無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政公益訴訟相關(guān)問題探析

鄭靜雅 張迎濱

摘 要：當(dāng)前，檢察機關(guān)在辦理無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域公益訴訟案件時，在法律法規(guī)適用、案件線索來源拓展、監(jiān)督方式選擇、檢察建議規(guī)范等方面存在難點，建議推動完善相關(guān)法律依據(jù)、拓寬案件線索來源、用足調(diào)查核實權(quán)，創(chuàng)新履職方式、強化監(jiān)督成效，為無障礙環(huán)境建設(shè)貢獻檢察力量。

關(guān)鍵詞：無障礙環(huán)境建設(shè) 行政公益訴訟 公開聽證

無障礙環(huán)境是指允許人自由安全行動和使用的理想環(huán)境，不僅體現(xiàn)在尊重人格尊嚴，最大限度保證年齡、性別、身體狀況等個體差異的無障礙，還包括物質(zhì)環(huán)境、信息和交流等不同場域的無障礙。[1]進入新時代，人民群眾對于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，對于無障礙環(huán)境建設(shè)越來越關(guān)注。檢察公益訴訟是檢察機關(guān)助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。檢察機關(guān)積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，辦理無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政公益訴訟具有必要性與可行性。

一、基本案情及檢察履職情況

（一）基本案情

2020年1月，某市人民檢察院在市人大常委會的監(jiān)督支持下，積極穩(wěn)妥探索將無障礙環(huán)境建設(shè)納入公益訴訟新領(lǐng)域，結(jié)合實地踏勘、走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全市范圍內(nèi)無障礙環(huán)境建設(shè)不規(guī)范、不均衡、不系統(tǒng)問題較為普遍，侵犯特殊群體平等參與生活的基本權(quán)利，相關(guān)職能部門未依法履職，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。遂在全市部署開展信息無障礙領(lǐng)域檢察公益訴訟專項監(jiān)督行動，聚焦出行、辦事、文化等涉及殘疾人、老年人日常生活的高頻事項和服務(wù)場景中存在的信息無障礙環(huán)境建設(shè)違法問題，開展重點監(jiān)督。截至3月31日，通過走訪排查、實地踏勘、專家咨詢、圓桌會議、公開聽證、問卷調(diào)查等方式，查明涉及醫(yī)療急救緊急呼叫系統(tǒng)未具備文字信息報送和文字呼叫功能、縣級以上人民政府設(shè)立的公共圖書館未配備盲文讀物、有聲讀物、語音讀屏等軟件設(shè)備，盲人通行較為集中的路段人行橫道信號燈未設(shè)置聲響提示裝置，殘疾人停車優(yōu)惠無法使用，景點、核酸檢測點拒收現(xiàn)金等涉案點16處，涉及6個區(qū)（縣、市）。

（二）檢察履職情況

該市人民檢察院結(jié)合涉案點分布的區(qū)域，根據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)6個區(qū)（縣、市）向相關(guān)區(qū)縣的文廣、市場監(jiān)管、衛(wèi)建、公安等職能部門發(fā)出訴前檢察建議8件。其中，某區(qū)級檢察機關(guān)針對縣級以上人民政府設(shè)立的公共圖書館未配備盲文讀物、有聲讀物等軟件設(shè)備等問題，建議該區(qū)圖書館增設(shè)相關(guān)設(shè)備，及時進行整改;加大區(qū)域內(nèi)文旅等公共建筑無障礙環(huán)境設(shè)施的保護力度，及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題。某基層檢察機關(guān)針對存在的公共殘疾人停車優(yōu)惠無法使用、景點拒收現(xiàn)金等難題，向文廣、市場監(jiān)管等部門提出檢察建議，建議更新收費系統(tǒng)、改進收費方式，并增設(shè)服務(wù)窗口。某縣級市檢察機關(guān)向該地衛(wèi)健等部門制發(fā)檢察建議，建議其督促轄區(qū)醫(yī)療機構(gòu)完善醫(yī)療急救系統(tǒng)。某區(qū)級檢察機關(guān)針對盲人通行較為集中的路段人行橫道信號燈未設(shè)置聲響提示裝置等問題，建議其啟動專項排查，進行整改。相關(guān)職能部門收到檢察建議后，均高度重視，認真進行整改落實，并按期進行了書面回復(fù)，檢察建議相關(guān)違法點全部整改到位。

二、案件辦理重點與難點

（一）法律法規(guī)適用

無障礙環(huán)境建設(shè)方面的法律法規(guī)既包括《殘疾人保障法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》）《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等，也有各地結(jié)合實際制定的地方性法規(guī)。本案中，辦案檢察機關(guān)主要依據(jù)的是《殘疾人保障法》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》以及本地制定的《無障礙設(shè)施建設(shè)和管理辦法》。實踐中，相關(guān)規(guī)定因欠缺強制性，導(dǎo)致落地困難。從國家層面看，強制性標(biāo)準(zhǔn)不足。如新建、改建和擴建公共建筑等，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但與相關(guān)法律法規(guī)配套制定的國家標(biāo)準(zhǔn)即《無障礙設(shè)計規(guī)范》（GB 50763-2012）中，僅有5個條款為強制性條文，其他條文均未作強制性要求。建設(shè)行政主管部門在對建設(shè)項目施工圖設(shè)計文件進行審查時，也僅以上述強制性規(guī)范為依據(jù)，決定是否核發(fā)建設(shè)工程施工許可證，以致實踐中大量無障礙設(shè)施從工程設(shè)計環(huán)節(jié)就存在不規(guī)范問題。

（二）案件線索來源

線索來源相對單一。在司法實踐中，涉及無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域案件線索主要來自于檢察機關(guān)自主發(fā)現(xiàn)，其他線索來源較少。如本案中，該市檢察機關(guān)通過開展無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ棻O(jiān)督行動，發(fā)現(xiàn)無障礙環(huán)境建設(shè)違法點進而啟動訴前程序。

（三）監(jiān)督方式選擇

無障礙環(huán)境建設(shè)往往涉及多個領(lǐng)域，僅靠一地檢察機關(guān)難以有效發(fā)揮作用，特別是基層檢察機關(guān)面對新領(lǐng)域的探索，在一定程度上存在畏難情緒與本領(lǐng)恐慌，需要發(fā)揮檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，發(fā)揮“檢察一體化”優(yōu)勢形成整個區(qū)域公益訴訟辦案合力。在本案中，設(shè)區(qū)的市級人民檢察院發(fā)揮牽總協(xié)調(diào)作用，對轄區(qū)內(nèi)的無障礙環(huán)境建設(shè)情況開展全面監(jiān)督，指導(dǎo)各基層檢察機關(guān)向?qū)俚匦姓C關(guān)發(fā)出訴前檢察建議。在后期跟蹤監(jiān)管整改成效時，由屬地基層檢察機關(guān)全程監(jiān)督整改，并向市級檢察機關(guān)報告整改的效果，最終實現(xiàn)上下聯(lián)動、一體整治。

（四）訴前檢察建議內(nèi)容規(guī)范

無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域涉及多個行政部門，如何精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議是案件辦理重點，也是難點。根據(jù)相關(guān)要求，檢察機關(guān)所制發(fā)《檢察建議書》應(yīng)當(dāng)包括國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、認定行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的事實和理由、提出檢察建議的法律依據(jù)、建議的具體內(nèi)容等，建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。在司法實踐中，部分檢察機關(guān)所制發(fā)的訴前檢察建議并不能受到被建議單位的認可，監(jiān)督效果大打折扣。如有的檢察機關(guān)難以找全找準(zhǔn)法律依據(jù)，在制發(fā)檢察建議時依據(jù)不足;有的檢察機關(guān)與被建議單位事先溝通不夠，也未根據(jù)“三定方案”等對被建議單位的職責(zé)進行了解，對行政機關(guān)是否履行職責(zé)把握不準(zhǔn)確;有的檢察機關(guān)所制發(fā)《檢察建議書》分析問題缺乏嚴密的邏輯論證，建議內(nèi)容籠統(tǒng)、寬泛;有的《檢察建議書》對不同單位、不同事項指出的問題多有雷同等。在本案中，基層檢察機關(guān)針對存在的公共殘疾人停車優(yōu)惠無法使用、景點拒收現(xiàn)金等難題，向文廣、市場監(jiān)管等部門提出檢察建議，建議更新收費系統(tǒng)、改進收費方式，并增設(shè)服務(wù)窗口，建議內(nèi)容規(guī)范、具體，相關(guān)職能部門收到檢察建議后，均高度重視，相關(guān)違法點均整改到位。

在精準(zhǔn)性方面，要注意兼顧、平衡各類群體權(quán)益。無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域檢察公益訴訟主要維護的是特殊群體的權(quán)益，對于無障礙環(huán)境建設(shè)中存在的違法情形，制定針對性的整改措施，應(yīng)當(dāng)同時兼顧其他群體的利益。在本案中，檢察機關(guān)在推動當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)治理盲人通行較為集中的路段增設(shè)人行橫道信號燈過街音響時，統(tǒng)籌考慮各類群體權(quán)益，創(chuàng)新研發(fā)智能交互式過街語音，在為視障群眾提供便捷的同時也降低了對附近居民的噪聲干擾。

三、提升辦案質(zhì)效的思考

（一）推動完善相關(guān)法律依據(jù)

一是推動及時啟動無障礙環(huán)境建設(shè)立法專題調(diào)研，將散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等與無障礙有關(guān)的規(guī)定予以整合，制定符合實際的無障礙環(huán)境建設(shè)專門法律，筑牢無障礙環(huán)境建設(shè)法律屏障。二是明確國家標(biāo)準(zhǔn)適用規(guī)則，適時對《無障礙設(shè)計規(guī)范》（GB50763-2012）《鐵路旅客車站無障礙設(shè)計規(guī)范》（TB10100-2018）等進行完善，增強執(zhí)行性。三是推動地方性法規(guī)及地方標(biāo)準(zhǔn)體系完善，與國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一且符合地方實際。在本案中，檢察機關(guān)采取的推動相關(guān)行政機關(guān)進行系統(tǒng)治理的措施，已被該市最新實施的無障礙環(huán)境建設(shè)和管理辦法所吸納。

（二）全面履行職責(zé)

1.拓寬線索來源。一是自主發(fā)現(xiàn)。如通過司法裁判文書分析、網(wǎng)絡(luò)輿情信息洞察、行政執(zhí)法信息共享等發(fā)現(xiàn)線索;開展專項活動，結(jié)合無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域重點問題，深入車站、高鐵站、飛機場、大型商場等重點場所開展全面巡查發(fā)現(xiàn)案件線索。二是與其他部門、其他相關(guān)單位建立線索移送機制。如由刑事檢察部門等在辦理案件中發(fā)現(xiàn)線索后移送;與殘疾人聯(lián)合會、文明辦、行政執(zhí)法等部門建立線索移送機制。

2.用足調(diào)查核實權(quán)。這是開展公益訴訟的關(guān)鍵所在，能夠更加清晰地掌握公益受到侵害的事實。[2]具體到無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，需要把握兩個重點。一是用好技術(shù)調(diào)查。如由于無障礙環(huán)境設(shè)施分布比較廣泛，建議引入“無人機”勘驗等技術(shù)，對涉案現(xiàn)場開展全方位取證。二是用好法律調(diào)查。明確案件可能涉及的法律問題，綜合現(xiàn)有法律、法規(guī)，特別是與無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)的規(guī)范依據(jù)，結(jié)合檢察辦案的需要，按照法的體系性范疇進行全面把握。

3.創(chuàng)新履職方式。一是善用公開聽證。聽證可以為參與方提供交流平臺，以各方合力破解公益難題。[3]可以圍繞案件線索情況、行政機關(guān)履職情況、檢察建議內(nèi)容等召開聽證會，邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、人民監(jiān)督員、殘疾人聯(lián)合會、當(dāng)?shù)厝罕姶淼葏⑴c，也能夠達到普法宣傳效果。二是用好圓桌會議、磋商等方式?？裳埞?、住建、自然資源、殘疾人聯(lián)合會等相關(guān)部門參加，增進溝通與互動，達成公益保護共識。

4.強化監(jiān)督成效。一是優(yōu)化《檢察建議書》的制作。對涉及無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域檢察建議而言，要具備“四性”，即規(guī)范性、精準(zhǔn)性、說理性和可操作性。規(guī)范性是指無論是內(nèi)容，還是體例格式必須規(guī)范。精準(zhǔn)性指包括對事實的闡釋、法律依據(jù)的援引、具體的建議內(nèi)容表達等必須準(zhǔn)確。說理性是指訴前檢察建議要說理充分，使收到檢察建議的行政機關(guān)能夠認可?？刹僮餍允侵附ㄗh內(nèi)容具體、明確。二是豐富檢察建議的送達方式。推廣圓桌會議、公開送達等方式，探索向黨委、人大常委會和上級主管部門抄送備案制度。三是強化檢察建議的跟蹤落實。推動將檢察建議落實情況納入政府法治建設(shè)考核。跟進監(jiān)督訴前檢察建議落實情況，對逾期未整改的逐案研判，依法起訴。對訴前檢察建議逾期未落實、存在起訴障礙的，由上級檢察院提辦或指定其他檢察院辦理。

[1] 參見黎建飛、竇征、施婧葳、李丹：《我國無障礙立法與構(gòu)想》，《殘疾人研究》2021年第1期。

[2] 參見劉加良：《檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的規(guī)則優(yōu)化》，《政治與法律》2020年第10期。

[3] 參見王天穎、馬靜：《公益訴訟聽證工作的實踐與思考》，《檢察日報》2021年6月3日。

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