突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急物資儲(chǔ)備及配送研究

楊桂霞 魏麟蘇

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急物資;儲(chǔ)備;配送

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2021）31-0026-03

引言

充足的應(yīng)急物資是應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件所必需的物資保障。2020年初，武漢暴發(fā)重大公共衛(wèi)生事件——新型冠狀病毒，事件的嚴(yán)重和緊急直接導(dǎo)致2020年1月23日武漢“封城”，同一天根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，大部分省市地區(qū)啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。突如其來(lái)的災(zāi)難給人民生命健康，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了極大沖擊，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)管理體系和治理能力的重大考驗(yàn)。隨著時(shí)間推移，新型冠狀病毒已在全球約210個(gè)國(guó)家傳播，累計(jì)確診人數(shù)超過(guò)1億，病亡人數(shù)超過(guò)70萬(wàn)，而且感染人數(shù)還在呈指數(shù)增長(zhǎng)。這些數(shù)字的背后也暴露出一些應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和配送的相關(guān)問(wèn)題。

一、應(yīng)急物資的運(yùn)輸特點(diǎn)

籌運(yùn)應(yīng)急物資的前提是準(zhǔn)確了解應(yīng)急物資的相關(guān)特殊性。對(duì)應(yīng)急物資的特點(diǎn)需求、地理分布等信息了解，才能保證在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，能夠迅速、準(zhǔn)確地籌措相應(yīng)的應(yīng)急物資。與普通物資不同，應(yīng)急物資及儲(chǔ)運(yùn)有以下特征。

第一，不確定性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)間、強(qiáng)度具有不可預(yù)測(cè)性，這就決定了應(yīng)急物資的數(shù)量、運(yùn)輸方式等難以確定。

第二，時(shí)效性。應(yīng)急物資只有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)送達(dá)才能發(fā)揮其最大價(jià)值，超時(shí)其應(yīng)急的價(jià)值和意義就會(huì)大打折扣。

第三，滯后性。應(yīng)急物資需根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的強(qiáng)度、涉及范圍確定使用種類及數(shù)量，時(shí)間上滯后于公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)點(diǎn)。

第四，不可替代性。應(yīng)急物資是在特殊時(shí)刻才啟用的特殊物資，比如救援過(guò)程中的試劑、血液都無(wú)法用其他物品取代。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)應(yīng)急物資配送提出的特殊要求

矛盾的特殊性表現(xiàn)在同一事物的矛盾在不同發(fā)展階段各有不同的特點(diǎn)。參考矛盾的特殊性原理，說(shuō)明了應(yīng)急物資在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下也有新要求。基于突發(fā)事件的不確定性、高危險(xiǎn)性特點(diǎn)，對(duì)應(yīng)急物資的物流體系建設(shè)提出了以下五大要求。

第一，安全性。應(yīng)急物品配送面對(duì)的是突發(fā)的、不確定的事件，其風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)估。應(yīng)急物資安全不僅是指物品安全到達(dá)不受損傷，更要確保使用者免受二次傷害。比如新型冠狀病毒可通過(guò)呼吸道飛沫、氣溶膠和接觸等方式傳播，為保證安全和健康，同時(shí)阻止疫情更大范圍擴(kuò)散，運(yùn)輸過(guò)程中絕不可存在感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要提高應(yīng)急物資運(yùn)輸?shù)陌踩禂?shù)。

第二，及時(shí)性。應(yīng)急物資配送最大特點(diǎn)就是及時(shí)性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常在早期具有較大傷害力，而應(yīng)急物資及時(shí)送達(dá)是阻止突發(fā)公共事件破壞力上升的重要因素。時(shí)間就是生命，效率就是金錢(qián)，高時(shí)效性是應(yīng)急物資配送的最高要求。

第三，智能性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息不對(duì)稱和更新不及時(shí)，導(dǎo)致物資調(diào)控十分困難，而且需求點(diǎn)對(duì)應(yīng)急物資的需求也是多樣性的，這就會(huì)造成應(yīng)急物資可能周轉(zhuǎn)好幾次才能到達(dá)，這在很大程度上浪費(fèi)了時(shí)間，加大了成本。

第四，科學(xué)性。對(duì)突發(fā)衛(wèi)生公共事件快速反應(yīng)是應(yīng)急管理的基本屬性，但在信息化時(shí)代，不僅需要抗災(zāi)能力，同時(shí)應(yīng)更重視預(yù)防和恢復(fù)能力。因此，應(yīng)急物資要加強(qiáng)前向、后向一體化的發(fā)展，做到科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第五，中心化。在這次新型冠狀病毒疫情中，黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署，最終取得了階段性勝利，可看出統(tǒng)籌全局的重要性。中心化是指以中央統(tǒng)一指導(dǎo)為核心，加強(qiáng)黨和政府對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備和配送干預(yù)的能力。這樣才能合理調(diào)控應(yīng)急物資，最大程度上優(yōu)化分配應(yīng)急物資的使用。

三、目前中國(guó)的管理體系現(xiàn)狀

經(jīng)歷過(guò)2003年非典之后，我國(guó)逐步建立起以“一案三制”為基礎(chǔ)框架的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。2006年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急預(yù)案》）規(guī)定，在應(yīng)急管理方面，國(guó)家衛(wèi)生管理部門(mén)擔(dān)任組織調(diào)控全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理職責(zé)，地方各級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織和調(diào)控地方的應(yīng)急處理工作，建立應(yīng)急物資儲(chǔ)能和提高生產(chǎn)能力，并依據(jù)應(yīng)急處理工作進(jìn)度隨時(shí)調(diào)整應(yīng)急物資的儲(chǔ)備。在應(yīng)急救援物資保障方面，衛(wèi)生行政部門(mén)提出醫(yī)療救援物品、醫(yī)療器械、試劑等應(yīng)急物資的儲(chǔ)備建議，發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)應(yīng)急物資的生產(chǎn)、儲(chǔ)備和配送，食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)療救援物品、醫(yī)療器械、試劑的監(jiān)管，海關(guān)保證應(yīng)急救援需要的進(jìn)口特殊試劑、醫(yī)療機(jī)械優(yōu)先通過(guò)，紅十字會(huì)則接受?chē)?guó)內(nèi)外組織和個(gè)人捐贈(zèng)，交通運(yùn)輸部門(mén)保障運(yùn)輸應(yīng)急物資車(chē)輛優(yōu)先通行、優(yōu)先調(diào)度，保證運(yùn)輸?shù)缆吠〞场?007年全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，以此為起點(diǎn)，中國(guó)應(yīng)急管理進(jìn)入“一案三制”時(shí)代。

四、當(dāng)前應(yīng)急管理體系存在的突出問(wèn)題

第一，應(yīng)急資源缺乏。重點(diǎn)表現(xiàn)在應(yīng)急物資的保障方面。在本次新型冠狀病毒救治中，大部分地區(qū)出現(xiàn)了應(yīng)急物資數(shù)量不足、儲(chǔ)存形式單一的情況，一些地區(qū)更是出現(xiàn)嚴(yán)重需求缺口，供應(yīng)配送困難等問(wèn)題。雖然一些如醫(yī)藥品等應(yīng)急物資采用了企業(yè)代儲(chǔ)模式作為補(bǔ)充，但受到招標(biāo)采購(gòu)制度、市場(chǎng)價(jià)格等的影響，數(shù)量相當(dāng)有限，很容易造成儲(chǔ)備鏈斷裂。同時(shí)，一些醫(yī)療物資需要一系列的制作程序才能使用，為保證質(zhì)量，生產(chǎn)周期長(zhǎng)達(dá)1—2周甚至更長(zhǎng)。比如醫(yī)用口罩生產(chǎn)后還需要解析14天才能使用，更加劇了應(yīng)急物資的短缺問(wèn)題。

第二，缺乏統(tǒng)一的平臺(tái)，導(dǎo)致秩序紊亂和信息不對(duì)稱。大量的應(yīng)急物資被送入災(zāi)區(qū)時(shí)，在供應(yīng)點(diǎn)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃布局和指揮平臺(tái)，導(dǎo)致應(yīng)急物資運(yùn)輸秩序紊亂。應(yīng)急物資存貯轉(zhuǎn)運(yùn)、分揀配送所需要的應(yīng)急物流場(chǎng)地、運(yùn)輸?shù)脑O(shè)備的缺失，導(dǎo)致應(yīng)急物資不能及時(shí)配送，影響了應(yīng)急物資運(yùn)輸時(shí)限和保障作用。同時(shí)缺少一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可實(shí)時(shí)反映各個(gè)地方對(duì)應(yīng)急物資的供需要求，各級(jí)之間傳遞信息的時(shí)間效率比較低甚至信息不對(duì)稱，造成了應(yīng)急物資之間的供需不能匹配。醫(yī)院和應(yīng)急物資的供應(yīng)點(diǎn)不能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)信息共享，比如物資大部分堆積在供應(yīng)點(diǎn)里，而醫(yī)院等需求點(diǎn)的物資嚴(yán)重匱乏。

第三，初期的應(yīng)急物資供應(yīng)鏈混亂無(wú)序。新冠疫情發(fā)生后，雖然中央第一時(shí)間迅速做出反應(yīng)讓各省市馳援武漢，但各支援隊(duì)伍組建起來(lái)需要時(shí)間，而且還需要時(shí)間與武漢當(dāng)?shù)貞?yīng)急體系進(jìn)行有效對(duì)接。爆發(fā)出了醫(yī)療應(yīng)急物資短缺、供應(yīng)鏈供給量不足、道路封閉配送緩慢等問(wèn)題，應(yīng)急物資供應(yīng)鏈出現(xiàn)了相當(dāng)程度的混亂。應(yīng)急物資配送過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)缺乏對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)物資配送組織方案的頂層設(shè)計(jì)及對(duì)各層級(jí)配送系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致各地方層級(jí)不能在有效時(shí)間內(nèi)齊心合力，形成強(qiáng)大生產(chǎn)配送保障能力。并且缺少統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)動(dòng)、統(tǒng)一配合系統(tǒng)，各地方單獨(dú)行動(dòng)，難以及時(shí)了解到需求動(dòng)態(tài)變化和配送狀態(tài)，車(chē)輛和貨物信息不匹配等，配送環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了一定混亂無(wú)序。此外，配送應(yīng)急物資時(shí)的車(chē)輛與當(dāng)?shù)胤酪叩牟块T(mén)發(fā)生矛盾，運(yùn)輸應(yīng)急物資的車(chē)輛通行受阻，進(jìn)一步妨礙了應(yīng)急物資的配送效率。

第四，應(yīng)急預(yù)案操作性不強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。1974年英國(guó)首次提出“應(yīng)急預(yù)案”概念，它是指面對(duì)突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。雖然《應(yīng)急預(yù)案》制定了相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，許多地方政府也把其加入年度工作中，目的是加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理。但在這次疫情防控中，應(yīng)急方案同質(zhì)化問(wèn)題嚴(yán)重，大部分人照搬以前的預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性和操作性低。

五、完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備配送的建議

第一，提升儲(chǔ)備效能。物資數(shù)量、質(zhì)量和品類合理分布是確保應(yīng)急物資保障能力發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。首先，在遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，國(guó)家和相關(guān)的政府部門(mén)應(yīng)該積極采取相應(yīng)措施，組織企業(yè)提高生產(chǎn)效率，調(diào)配員工轉(zhuǎn)戰(zhàn)到應(yīng)急物資產(chǎn)線上，擴(kuò)大應(yīng)急物資產(chǎn)能。監(jiān)管部門(mén)則保證原材料供應(yīng)和負(fù)責(zé)查處惡意抬高價(jià)格的商家，穩(wěn)定相應(yīng)供應(yīng)鏈。其次，建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度。增加儲(chǔ)備企業(yè)和儲(chǔ)備種類多樣性，把儲(chǔ)備物資種類延伸到各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資上，以備不時(shí)之需。并且按時(shí)間周期來(lái)測(cè)算需求，合理調(diào)整應(yīng)急物資數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提升儲(chǔ)備效能。最后，建立多維度、多層次和綜合性儲(chǔ)備體系。構(gòu)建以政府儲(chǔ)備為核心、社會(huì)補(bǔ)給為補(bǔ)充、生產(chǎn)企業(yè)代儲(chǔ)的多維度、多層次和綜合性儲(chǔ)備體系。同時(shí)由政府負(fù)責(zé)重要且專業(yè)的物資儲(chǔ)備，社會(huì)負(fù)責(zé)小部分生活物資和大部分救援物資儲(chǔ)備，家庭則儲(chǔ)備相應(yīng)自我救助和應(yīng)急防護(hù)物資。

第二，建立應(yīng)急響應(yīng)平臺(tái)。目前，大數(shù)據(jù)技術(shù)已非常成熟且在各行業(yè)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，能有效提高工作效率。有關(guān)部門(mén)同樣可運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)建立充分透明、快捷高效的應(yīng)急響應(yīng)平臺(tái)，它是應(yīng)急管理體系的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。首先，既方便相關(guān)方實(shí)時(shí)溝通，提高應(yīng)急物資的信息上報(bào)和數(shù)據(jù)更新及時(shí)性，同時(shí)還可以讓各醫(yī)院在平臺(tái)上發(fā)布實(shí)時(shí)需求內(nèi)容，以便得到迅速響應(yīng)。這次疫情中，各級(jí)政府要求居民每日上報(bào)健康衛(wèi)生狀況，無(wú)形中建立了居民健康檔案大數(shù)據(jù)，不僅有利于這次疫情防控和救治，而且為日后的健康檔案建設(shè)打下了基礎(chǔ)。其次，相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)公司可利用大數(shù)據(jù)和應(yīng)急關(guān)系情報(bào)體等相關(guān)信息建立一個(gè)信息平臺(tái)，進(jìn)行實(shí)時(shí)播報(bào)、辟謠和宣傳健康防護(hù)知識(shí)等。在新型冠狀肺炎疫情暴發(fā)初期，人民日?qǐng)?bào)聯(lián)合丁香醫(yī)生推出了新型冠狀肺炎疫情實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)網(wǎng)頁(yè)、實(shí)時(shí)播報(bào)、提供疫情地圖等功能。最后，綜合性信息平臺(tái)可讓各部門(mén)之間消除信息障礙，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

第三，科學(xué)策劃指揮點(diǎn)并且建立協(xié)同機(jī)制。建立上下級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)間協(xié)同的應(yīng)急物資協(xié)調(diào)機(jī)制。急性中毒、自然災(zāi)害、暴發(fā)疫情或不明原因疾病流行等突發(fā)衛(wèi)生公共事件所需要應(yīng)急物資的種類和數(shù)量是不同的，應(yīng)急物資保障部門(mén)也各不相同。根據(jù)不同突發(fā)事件，確定組織機(jī)構(gòu)和明確各單位職能和責(zé)任，規(guī)范應(yīng)急物資儲(chǔ)備、配送制度和運(yùn)行流程，建立日常信息通報(bào)、應(yīng)急信息聯(lián)絡(luò)制度。同時(shí)，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)應(yīng)急物資保障協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度，實(shí)行應(yīng)急物資分級(jí)儲(chǔ)備，有無(wú)相通目標(biāo)。在應(yīng)急物資配送方面，中央和政府協(xié)同合作，充分發(fā)揮跨地區(qū)、跨產(chǎn)業(yè)協(xié)作指揮功能，帶領(lǐng)更多社會(huì)力量參與儲(chǔ)備和配送。同時(shí)發(fā)揚(yáng)大型應(yīng)急物資運(yùn)輸企業(yè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)、服務(wù)能力高的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)儲(chǔ)備配送能力。

第四，科學(xué)止損，制定應(yīng)急預(yù)案。本次新型冠狀病毒防控中，更多暴露出“重救輕防”的陳舊防控觀念。事實(shí)上只有建立完整的應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)定期修改和優(yōu)化相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范應(yīng)急管理流程，才能真正大幅降低損失。其一，應(yīng)立法明確表明應(yīng)急管理中中央和地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予地方政府更大權(quán)力，在應(yīng)急管理且沒(méi)有上級(jí)政府指揮時(shí)，能夠隨機(jī)應(yīng)變，及時(shí)發(fā)布預(yù)警，有效控制突發(fā)事件蔓延。其二，完善法律對(duì)應(yīng)急管理預(yù)案的規(guī)范。突出應(yīng)急預(yù)案應(yīng)按因時(shí)制宜、因地制宜。禁止照搬上級(jí)或其他地區(qū)的預(yù)案。其三，完整的應(yīng)急管理流程包括事前、事中、事后。從法律層面規(guī)范基層應(yīng)急管理工作，應(yīng)加強(qiáng)政府事前預(yù)測(cè)調(diào)度工作。分析總結(jié)既往事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，做出行之有效的預(yù)案。其四，相關(guān)部門(mén)還應(yīng)定期開(kāi)展預(yù)案宣傳、培訓(xùn)和預(yù)演活動(dòng)，提升整體防控意識(shí)和能力。

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