以人為核心的新型城鎮(zhèn)化能走多遠(yuǎn)

摘要：傳統(tǒng)的土地城鎮(zhèn)化是地方政府賺錢(qián)的城鎮(zhèn)化，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是要地方政府大量貼錢(qián)的城鎮(zhèn)化。土地城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)體制機(jī)制的產(chǎn)物，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化能走多遠(yuǎn)，取決于我們能否建立新的體制機(jī)制。新體制機(jī)制的建立可以從以下幾個(gè)角度考慮。（1）消除城鄉(xiāng)二元制度，把消除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度作為突破口和切入點(diǎn)；（2）建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；（3）建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；（）盡快落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城；（5）地方政府應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到勞動(dòng)力和人口增加給城市帶來(lái)的正能量將會(huì)超過(guò)負(fù)能量。

關(guān)鍵詞：以人為核心；新型城鎮(zhèn)化；內(nèi)在動(dòng)力；體制機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：29921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 02575833（201）0300550

作者簡(jiǎn)介：莊榮盛，中共上海市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授（上海200233）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。本文就如何推推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)。

一、 舊的或傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的主要問(wèn)題之一就是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

2012年10月31日，中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組在京發(fā)布《2012中國(guó)新型城市化報(bào)告》。 報(bào)告指出，從1991年到2010年，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了212倍，而城市化水平僅僅增加了089倍，土地?cái)U(kuò)張速率是人口城鎮(zhèn)化速率的238倍，城市土地?cái)U(kuò)張與城市人口密度相背離。最近清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中心發(fā)布的中國(guó)城鎮(zhèn)化調(diào)查大型數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率非常之低，非農(nóng)戶(hù)籍人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤齼H為276%。該數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去二十年內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非的比例

僅增長(zhǎng)了77個(gè)百分點(diǎn)。且這一數(shù)據(jù)與第六次人口普查數(shù)據(jù)吻合。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查數(shù)據(jù)中，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率是277%，與清華調(diào)查數(shù)據(jù)基本吻合。

我們知道城鎮(zhèn)化有三維轉(zhuǎn)換：一是從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移，二是從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，三是從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在大量的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換這兩維轉(zhuǎn)換，但是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)換。2億多生活在城鎮(zhèn)里的人沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口和享有城鎮(zhèn)居民待遇，很多農(nóng)民工出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶(hù)籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。隨著新生代農(nóng)民工的大量涌現(xiàn)，過(guò)去“候鳥(niǎo)型”的人口遷移，變成“移民式”的遷移，大量人口從農(nóng)村向城市涌進(jìn)，并且不再掙了錢(qián)回鄉(xiāng)置業(yè)，而是開(kāi)始扎根做城里人，這個(gè)城鎮(zhèn)化模式變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)是非常巨大的。如果不能在未來(lái)若干年內(nèi)初步解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題，恐怕將帶來(lái)一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

二、 新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問(wèn)題日益凸現(xiàn)，為解決這些問(wèn)題，中央提出走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的道路，明確提出新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化。

黨的十八大政治報(bào)告提出：“有序推進(jìn)農(nóng)民市民化 ”隨后召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步指出：“要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好”。2013年中央1號(hào)文件又明確提出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶(hù)作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”。剛剛結(jié)束的黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。中央以上一系列的決策對(duì)近十幾年來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題可謂切中時(shí)弊，給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。但是地方政府有沒(méi)有推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力呢？我們知道近十幾年來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度驚人，是因?yàn)榈胤秸袕?qiáng)烈的內(nèi)在沖動(dòng)，其動(dòng)力就是巨大的土地財(cái)政。1999年至2011年，這十三年是中國(guó)土地資產(chǎn)化最為迅猛的年代，全國(guó)土地出讓收入總額約1275萬(wàn)億元，幾乎年均1萬(wàn)億元，純收益約過(guò)半。 2011年我國(guó)土地出讓金的收入已經(jīng)超過(guò)315萬(wàn)億元。財(cái)政部的《2011年公共財(cái)政收支情況》顯示，2011年，全國(guó)財(cái)政收入10370億元，其中，地方本級(jí)收入523億元。這顯示，2011年地方土地出讓收入占當(dāng)年地方財(cái)政收入的60%。2012年全國(guó)土地出讓收入2701066億元，下降186%，年地方財(cái)政收入61077億元，土地出讓收入也要占當(dāng)年地方財(cái)政收入的%。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是地方政府賺錢(qián)的城鎮(zhèn)化，而現(xiàn)在中央政府大力推崇的以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是要地方政府大量貼錢(qián)的城鎮(zhèn)化。每一個(gè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，按照最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，地方政府要支出10萬(wàn)元人民幣，按2億人口計(jì)算，地方政府需支出20萬(wàn)億元人民幣，本已捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政肯定承擔(dān)不起也不愿意承擔(dān)。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)體制機(jī)制的產(chǎn)物，舊體制機(jī)制不鏟除，新體制機(jī)制不建立，就只能走城鎮(zhèn)化的老路，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化只能作為口號(hào)喊喊。

三、 建立以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制

1 把消除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度作為突破口和切入點(diǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了戶(hù)籍改革的路線(xiàn)圖，“加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。

但是，仔細(xì)分析這張戶(hù)籍改革的路線(xiàn)圖，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)理想和現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。我國(guó)現(xiàn)有建制鎮(zhèn)（含縣城所在地城關(guān)鎮(zhèn)）接近2萬(wàn)個(gè)，調(diào)查顯示，農(nóng)民大多數(shù)愿意進(jìn)城，而且其中76%愿意進(jìn)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)。但是，目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。近2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。而能夠提供就業(yè)崗位的，一是工廠(chǎng)，二是服務(wù)業(yè)。如果工廠(chǎng)和服務(wù)業(yè)都在大城市，卻讓農(nóng)民到小城鎮(zhèn)去，顯然是不可行的。目前我國(guó)約有2億的外出農(nóng)民工，其中六成多在地級(jí)以上城市，兩成多在縣級(jí)城市，不到一成在小城鎮(zhèn)。所以中等以上城市戶(hù)籍不放開(kāi)，只放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市戶(hù)籍實(shí)際上是杯水車(chē)薪，難以解決問(wèn)題。endprint

如果要建制鎮(zhèn)和小城市吸引農(nóng)民工真正可行，就必須改變現(xiàn)在投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重東部沿海輕中西部、重大城市輕建制鎮(zhèn)和小城市狀況，加大對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)，改善中小城市和小城鎮(zhèn)的投資環(huán)境，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)吸納人口的能力。

195年日本戰(zhàn)敗時(shí)城鎮(zhèn)化率只有28%，而到1955年就上升到56%，2005年這一數(shù)字達(dá)到86%。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2011年，日本的城鎮(zhèn)化率為913%。在這一進(jìn)程中，日本主要是依靠工業(yè)化的強(qiáng)有力推動(dòng)。政府發(fā)揮作用的方面，只是針對(duì)大城市帶發(fā)展過(guò)于集中而中小城市和農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“過(guò)疏化”的現(xiàn)象，日本政府在工業(yè)化成功后投入大筆資金在全國(guó)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)中小城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展；并積極制定了大量法律法規(guī)，積極通過(guò)工業(yè)化和城市化發(fā)展引導(dǎo)農(nóng)村人口向周?chē)擎?zhèn)集中。

在城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程中，歐洲各國(guó)政府均很早就將控制大城市規(guī)模迅速增長(zhǎng)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向落后地區(qū)流動(dòng)作為城市規(guī)劃的主要目標(biāo)。尤其特別重視通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，比如重視公共交通規(guī)劃、鼓勵(lì)土地綜合利用開(kāi)發(fā)等等。

2 “建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。要想調(diào)動(dòng)城市政府在戶(hù)籍制度改革中的積極性，就必須將戶(hù)籍制度改革與財(cái)稅體制改革有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，在未來(lái)的分稅制調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)整中，應(yīng)該充分考慮戶(hù)籍制度改革給城市政府財(cái)政帶來(lái)的壓力與負(fù)擔(dān)，使城市政府獲取解決問(wèn)題所帶來(lái)的收入，這樣才能破除戶(hù)籍改革最大的障礙?？梢蕴剿鹘⑥r(nóng)民市民化的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；探討中央、省、市之間承擔(dān)市民化成本的合理機(jī)制；探索建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制；試驗(yàn)“在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”等機(jī)制。

3 建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。由發(fā)改委牽頭，包括國(guó)土資源部、住建部等在內(nèi)的十多個(gè)部委共同參與編制的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體綱要《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》已經(jīng)編制完成。應(yīng)盡快探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口定居的規(guī)模相掛鉤。

盡快落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城。一個(gè)普遍的看法認(rèn)為，轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙在于成本無(wú)法負(fù)擔(dān)，但事實(shí)并非總是如此。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財(cái)產(chǎn)差距，財(cái)產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，而是財(cái)產(chǎn)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)途徑變現(xiàn)。目前來(lái)看，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)分為三類(lèi)即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類(lèi)財(cái)產(chǎn)若能市場(chǎng)化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會(huì)明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，而且進(jìn)一步明確“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”；“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”；“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。這一系列賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)大量增值，帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城的農(nóng)民必將受到城市的歡迎。

5 地方政府要正確認(rèn)識(shí)到勞動(dòng)力和人口增加給城市帶來(lái)的正能量將會(huì)超過(guò)負(fù)能量。長(zhǎng)江流域的銅礦產(chǎn)業(yè)中心銅陵市希望轉(zhuǎn)型為一個(gè)制造業(yè)中心，但缺乏一個(gè)關(guān)鍵要素：穩(wěn)定的工人供給。因此該市采取了中國(guó)許多地區(qū)不愿采取的措施，那就是邀請(qǐng)農(nóng)民及其家人前來(lái)定居，給與他們與城里人同等的教育、醫(yī)療和居住權(quán)利。2010年以來(lái)，這個(gè)塵土飛揚(yáng)、有75萬(wàn)人口的城市已經(jīng)將戶(hù)籍制度改革作為其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的中心部分。2008年至2012年期間，安徽省人口數(shù)量下降2%，而銅陵市人口小幅增長(zhǎng)0%。2010年至2012年期間該市工業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)了6%，低于全球金融危機(jī)前繁榮時(shí)期的增速，但在該市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之際仍實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)。

農(nóng)民無(wú)法在城市落戶(hù)已經(jīng)成為推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的最大障礙，農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)難的最大障礙，又被認(rèn)為是政府付不起所增加的社保福利支出，從中央到地方，各級(jí)政府都為此問(wèn)題而糾結(jié)，許多城市對(duì)農(nóng)民落戶(hù)唯恐避之不及。然而，銅陵市政府似乎相反，他們不僅主動(dòng)邀請(qǐng)農(nóng)民來(lái)本市落戶(hù)，并且給與其與原市民同等的各種福利政策。銅陵市政府可能想明白一件事，即勞動(dòng)力與人口的增加對(duì)一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，所帶來(lái)的正能量將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)負(fù)能量。人不僅能創(chuàng)造出更多的財(cái)富，同時(shí)可以帶來(lái)聚集和分工效益。在劉易斯拐點(diǎn)到來(lái)之際，城市吸納勞動(dòng)力能力可能將會(huì)成為城市具有競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)。各級(jí)地方政府官員應(yīng)該適時(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，主動(dòng)做好農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的工作，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。

以人為核心的城鎮(zhèn)化能走多遠(yuǎn)，取決于我們改革城鄉(xiāng)二元制度的力度，取決于建立新制度的強(qiáng)度，取決于付之實(shí)踐的速度。

（責(zé)任編輯：曉亮）

Abstract： he traditional urbanization brings profits to local governments， however， the humancentered urbanization need huge investment of local governments ow far may the humancentered urbanization go？ We think it depend on the following factors irstly， eliminate of the discrimination of household registration which may helping solving the urbanrural dual structure Secondly， establish the mechanism between financial transfer payment and agricultural population transfer to city hirdly， establish the mechanism between the quota of urban construction land and agricultural population transfer to city ourthly， give farmers more property rights， which allow farmers to bring wealth to the city ifthly， local governments should clearly recognize that the gains will outweigh the costs for the sake of population growth

Abstract： umancentered； New Urbanization； Intrinsic Motivation； Institutional Mechanismsendprint