行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作模式解析

張江濤

摘 要： 在推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作實(shí)踐中所形成的全鏈條全方位全流程工作模式，將依法治理和源頭治理相結(jié)合，建立多元糾紛化解長效機(jī)制，從而明確了檢察機(jī)關(guān)在不同階段的角色定位，厘清了各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)界限。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)基層行政檢察力量、合理制定質(zhì)效評價(jià)指標(biāo)等，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步開展實(shí)質(zhì)性化解行政爭議工作。

關(guān)鍵詞：行政爭議 實(shí)質(zhì)性化解 訴源治理 行政檢察

建立完善的全鏈條全方位全流程行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作模式，能充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能解決群眾的操心事、煩心事、揪心事，在法律框架內(nèi)保護(hù)群眾的合理合法訴求，從而辦好老百姓“天大的事”。

一、全鏈條全方位全流程工作模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）以全鏈條為基礎(chǔ)，在復(fù)議和訴訟階段助力行政爭議實(shí)質(zhì)性化解

“訴源治理”是指社會(huì)個(gè)體及機(jī)構(gòu)對糾紛的預(yù)防及化解所采取的各種措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛或已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)所持續(xù)的過程。[1]檢察機(jī)關(guān)參與訴源治理，將化解工作延伸到爭議源頭，探索發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的可行方法，通過加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)和法院的協(xié)調(diào)配合，在爭議進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)前參與到爭議化解過程中，助力社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.攜手司法行政機(jī)關(guān)，前端參與訴源治理。行政復(fù)議調(diào)解具有無可比擬的優(yōu)勢，除了方便快捷、成本低廉以外，更主要的優(yōu)勢乃在于調(diào)解更有利于盡早找出行政糾紛的產(chǎn)生癥結(jié)并著重于解決爭議。[2]檢察機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)的信息互動(dòng)，在復(fù)議階段受邀參與調(diào)處糾紛，堅(jiān)持客觀公正、適度參與原則，發(fā)揮在調(diào)查核實(shí)、專業(yè)化方面的優(yōu)勢，推動(dòng)行政爭議在訴前化解。例如在辦理馬某不服某區(qū)交通警察大隊(duì)行政處罰決定行政復(fù)議一案中，該區(qū)司法局根據(jù)與區(qū)檢察院會(huì)簽協(xié)作機(jī)制，邀請區(qū)檢察院參與爭議化解。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，該案處罰程序并無不當(dāng)，馬某因?qū)哺删膱?zhí)法態(tài)度不滿意而申請復(fù)議，通過開展釋法說理，馬某撤回復(fù)議申請，該行政爭議在復(fù)議階段得到妥善解決。

2.聯(lián)手法院，推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。其一，審前和解階段。行政爭議審前和解中心作為糾紛調(diào)解平臺(tái)，以化解行政糾紛、構(gòu)建和諧官民關(guān)系為目標(biāo)，契合了檢察機(jī)關(guān)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的工作理念。檢察院可通過對接法院行政爭議審前和解中心，實(shí)現(xiàn)法檢聯(lián)合推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)解決。例如，某區(qū)檢察院參與化解區(qū)執(zhí)法局與某村委會(huì)土地行政處罰案時(shí)，為確保疫情期間租賃企業(yè)的正常經(jīng)營，針對涉案用地符合土地規(guī)劃，因未經(jīng)審批受到行政處罰的情況，區(qū)檢察院與區(qū)法院聯(lián)合協(xié)調(diào)村委會(huì)申請補(bǔ)辦土地審批手續(xù)。該爭議的化解在促進(jìn)行政執(zhí)法部門行政處罰決定、法院行政裁定執(zhí)行的同時(shí)，兼顧了違占建筑的扶貧用途、公益用途和疫情期間助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的落實(shí)。

其二，行政訴訟階段。在行政訴訟階段實(shí)質(zhì)性化解矛盾，可以節(jié)約司法資源，及時(shí)回應(yīng)當(dāng)事人訴求，減少當(dāng)事人訴累，通過與法院進(jìn)行溝通，就訴訟階段協(xié)同推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解達(dá)成一致意見。在王某訴某市自然資源和規(guī)劃局行政不作為案中，區(qū)法院邀請區(qū)檢察院參與行政爭議化解，促使達(dá)成調(diào)解協(xié)議，王某拆除違建，行政執(zhí)法局配合拆除復(fù)檢，該爭議得以化解。

（二）以全方位為導(dǎo)向，在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)深化行政爭議實(shí)質(zhì)性化解

進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件，所涉及的行政爭議往往具有矛盾成因復(fù)雜、爭議持續(xù)多年、矛盾積怨較深等特點(diǎn)，爭議化解難度較大。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過準(zhǔn)確界定案件類型、區(qū)分案件情況，有針對性地開展?fàn)幾h化解工作。

1.以行政訴訟監(jiān)督為基石，破解程序空轉(zhuǎn)。針對法院確有錯(cuò)誤的生效裁判，檢察機(jī)關(guān)依法提出抗訴或再審檢察建議，以監(jiān)督助推爭議化解。如在劉某工商登記申請監(jiān)督案中，劉某以股東變更申請材料虛假為由要求撤銷變更股東登記或確認(rèn)該登記違法。該市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為區(qū)法院判決駁回劉某訴訟請求系適用法律確有錯(cuò)誤，向市法院提出抗訴后該案再審，確認(rèn)該變更股東登記行為違法，行政爭議得到有效化解。

對于當(dāng)事人訴求合理的案件，檢察機(jī)關(guān)通過多方溝通保護(hù)合法權(quán)益。如在張某、田某行政強(qiáng)制拆除申請監(jiān)督案中，了解到當(dāng)事人的真實(shí)訴求是作為承租人被拆遷安置。該市檢察院經(jīng)過與拆遷部門和產(chǎn)權(quán)單位多次溝通協(xié)調(diào)，在法律框架內(nèi)保障申請人合理訴求，引導(dǎo)其放棄不合理要求，促成雙方達(dá)成和解協(xié)議，產(chǎn)權(quán)單位以公房租賃價(jià)格為張某、田某提供保障性住房，從而解決訴訟背后的實(shí)體性權(quán)益問題。

對當(dāng)事人訴求不合法的案件，檢察機(jī)關(guān)在作出不支持監(jiān)督?jīng)Q定的同時(shí)，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)和釋法說理，為百姓解心結(jié)、釋法結(jié)。如在呂某工傷認(rèn)定申請監(jiān)督案中，呂某不服法院撤銷其工傷認(rèn)定，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為法院判決并無不當(dāng)，經(jīng)釋法說理，呂某主動(dòng)撤回監(jiān)督申請。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)了解到呂某生活困難，符合司法救助條件，為其提供司法救助金。

2.以非訴執(zhí)行監(jiān)督為延伸，推動(dòng)行政爭議化解。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督對于新時(shí)代法治政府建設(shè)具有非常重要并不可替代的作用。[3]一方面，通過監(jiān)督糾正執(zhí)行機(jī)關(guān)違法。如借助裁判文書網(wǎng)、非訴執(zhí)行智慧監(jiān)督平臺(tái)進(jìn)行線索排查，對可能存在違法情形的案件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出檢察建議糾正違法情形。另一方面，引導(dǎo)被執(zhí)行人履行義務(wù)，加強(qiáng)與執(zhí)行實(shí)施機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，通過釋法說理、公開聽證、司法救助等方式引導(dǎo)當(dāng)事人履行拆除違法建筑、恢復(fù)土地原狀、繳納罰款等義務(wù)。

（三）以全流程為抓手，在機(jī)制構(gòu)建中做實(shí)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解

1.建立完善行政爭議多元化解機(jī)制。整合行政爭議化解的資源，將檢察化解與行政復(fù)議調(diào)解、審判調(diào)解有效銜接，在行政復(fù)議、審前和解、行政訴訟階段利用各方面優(yōu)勢，解決“潛在之訴”“過期之訴”“遺落之訴”，形成化解行政爭議的合力。

2.建立完善以聽證促公正的工作機(jī)制。檢察聽證可以為當(dāng)事人搭建平等對話、溝通交流、辨法析理的平臺(tái)。如在辦理某區(qū)自然資源局與某村委會(huì)非訴執(zhí)行監(jiān)督案時(shí)，了解到村委會(huì)因資金周轉(zhuǎn)困難無力繳納罰款。檢察機(jī)關(guān)通過公開聽證，促成雙方達(dá)成分期支付繳納協(xié)議，區(qū)自然資源局撤回執(zhí)行申請。

3.以點(diǎn)帶面，探索規(guī)范性文件審查機(jī)制。針對案件中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性文件違反上位法的情形，檢察機(jī)關(guān)制定修改完善意見，維護(hù)政策統(tǒng)一。如檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)的原《濟(jì)南市國有土地上房屋征收和補(bǔ)償辦法實(shí)施細(xì)則》對享受最低套型面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利主體增加了戶籍限制，與《山東省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》不一致，建議制定機(jī)關(guān)對戶籍限制進(jìn)行合法合理性審查，并細(xì)化“享受最低面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的條件中“唯一一套住宅房屋”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序。制定機(jī)關(guān)最終采納建議，對規(guī)范性文件進(jìn)行了完善。

二、推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解存在的主要問題

經(jīng)過探索實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的范圍逐步明確，即可在行政復(fù)查復(fù)核、行政復(fù)議、行政審前和解、行政審判、行政執(zhí)行（非訴執(zhí)行）、行政檢察監(jiān)督全鏈條開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。檢察機(jī)關(guān)在不同的階段承擔(dān)的角色定位各有不同，在行政復(fù)查復(fù)核、行政復(fù)議、行政審前和解階段是訴源治理的參與者和推動(dòng)者，在行政審判、行政執(zhí)行（非訴執(zhí)行）階段是審判程序和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督者和爭議化解的助力者，在行政檢察監(jiān)督階段是行政訴訟和行政行為的監(jiān)督者和國家利益、社會(huì)公共利益、人民群眾合法權(quán)益的維護(hù)者。如此以來，厘清了權(quán)責(zé)界限，即在行政復(fù)查復(fù)核、行政復(fù)議、行政審前和解、行政審判階段遵循依邀請、有限介入的原則參與爭議化解，在行政執(zhí)行（非訴執(zhí)行）、行政檢察監(jiān)督階段依申請和依職權(quán)依法化解行政爭議。

但目前開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作還存在以下幾個(gè)方面的問題：

一是對行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的重要性認(rèn)識還不夠。對基層院來說，行政生效裁判監(jiān)督案件案源匱乏，審判程序和執(zhí)行監(jiān)督規(guī)模較小，目前重點(diǎn)開展的非訴執(zhí)行監(jiān)督也會(huì)隨著監(jiān)督的不斷深化和法院、行政機(jī)關(guān)工作的不斷規(guī)范而逐漸減少甚至消失，只有行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作會(huì)長期存在，可以說行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作是做實(shí)基層行政檢察工作的根和魂。各地對爭議實(shí)質(zhì)性化解的重視程度還有待進(jìn)一步提升。

二是基層行政檢察力量需進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面，行政檢察專業(yè)人員數(shù)量少，基層院民事、行政、公益訴訟三大檢察設(shè)在同一部門，而大部分基層院此部門也只有1到2名員額檢察官，幾乎均沒有專門從事行政檢察工作的人員。另一方面，行政檢察人員素能有待進(jìn)一步提升，作為一項(xiàng)新的工作任務(wù)，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解對于行檢人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求，特別是調(diào)查核實(shí)、釋法說理、溝通協(xié)調(diào)、公開聽證等工作的開展，都需要行檢人員具有較高的專業(yè)素能，當(dāng)前人員的業(yè)務(wù)能力無法完全滿足此項(xiàng)工作的需求。

三是行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的規(guī)范化建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。目前最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）已經(jīng)出臺(tái)了《人民檢察院開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》，對該項(xiàng)工作的開展范圍、開展方法、化解標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行了明確。同時(shí)最高檢發(fā)布的第三十批指導(dǎo)性案例，為爭議化解工作開展提供了一定指引。在此基礎(chǔ)上，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作仍需要進(jìn)一步規(guī)范，特別是前端參與行政爭議化解的程序、實(shí)質(zhì)性化解的標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)案件的歸檔要求等，需要在具體的實(shí)踐中繼續(xù)探索。

三、推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的對策建議

為了更好地開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，針對當(dāng)前存在的問題，結(jié)合工作實(shí)際提出以下建議：

一是為實(shí)現(xiàn)“四大檢察”協(xié)調(diào)充分發(fā)展，建議頂層制度設(shè)計(jì)應(yīng)明確基層院必須配備專門從事行政檢察人員的要求。目前最高檢已經(jīng)初步明確了人員配備的具體要求，各地在具體的實(shí)踐中也開始進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，需要持續(xù)跟進(jìn)工作開展，逐步提升行政檢察的人員專業(yè)化。

二是不斷提升行政檢察人員的專業(yè)素能。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的開展離不開高素質(zhì)專業(yè)化的行政檢察隊(duì)伍，要重視行政檢察人員業(yè)務(wù)能力的提升，多渠道提升人員素能。特別是可以探索派員到法院、司法局掛職鍛煉，通過參與行政復(fù)議、行政審判工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督能力和爭議化解能力的有效提升。

三是合理設(shè)定行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的質(zhì)效評價(jià)指標(biāo)。目前最高檢設(shè)定的反映爭議化解質(zhì)效的指標(biāo)是行政爭議化解率，行政爭議化解率等于爭議化解數(shù)除以行政監(jiān)督案件受理數(shù)，這種算法理論上具有可操作性，但與基層工作實(shí)際不相符，不能科學(xué)客觀反映項(xiàng)工作的質(zhì)效。一方面行政監(jiān)督案件受理數(shù)中包含的程序監(jiān)督案件基本不存在化解事項(xiàng)，辦理該類案件數(shù)量越多，化解率就會(huì)越低，不利于基層開展程序監(jiān)督工作。另一方面爭議化解數(shù)中沒有前端參與訴源治理中化解數(shù)，會(huì)影響前端參與爭議化解工作的積極性，也不利于做實(shí)基層行政檢察工作。在今后的實(shí)踐中應(yīng)不斷完善該項(xiàng)工作的評價(jià)指標(biāo)，真正發(fā)揮考核指揮棒作用。

[1] 參見郭彥：《內(nèi)外并舉全面深入推進(jìn)訴源治理》，《法制日報(bào)》2017 年1 月14 日。

[2] 參見王青斌：《論行政復(fù)議調(diào)解的正當(dāng)性及制度建構(gòu)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第4期。

[3] 參見姜明安：《論新時(shí)代中國特色行政檢察》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。

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