關(guān)于城鎮(zhèn)化與保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的思考

摘要：

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到切實(shí)保障，已成為當(dāng)務(wù)之急。為了在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須思考：（1）賦予農(nóng)民在集體所有制、集體經(jīng)濟(jì)組織中的主體地位，這是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益獲得保障的前提條件；（2）賦予按份共有人在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中市場主體地位，這是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益獲得保障的必要條件；（3）以黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神為導(dǎo)向，以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，修改并實(shí)施相關(guān)法律、法規(guī)，是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益獲得保障的根本條件。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益

中圖分類號(hào)：29921； 3011文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 02575833（201）0300603

作者簡介：孫仲彝，上海交通大學(xué)農(nóng)業(yè)與生物學(xué)院教授（上海20020）

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）以及習(xí)近平總書記關(guān)于《決定》的說明，十分重視完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，所謂“新”就是對(duì)過去一段時(shí)期在城鎮(zhèn)化實(shí)際工作中的偏差而言，一些地方?jīng)]有全面正確理解中央的精神，偏離了正確方向，既有領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀原因，也有相關(guān)法律、法規(guī)的制度原因，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，特別是城鎮(zhèn)化過程中在征地、用地制度上沒有按照市場原則保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使農(nóng)民普遍對(duì)征地、用地表示不滿，引發(fā)的矛盾和沖突越來越多，成為當(dāng)前最主要的社會(huì)問題。如何適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到切實(shí)保障，已成為當(dāng)務(wù)之急。為了在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益有以下問題需要思考。

一、 賦予農(nóng)民在集體所有制、集體經(jīng)濟(jì)組織中的主體地位，是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益獲得保障的前提條件

現(xiàn)行農(nóng)村土地是實(shí)行集體所有制或勞動(dòng)群眾集體所有制，依照法律，屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營管理；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。還規(guī)定土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓（《民法通則》第七十四條、第八十條規(guī)定）。集體所有權(quán)的行使，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集

體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使所有權(quán)（《物權(quán)法》第六十條所規(guī)定）?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定集體所有土地的經(jīng)營和管理，內(nèi)容與《民法通則》、《物權(quán)法》規(guī)定的相同?！掇r(nóng)村土地承包法》第十二條發(fā)包主體規(guī)定是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。還規(guī)定不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有權(quán)。從以上現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定可以看出，農(nóng)民不論在哪一個(gè)層次的集體經(jīng)濟(jì)所有制中都沒有主體地位，對(duì)保護(hù)農(nóng)民自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，既沒有話語權(quán)，也沒有保障權(quán)。這種現(xiàn)狀與十八屆三中全會(huì)《決定》的精神不相符合，應(yīng)該抓緊修正、補(bǔ)充相關(guān)法律、法規(guī)以便落實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

從理性思考來看，農(nóng)村土地集體所有制或勞動(dòng)群眾集體所有制，以及集體經(jīng)濟(jì)組織，可以賦予中國特色社會(huì)主義集體所有制的科學(xué)內(nèi)涵，即實(shí)行按份共有和共同共有相結(jié)合的集體所有制，集體經(jīng)濟(jì)組織的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)實(shí)行按份共有和共同共有相結(jié)合、勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合和資金聯(lián)合相結(jié)合的集體經(jīng)濟(jì)組織。中國特色社會(huì)主義集體所有制的科學(xué)內(nèi)涵，是依據(jù)《民法通則》、《物權(quán)法》中關(guān)于共有概念和共有形式的規(guī)定；按份共有是按份共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)；共同共有是共同共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)共同享有所有權(quán)。與農(nóng)村土地相關(guān)的法律、法規(guī)作相應(yīng)的修正、補(bǔ)充是比較科學(xué)、合理的，是符合我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情和最大實(shí)際，是符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)鞏固和發(fā)展的客觀規(guī)律，是有利于激發(fā)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的活力，為全面深化改革推進(jìn)中國特色社會(huì)義建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

二、 賦予按份共有人在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中市場主體地位，是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益獲得保障的必要條件

現(xiàn)行規(guī)定是嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，為了保護(hù)耕地，守住18億畝耕地的底線是應(yīng)該的。但是，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，應(yīng)該賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營；應(yīng)該賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；農(nóng)民宅基地沒有享受用益物權(quán)，農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道的制約較多，農(nóng)民公平分享土地增值收益并未落實(shí)；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或出讓、租賃、入股，受到嚴(yán)格控制，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府直接經(jīng)營土地，農(nóng)民分享不到土地增值收益，政府將征收的農(nóng)村集體土地以國有土地出讓收入（即“土地財(cái)政”）來投資建設(shè)城鎮(zhèn)。這些做法在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和通知》的文件中規(guī)定得非常具體，與十八屆三中全會(huì)《決定》精神很不一致，而作為農(nóng)村土地集體所有制按份共有人的農(nóng)民，在建設(shè)用地市場中根本沒有話語權(quán)，不屬于市場主體，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的獲得和保障就無從談起，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》現(xiàn)行規(guī)定也談不上享受用益物權(quán)。

從理性思考來看，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)土地制度改革創(chuàng)新舉措，是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中解決好土地問題，保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重大突破，是對(duì)我國社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展中國家農(nóng)民大國認(rèn)識(shí)深化的產(chǎn)物，在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中，政府的職能是管理者，不應(yīng)該是經(jīng)營者，國家立法部門從國家的全國人民代表大會(huì)到地方人民代表大會(huì)，應(yīng)該抓緊總結(jié)前一段時(shí)期城鎮(zhèn)化實(shí)際工作中的經(jīng)濟(jì)教訓(xùn)，以十八屆三中全會(huì)《決定》精神為導(dǎo)向，修正、補(bǔ)充相關(guān)法律、法規(guī)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，修正、補(bǔ)充農(nóng)村宅基地管理意見，加快落實(shí)農(nóng)戶宅基地享受用益物權(quán)，修正、補(bǔ)充農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村集體建設(shè)用地法規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)法規(guī)，以利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明，繁榮城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的集體經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)、混合所有制經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民以市場主體地位保障自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，解決好“三農(nóng)”問題為建設(shè)中國特色社會(huì)主義發(fā)揮更大作用并取得更大成效。endprint

三、 賦予國土資源部門為主與其他相關(guān)部門相協(xié)調(diào)配合，以黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神為導(dǎo)向，以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，修改并實(shí)施相關(guān)法律、法規(guī)，是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益獲得保障的根本條件。

從理論思考和實(shí)際工作來看，國土資源部門與相關(guān)部門，應(yīng)該以黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神為導(dǎo)向，以近十年城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)土地管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題的研究，按照《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的要求，以高度的使命觀和責(zé)任感，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展與保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益相關(guān)法律、法規(guī)的修正、補(bǔ)充工作，按照程序，把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場作為緊迫的首要任務(wù)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與吸取群眾意見相結(jié)合，形成的法律、法規(guī)成為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展獲得保障的根本條件和可靠保證，也是廣大農(nóng)民群眾的熱烈期盼，也是為堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路作出重大貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯：曉亮）

Abstract： he property right of peasants should be promoted and protected during the new urbanization construction is a high priority hree aspects must be considered to protect the property right of peasants during the healthy development of the urbanization irstly， principal statue of collective ownership and collective economic organization should be given to peasants， which is the premise of the protection of the property right of peasants Secondly， principal statue of construction land market of the city and countryside unification should be given to several coowners， which is the requirement of the protection of the property right of peasants hirdly， we should use the spirit of the “Decision” of the hird Plenary Session of the Eighteenth Central Committee as the guide， and consider the protection of the property right of peasants during the development of the new urbanization as a starting point Modifying and implementing relevant laws and regulations is the essential condition of the protection of the property right of peasants

Keywords： Urbanization； Right Property； Peasantsendprint