完善的衛(wèi)生應急法律體系。要有層次分明、體系完善的法律制度支撐突發(fā)事件的處理過程，不僅要有總體應急法律，還要有衛(wèi)生應急專門法，各種衛(wèi)生應急指南等，進而確保衛(wèi)生應急管理工作在推進過程有堅穩(wěn)的法治基礎，確保相關(guān)工作有序推進，對人的行為起到有效的規(guī)范作用。后疫情時代要把生物安全法立法整合至全國人大立法規(guī)劃內(nèi)，盡早起草草案，主動借鑒其他國家形成的經(jīng)驗，廣泛征求行業(yè)、學者、居民等提出的意見，嚴格按照立法程序盡早出臺。該項法律包括了農(nóng)業(yè)、科研、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域的生物安全，很多防控關(guān)口可以前移，進而能更好的防范處理突發(fā)傳染病。最后，構(gòu)建政府“平戰(zhàn)結(jié)合”的靈活轉(zhuǎn)換機制，增強自身對突發(fā)事件的快速反應能力。日常注重預防，戰(zhàn)時重注應急處置，確立兩者同等的重要地位。高度開放及人口的高流動性是現(xiàn)代社會的典型特征，故而基層政府的重要職能之一是構(gòu)建設突發(fā)事件相配套的應急機制。

（二）高度重視執(zhí)行機構(gòu)的保障作用

政府部門并不是決定政策執(zhí)行效果的唯一因素，社會各階層對政府的反應水平也會形成一定影響，特別是和政策執(zhí)行過程直接有關(guān)的政策，關(guān)系著突發(fā)事件的防控效果。故而，基層政府在處理風險時，并不能完全做到全知全能，在政府很難抵達的范疇，需要社會各種民間理想的輔助、支持。

其一、村衛(wèi)生室所在實現(xiàn)鄉(xiāng)村一體化管理的基礎上，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院共同作為傳染病防控網(wǎng)絡的網(wǎng)底，主動參與到傳染病的監(jiān)測、臨時性救治、引導就診就轉(zhuǎn)診等工作內(nèi)容。其次，在處理方面，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)要盡早設立相配套的業(yè)務、疫情處理績效指標等，這樣在應急工作中才能起到具體化的指導作用[5]。再者，加大農(nóng)村醫(yī)療保障制度建設工作，幫助更多的農(nóng)民由醫(yī)療制度內(nèi)獲益，逐漸消解部分農(nóng)民對合作醫(yī)療的抵觸態(tài)度。這主要是因為結(jié)合既往實踐經(jīng)驗，部分農(nóng)民片面的認為在合作醫(yī)療制度實施時存在著不均等的待遇。比如在集體經(jīng)濟時代中推行合作醫(yī)療制度時，很多社隊干部及家屬出現(xiàn)多去取藥、取貴藥等情況，普通村民卻沒有享受到均衡待遇。最后，加強國民健康意識的教育，這同樣是執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行相關(guān)政策時的重要保障?；鶎诱嚓P(guān)部門“預防>醫(yī)療”理念細化成通俗易懂的文字，編輯成書，將其作為幼兒園、小學、中學生的健康教育讀本，力爭從娃娃抓起，全面培養(yǎng)國人的健康理念。通過定期舉辦健康社區(qū)活動，有助于調(diào)動社區(qū)居民參與熱情，更有效的開展突發(fā)事件的預防工作。

（三）居民廣泛參與形成的支持作用

結(jié)合社會大衛(wèi)生的概念，衛(wèi)生系統(tǒng)由傳統(tǒng)封閉轉(zhuǎn)型成開放式，促使衛(wèi)生與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，真正做到“健康為人人，人人為健康”，國家、社會各部門應形成合力，自覺將實現(xiàn)廣大公眾健康與幸福作為共同的社會目標。從以上概念性層面出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)，全社會是突發(fā)事件管理體系建立的重要基礎，應淋漓盡致的表現(xiàn)出社會參與的必要性、重要性[6]。

分析過去民眾參與疫情防治活動熱情不足的原因，主要是缺乏有序且有效的社區(qū)行動，很多居民不能找到參與社會事務的便捷渠道。但今非昔比，親身經(jīng)歷一次又一次慘痛教訓后，民居意識整體提升，這是他們參與社會事務的一個重要基礎條件?；鶎诱哟蠊残l(wèi)生相關(guān)知識的宣傳力度，鼓勵更多的公眾參與到公共衛(wèi)生事件的防控實踐中，逐漸建設有居民廣泛參與的應急管理體系。

進行有效的社會動員工作是提升公民參與防控、處理突發(fā)公事件的一個合理方式。社會動員，即緊急調(diào)度、配置社會多方的人力、物力和財力資源，鼓勵與推動公眾參與的過程。因為在處理很多公共危機事件中可能受形勢所迫而采用非常規(guī)的緊急調(diào)配資源手段，借此方式使很多日常不能達成的事情成為客觀事實，故而從這個角度出發(fā)，升華到的情操及激發(fā)民族精神是社會動員的重要功能。相關(guān)部門應大規(guī)模的發(fā)動基層群眾，應用多種方式消除“四害”，應對及防控傳染病疫情時，指派專人定期噴灑消毒全部公共場所、電梯、中央空調(diào)等[7]。全面做好衛(wèi)生宣教工作，持續(xù)提升基層群眾的衛(wèi)生知識與自我保健意識，打造全社會人人講究衛(wèi)生，家家熱愛清潔與自覺參與衛(wèi)生防病活動的良好氣氛。普及防范知識，加大相關(guān)人員的培訓力度。疾病防范牽扯到社會多個方面，一定要公眾的整體配合。為實現(xiàn)以上目標，政府要真正重視相關(guān)防范知識的普及、傳播工作，善于應用文字資料、展覽、傳媒等多種渠道，利用通俗易懂的語言把有關(guān)防范知識介紹給公眾。衛(wèi)生行部門要主動落實自身職責，做好醫(yī)務人員專業(yè)能力的培訓工作，增強他們應對各類嚴重傳染病的能力，這一方面應逐漸成為我國疾病防治機制內(nèi)重要構(gòu)成部分。

（四）將應急預案的指導作用發(fā)揮到最大化

按照突發(fā)事件預案的層次差異，可以將其分為公共衛(wèi)生、醫(yī)療救助、社區(qū)應急預案三大類。編制好應急預案后重點在于將其落到實處，當下多數(shù)預案是在國家及升級層面編制的，應結(jié)合本地的實際情況，圍繞某個（類）具體突發(fā)事件編制出相應預案，通過演練、模擬及運用等形式，持續(xù)完善預案內(nèi)容。當然，也要及時處理和預案工作相配套的體制問題，要存在一個較常設機構(gòu)，利用其組織、督查地方常規(guī)應急管理體系建設情況，這樣在突發(fā)事件發(fā)生后其能更高效的執(zhí)行調(diào)度、協(xié)調(diào)管理工作內(nèi)容[8]。

從基層政府的角度出發(fā)，為更有效的實施相關(guān)預案，也要主動應用社區(qū)既有資源，在社區(qū)層面上歸納應對突發(fā)事件的經(jīng)驗、教訓等。這就意味著社區(qū)要建設自己的應急預案，即以專項預案為基礎，結(jié)合實際情況制定的社區(qū)應急預案，這類預案關(guān)注的內(nèi)容主要有：未雨綢繆，分類管理社區(qū)內(nèi)的服務群體，精準落實鑒別診斷及轉(zhuǎn)診、保護病患家屬及密切接觸者。出院病患的康復訓練及定期隨訪、信息采集及報告等。也要增強居民的參與度，使管理體系建設時獲得更強大的支持。

結(jié)束語：

為完善基層突發(fā)事件管理體系，應盡早打造出以政府為主導、執(zhí)行機構(gòu)的多方保障作用為輔，充分調(diào)動全社會各類資源的管理體系，當然本文調(diào)查研究的內(nèi)容還是相對薄弱，后續(xù)應進一步拓展調(diào)研范圍，進而才能使所闡述的內(nèi)容更具說服力，更有效的應對當前或者未來可能發(fā)生的突發(fā)事件，將其給人類社會帶來的危害降到最低，使用公眾身體健康及生命安全得到更大保障，合理的維護正常的社會秩序。

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本課題受湖南省教育廳科學研究項目“公共衛(wèi)生事件應急管理法治防控研究 ---- 以新型冠狀病毒肺炎事件為視角（編號：20A057）”資助。