法治視域中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系：正名與建構(gòu)

蔡金榮

(1.杭州行政學(xué)院 法學(xué)與社會(huì)學(xué)教研部， 浙江 杭州 310024；2.華東政法大學(xué) 法治中國(guó)建設(shè)研究中心， 上海 200042)

一、黨內(nèi)法規(guī)體系之?dāng)⑹逻壿?/h2>

在全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)雙重戰(zhàn)略的指引之下，中國(guó)共產(chǎn)黨一方面提出“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨”，另一方面又提出“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中”[1]。黨內(nèi)法規(guī)(制度)既成為黨建的依據(jù)又成為黨建的內(nèi)容，進(jìn)而在黨內(nèi)外得到了高度重視。以時(shí)間為脈絡(luò)，筆者將中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的提法擇其要者列舉如下：胡錦濤同志指出，“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”[2]81?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》首次明確提出，“加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系……全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！薄叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是……形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！盵3]4中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)要求，“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”。黨的十九大報(bào)告提出，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[1]。既有權(quán)威文獻(xiàn)分別提出了“黨內(nèi)法規(guī)體系”與“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”兩個(gè)概念。雖然《意見(jiàn)》明確“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”，但沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系概念予以界定，更未進(jìn)一步對(duì)兩者之間的關(guān)系作出專門(mén)的說(shuō)明，進(jìn)而造成理論認(rèn)識(shí)上的模糊和實(shí)踐操作中的混亂。

如果將客觀的法規(guī)范文本視作靜態(tài)意義，而將法規(guī)范文本變成社會(huì)現(xiàn)實(shí)的過(guò)程視為動(dòng)態(tài)意義的話，那么目前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的認(rèn)識(shí)可以分為以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)在靜態(tài)意義上單獨(dú)使用黨內(nèi)法規(guī)體系概念。其主張黨內(nèi)法規(guī)體系是一套內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的制度體系，其核心是黨章，主干是準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、辦法、規(guī)定、細(xì)則，配套措施是決議、決定、通知、意見(jiàn)等黨內(nèi)其他規(guī)范性文件，原則是政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和黨內(nèi)慣例、優(yōu)良傳統(tǒng)等黨的各項(xiàng)規(guī)矩[4]。第二種觀點(diǎn)在靜態(tài)意義上單獨(dú)使用黨內(nèi)法規(guī)制度體系概念。其主張黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個(gè)階層體系，各種不同規(guī)范以黨章為根本遵循，有序排布而非簡(jiǎn)單疊加而形成的規(guī)范群落[5]。第三種觀點(diǎn)在靜態(tài)意義上同時(shí)使用兩個(gè)概念，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是屬概念(上位概念)，且黨內(nèi)法規(guī)體系是種概念(下位概念)。其主張黨內(nèi)法規(guī)體系是一套內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的規(guī)則體系，包括黨章、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)以及監(jiān)督保障法規(guī)等中國(guó)共產(chǎn)黨的全部現(xiàn)行黨內(nèi)規(guī)則，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系則由黨的制度體系、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨的規(guī)范性文件(即紅頭文件)體系等組成[6]。第四種觀點(diǎn)在動(dòng)態(tài)意義上單獨(dú)使用黨內(nèi)法規(guī)制度體系概念。其主張黨內(nèi)法規(guī)制度體系并非所有黨規(guī)的機(jī)械疊加或者紙面上的簡(jiǎn)單設(shè)計(jì)，而是將有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的靜態(tài)立法、動(dòng)態(tài)執(zhí)法以及監(jiān)督機(jī)制予以整合，所形成的“三位一體”的科學(xué)系統(tǒng)[7]。第五種觀點(diǎn)在動(dòng)態(tài)意義上使用黨內(nèi)法規(guī)體系概念，同時(shí)在靜態(tài)意義上使用黨內(nèi)法規(guī)制度體系概念。其主張黨內(nèi)法規(guī)體系并非一種單向度的表述，而是一個(gè)復(fù)合型構(gòu)成，既包括形式意義上的黨內(nèi)法規(guī)文本，又包括實(shí)質(zhì)意義上的黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、監(jiān)督以及保障等；而黨內(nèi)法規(guī)制度體系旨在保障黨內(nèi)組織生活、政治生活以及行為活動(dòng)能夠“有規(guī)可依”，是黨內(nèi)法治體系最為基礎(chǔ)的部分，即制度規(guī)范構(gòu)成[8]。

毋庸諱言，依規(guī)治黨在某種程度上是對(duì)依法治國(guó)的一種制度模擬。因此，欲厘清黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)體系之間的關(guān)系與定位，一個(gè)可行的路徑就是比照國(guó)家法層面的法律體系和法治體系的關(guān)系與定位。在我國(guó)的法律傳統(tǒng)中，無(wú)論是從法制到法治，還是從法律體系到法治體系，都體現(xiàn)了一種從靜態(tài)價(jià)值宣示到動(dòng)態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的飛躍，前者均為后者的必要而非充分條件。以此為觀照，在上述黨內(nèi)法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的討論中，后兩種觀點(diǎn)已經(jīng)受到國(guó)家法層面這種智識(shí)指引，且最后一種觀點(diǎn)已經(jīng)基本與之契合。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是相關(guān)概念的對(duì)應(yīng)性問(wèn)題。將黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)應(yīng)法治體系，而將黨內(nèi)法規(guī)制度體系對(duì)應(yīng)法律規(guī)范體系似乎略有欠缺。

根據(jù)2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門(mén)規(guī)章制度”?？梢?jiàn)，作為一個(gè)法定概念，黨內(nèi)法規(guī)是指規(guī)章制度，即靜態(tài)的規(guī)范文本，應(yīng)當(dāng)與國(guó)家法層面的“法律規(guī)范”相對(duì)應(yīng)，進(jìn)而與國(guó)家法層面靜態(tài)的“法律規(guī)范體系”相對(duì)應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是“黨內(nèi)法規(guī)體系”。同時(shí)，《條例》修改之后強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)是依法定程序“制定的……專門(mén)規(guī)章制度”，而之前的表述是“制定的……黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，其中的限縮意味躍然紙上，故黨內(nèi)法規(guī)既不包括黨內(nèi)慣例、優(yōu)良傳統(tǒng)確立的制度，也不包括非依《條例》制定的規(guī)范性文件確立的制度。在實(shí)踐中，由于大量規(guī)范性文件制定于《條例》出臺(tái)之前，不符合《條例》有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求，但客觀上發(fā)揮著黨內(nèi)法規(guī)的基本功能，如果不加區(qū)分地將其剔除出黨內(nèi)法規(guī)的范圍，不符合當(dāng)下的客觀實(shí)際，所以官方權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)匯編也是將其和規(guī)范性文件“合編”的[9]。有研究者因此主張拓展黨內(nèi)法規(guī)的外延以求與當(dāng)下的實(shí)際相“妥協(xié)”[10]。筆者認(rèn)為，《條例》出臺(tái)之前具有黨內(nèi)法規(guī)特征或功能的規(guī)范性文件屬于“法不溯及既往”的“歷史遺留問(wèn)題”，可以借鑒在《中華人民共和國(guó)行政許可法》生效實(shí)施時(shí)，對(duì)不符合該法之規(guī)定而設(shè)定的行政許可的處理方式，即一攬子認(rèn)定其黨內(nèi)法規(guī)屬性。隨著依法執(zhí)政的推進(jìn)，這部分規(guī)范將會(huì)越來(lái)越多地以黨內(nèi)法規(guī)的形式出現(xiàn)，而不宜一味遷就過(guò)往而放寬黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)定的門(mén)檻，否則勢(shì)必在將來(lái)產(chǎn)生新的“歷史遺留問(wèn)題”。綜觀中共權(quán)威文獻(xiàn)，尤其是《意見(jiàn)》，都是在“依規(guī)治黨”的話語(yǔ)體系下提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”概念的，而此“規(guī)”顯然指《條例》所言之黨內(nèi)法規(guī)，之所以表述為“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，完全是表達(dá)習(xí)慣所致，并無(wú)拓展黨內(nèi)法規(guī)外延之意。事實(shí)上，國(guó)家法層面與之對(duì)應(yīng)的“法律規(guī)范體系”，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的文字與精神，就是指“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，即《中華人民共和國(guó)立法法》所認(rèn)可的立法形式，并沒(méi)有因?yàn)楸硎鰹椤胺梢?guī)范體系”而拓展至規(guī)范性文件。所以，宜用“黨內(nèi)法規(guī)體系”取代“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”來(lái)指稱承擔(dān)價(jià)值宣示功能的靜態(tài)文本。

那么，與國(guó)家法層面動(dòng)態(tài)的法治體系相對(duì)應(yīng)的概念應(yīng)當(dāng)是什么呢？作為回應(yīng)，肖金明根據(jù)從中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系到中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的演進(jìn)邏輯，從黨內(nèi)法規(guī)體系延伸出“黨內(nèi)法治體系”概念[11]。筆者認(rèn)為，該提法既以黨內(nèi)法規(guī)體系概念為基礎(chǔ)，又對(duì)其實(shí)現(xiàn)了超越，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系這一概念的創(chuàng)造性運(yùn)用和發(fā)展。需要討論的是，該學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為黨內(nèi)法治體系包括黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法治實(shí)施體系、黨內(nèi)法治保障體系、黨內(nèi)法治監(jiān)督體系以及黨內(nèi)法治理論體系。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法治理論體系是建設(shè)黨內(nèi)法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，應(yīng)當(dāng)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)法治實(shí)施體系、保障體系和監(jiān)督體系之中。換言之，建設(shè)黨內(nèi)法治體系應(yīng)當(dāng)被視為貫徹黨內(nèi)法治理論體系的內(nèi)容、目標(biāo)或者結(jié)果，而不是與之相反。事實(shí)上，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系被定位為貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的總目標(biāo)，亦未將后者納入前者之內(nèi)[3]50。

綜上所述，可以參照依法治國(guó)總目標(biāo)的設(shè)定，將依規(guī)治黨的目標(biāo)表述為：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義黨內(nèi)法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治政黨。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義黨內(nèi)法治理論，形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系、高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系、有力的黨內(nèi)法治保障體系。其中，黨內(nèi)法規(guī)體系就是指靜態(tài)意義上的黨內(nèi)法規(guī)文本，解決的是“有規(guī)可依”的問(wèn)題，是黨內(nèi)法治體系的基礎(chǔ)和前提。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系化是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)之必然要求

依規(guī)治黨涉及管黨治黨的方方面面，故所依之“規(guī)”便不是一兩部黨內(nèi)法規(guī)，而是多達(dá)四千多部[12]。這四千多部黨內(nèi)法規(guī)雖然數(shù)量甚巨，但是是否已經(jīng)對(duì)管黨治黨實(shí)現(xiàn)全覆蓋？這四千多部黨內(nèi)法規(guī)倘若簡(jiǎn)單地堆砌在一起，就能為管黨治黨提供明確的指引？回答上述兩個(gè)問(wèn)題必須立足于黨內(nèi)法規(guī)體系化及體系化的程度。人類對(duì)復(fù)雜事物認(rèn)識(shí)能力提升的表現(xiàn)之一就是體系思維的運(yùn)用，“我們通常將體系了解為‘把既存之各色各樣的知識(shí)或概念，依據(jù)一個(gè)統(tǒng)一的原則安在一個(gè)經(jīng)由枝分并且在邏輯上相互關(guān)聯(lián)在一起的理論構(gòu)架中’”[13]427。有研究者指出，將法律當(dāng)作一個(gè)整體并進(jìn)行分類的思想和認(rèn)識(shí)在古希臘就存在，近代理性主義使人產(chǎn)生了按一定的對(duì)象和原則創(chuàng)建法的觀念，即將法律按內(nèi)容分門(mén)別類的思想，即使一直被認(rèn)為采取諸法合體的中國(guó)古代法律，也按照政府職權(quán)，被劃分為吏、戶、禮、兵、刑、工六個(gè)門(mén)類，這就是法律體系化[14]82。通說(shuō)認(rèn)為，“法律體系通常指由一個(gè)國(guó)家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門(mén)而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體”[15]84。相應(yīng)地，同為行為規(guī)范且為數(shù)眾多的黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)體系化，其實(shí)質(zhì)就是將全部現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)分類組合，形成不同的內(nèi)容板塊，構(gòu)成有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。該體系既包括橫向意義上黨內(nèi)法規(guī)的覆蓋面，即確保黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍橫向到邊，滿足管黨治黨的需求，實(shí)現(xiàn)于法周延；又包括縱向意義上黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)性，即確保黨內(nèi)法規(guī)縱向效力層級(jí)分明，做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)具有操作性，實(shí)現(xiàn)于事簡(jiǎn)單。

許多黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)一度屬于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”應(yīng)急式立法，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)體系整體結(jié)構(gòu)雜糅、內(nèi)容零散，面對(duì)這些為數(shù)眾多的黨內(nèi)法規(guī)，不對(duì)其展開(kāi)體系化作業(yè)，不對(duì)其進(jìn)行分門(mén)別類的整理，我們就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的整體覆蓋和局部縱深。就“整體覆蓋”而言，我們難以將既有碎片化的黨內(nèi)法規(guī)與當(dāng)前管黨治黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際需求進(jìn)行有效的對(duì)照，不僅造成了關(guān)鍵領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)付諸闕如，比如黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)較之于黨的組織、黨的監(jiān)督保障方面的黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)滯后；也造成了特定類型黨內(nèi)法規(guī)之間的平衡失調(diào)，比如程序性黨內(nèi)法規(guī)明顯落后于實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)，黨員權(quán)利性黨內(nèi)法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于義務(wù)性黨內(nèi)法規(guī)；還造成了部分領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)交叉重疊乃至矛盾沖突，出現(xiàn)錢(qián)穆所言之“制度陷阱”。比如，紀(jì)律處分在黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律處分、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、黨員權(quán)利保障等領(lǐng)域都有涉及。就“局部縱深”而言，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)按照由遠(yuǎn)及近的發(fā)展邏輯和自上而下的立法層級(jí)，在具體領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出由原則籠統(tǒng)向明確具體的縱深，但由于黨內(nèi)法規(guī)體系化的遲滯，加之“宜粗不宜細(xì)”的立法指導(dǎo)方針在國(guó)家法和黨內(nèi)法規(guī)立法過(guò)程中影響深遠(yuǎn)，目前部分領(lǐng)域已有的黨內(nèi)法規(guī)缺乏必要的配套立法，失之粗疏寬泛，彈性大、可操作性不強(qiáng)。一言以蔽之，黨內(nèi)法規(guī)體系化是解決“基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)不夠齊全，存在不少法規(guī)制度空白；配套法規(guī)制度跟不上，無(wú)法形成上下緊密銜接的制度合力；一些法規(guī)制度沖突重復(fù)、疊床架屋，還有一些法規(guī)制度老化嚴(yán)重，明顯滯后于實(shí)踐”這一系列問(wèn)題的關(guān)鍵所在[16]。此外，離開(kāi)了體系化，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果也將大打折扣。因?yàn)樗槠狞h內(nèi)法規(guī)紛繁蕪雜，不利于其調(diào)整對(duì)象進(jìn)行檢索查找，更談不上認(rèn)識(shí)、掌握和遵守，實(shí)際上難以為之提供有效的規(guī)范預(yù)期。這在某種程度上也是實(shí)踐中很多黨員不學(xué)規(guī)、不知規(guī)、不守規(guī)，以及執(zhí)紀(jì)寬嚴(yán)失度隨意化現(xiàn)象的客觀原因之一。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)這種非體系化傳統(tǒng)其實(shí)有著深層次的社會(huì)根源。一般來(lái)看，自然演進(jìn)和理性建構(gòu)是人類制度形成的兩種基本模式。自然演進(jìn)模式指根據(jù)人的行為活動(dòng)及經(jīng)驗(yàn)來(lái)形成制度的模式；理性建構(gòu)指根據(jù)人的理性而有意識(shí)、有目的地設(shè)計(jì)制度的模式[17]。這兩種模式的區(qū)別顯而易見(jiàn)，但在制度的形成過(guò)程中又是共生共存、交互作用，而非截然分開(kāi)的。我國(guó)法律體系建設(shè)被認(rèn)為主要是自然演進(jìn)模式，但“又體現(xiàn)出人為控制和理性建構(gòu)的一面”[18]。這體現(xiàn)到黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中就是，在之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，黨內(nèi)法規(guī)的制定往往由各級(jí)黨組織以“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的探索型立法方式進(jìn)行，其更多的是一種自然演進(jìn)模式，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)的積累和實(shí)踐的驗(yàn)證，使得制定出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)更具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更容易實(shí)施。然而，自然演進(jìn)模式更多地將注意力放在過(guò)去，偏重于守成，缺乏積極主動(dòng)建構(gòu)的自信與能力，往往在遇到社會(huì)變革而亟須新的制度來(lái)形塑新的社會(huì)關(guān)系時(shí)就顯得力有不逮了。因此，自黨的十八大進(jìn)入從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的新時(shí)代后，出現(xiàn)一系列重要黨內(nèi)法規(guī)缺省而無(wú)法及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)制度需求的現(xiàn)象就不難理解了。同時(shí)，自然演進(jìn)模式長(zhǎng)于“埋頭拉車(chē)”而疏于“抬頭看天”，缺乏統(tǒng)攬全局的大局觀，容易造成“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”的尷尬，這也是為什么長(zhǎng)期以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，但是相互之間或“各自為戰(zhàn)”或“相互掣肘”而難以形成制度合力的癥結(jié)所在。有鑒于此，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)正逐步從自然演進(jìn)模式向自然演進(jìn)與理性建構(gòu)共濟(jì)模式轉(zhuǎn)變，后者即適度地根據(jù)事先設(shè)計(jì)好的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的應(yīng)然框架或理想模式有計(jì)劃、分步驟地出臺(tái)預(yù)設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)。這方面的直接例證就是，黨中央最近一段時(shí)期已經(jīng)連續(xù)發(fā)布兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的五年規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也因此成就斐然。當(dāng)然，理性建構(gòu)模式的興起其來(lái)有自，以自然演進(jìn)模式展開(kāi)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)使黨內(nèi)法規(guī)有了相當(dāng)數(shù)量的積累，這個(gè)過(guò)程培養(yǎng)了黨內(nèi)法規(guī)立法者的理性建構(gòu)能力。其中之一就是對(duì)既有的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行總結(jié)、反思和超越的能力，而這離不開(kāi)體系思維。可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)體系化既立足于當(dāng)下又面向未來(lái)，正好是勾連自然演進(jìn)模式和理性建構(gòu)模式的有效媒介。換言之，理性建構(gòu)模式與黨內(nèi)法規(guī)體系化天然的親緣，甚至可以說(shuō)理性建構(gòu)模式必然要求黨內(nèi)法規(guī)體系化。唯有如此，立法者才能夠形成黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的大局觀，才能夠洞悉當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的不足和發(fā)展方向，才能夠有足夠的理性和自信實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的創(chuàng)新與超越。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系化之既有探索及其評(píng)析

近年來(lái)，官學(xué)兩界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系化的重視程度與日俱增，相關(guān)討論主要集中在橫向意義上黨內(nèi)法規(guī)的覆蓋面上，即黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)分為哪些不同的板塊，“主要反映了黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范內(nèi)容上的差異性”[19]，代表性的劃分模式主要有以下幾種：

第一種模式是以黨章的體例來(lái)確定黨內(nèi)法規(guī)體系板塊。有研究者依據(jù)黨章的組成部分及所調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的種類，將黨內(nèi)法規(guī)體系分為五類：一是黨章部門(mén)，主要規(guī)范黨的性質(zhì)、宗旨、奮斗目標(biāo)、組織原則、黨員的權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)；二是組織法規(guī)部門(mén)，主要規(guī)范黨內(nèi)組織制度和原則、各級(jí)組織及相互間關(guān)系等事項(xiàng)；三是紀(jì)律法規(guī)部門(mén)，主要規(guī)范黨的各項(xiàng)紀(jì)律及紀(jì)律檢查工作等事項(xiàng)；四是黨員與黨的干部法規(guī)部門(mén)，主要是規(guī)范黨員與黨的干部行為等事項(xiàng)；五是其他法規(guī)部門(mén)[20]127-132。該分類的優(yōu)點(diǎn)在于以黨章文本為標(biāo)準(zhǔn)，較為穩(wěn)定和客觀；不足之處在于黨章中規(guī)定的內(nèi)容遠(yuǎn)不止這幾類事項(xiàng)，比如黨章總綱中規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，但在該分類中沒(méi)有明確體現(xiàn)。如果推定其隱含在黨章板塊中，既會(huì)使該板塊法規(guī)數(shù)量過(guò)多，無(wú)法凸顯黨章本身地位，又無(wú)法解釋為何其不可像同為黨章內(nèi)容的組織和紀(jì)律事項(xiàng)，獨(dú)立成為一個(gè)板塊。

第二種模式是以黨的活動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)確定黨內(nèi)法規(guī)體系板塊。有研究者根據(jù)黨的建設(shè)活動(dòng)的類型，將黨內(nèi)法規(guī)體系分為七大部分：一是黨章；二是黨章相關(guān)法規(guī)，包括黨內(nèi)選舉制度、黨代表大會(huì)制度、黨內(nèi)法規(guī)制定制度、黨旗黨徽等，其效力僅次于黨章，居于其他黨規(guī)部門(mén)之上；三是黨的政治建設(shè)法規(guī)，規(guī)范黨內(nèi)政治生活，調(diào)整黨與人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、軍隊(duì)等形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；四是黨的思想建設(shè)法規(guī)，主要調(diào)整黨內(nèi)思想政治方面的問(wèn)題，包括規(guī)范思想建設(shè)、理論武裝、黨性教育、道德建設(shè)等；五是黨的組織建設(shè)法規(guī)，主要調(diào)整黨內(nèi)組織建設(shè)和干部人事方面的問(wèn)題；六是黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)，主要規(guī)范黨員的干群關(guān)系、各項(xiàng)作風(fēng)等方面的事項(xiàng)；七是黨的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)，主要規(guī)范反腐倡廉教育、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督、預(yù)防和懲治腐敗等事項(xiàng)[21]。該分類的優(yōu)點(diǎn)在于和黨的具體活動(dòng)直接對(duì)應(yīng)，活動(dòng)形式直觀明了便于認(rèn)識(shí)和把握；不足之處在于黨的活動(dòng)本身難以窮盡，除了列出的幾項(xiàng)之外，是否有其他黨的活動(dòng)可以單獨(dú)成為黨內(nèi)法規(guī)體系的一個(gè)板塊難以定論。此外，有研究者以所調(diào)整的黨的活動(dòng)領(lǐng)域的不同，將黨內(nèi)法規(guī)體系劃分為四大板塊：一是黨章；二是自身活動(dòng)方面的法規(guī)，主要調(diào)整組織建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等方面事項(xiàng)；三是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)活動(dòng)方面的法規(guī)，主要調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)的制定、解釋、修改、備案審查等方面事項(xiàng)；四是黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)方面的法規(guī)，主要調(diào)整黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)、民主黨派、愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線、軍隊(duì)以及黨與人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治組織關(guān)系等方面事項(xiàng)[22]。該分類將黨的活動(dòng)先劃分為自身活動(dòng)、法規(guī)建設(shè)活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，然后再進(jìn)一步細(xì)分的方法值得借鑒；不足之處在于對(duì)作為黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整對(duì)象的黨員的活動(dòng)缺少關(guān)注。

第三種模式是參照國(guó)家法律體系來(lái)確定黨內(nèi)法規(guī)體系板塊。有研究者借鑒法律體系的部門(mén)法劃分方式，將黨內(nèi)法規(guī)體系分為六大部分：一是類似于憲法的法規(guī)，主要是對(duì)其他黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮引領(lǐng)性作用，包括黨章及黨章性的黨內(nèi)法規(guī)；二是類似于民法的法規(guī)，主要規(guī)范黨員的權(quán)利保障、黨內(nèi)的民主生活建設(shè)等問(wèn)題；三是類似于行政法的法規(guī)，主要規(guī)范黨的組織建設(shè)、黨的干部任用選拔、黨的領(lǐng)導(dǎo)工作以及黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等問(wèn)題；四是類似于社會(huì)法的法規(guī)，主要規(guī)范黨的思想道德建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)等問(wèn)題；五是類似于刑法的法規(guī)，主要規(guī)范反腐倡廉以及紀(jì)律處分等問(wèn)題的法規(guī)；六是類似于訴訟法與程序法的法規(guī)，主要規(guī)范黨員權(quán)利救濟(jì)、反腐工作的調(diào)查等程序性問(wèn)題[23]。該分類的優(yōu)點(diǎn)在于比附參照已經(jīng)成熟的國(guó)家法律體系的部門(mén)法分類方式，分類技術(shù)簡(jiǎn)便成熟、接受程度較高；不足之處在于國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系存在本質(zhì)上的區(qū)別，比如根據(jù)黨章確立的民主集中制，黨組織之間以及黨組織和黨員之間關(guān)系的調(diào)整方式不是平等式的，黨員的權(quán)利義務(wù)往往是相對(duì)于黨組織而言的“公”權(quán)利義務(wù)，而非黨員之間的“私”權(quán)利義務(wù)，事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)幾乎不涉及黨員之間的關(guān)系，所以，黨內(nèi)法規(guī)體系中就不存在類似民法的黨內(nèi)法規(guī)，類似刑法及訴訟法與程序法的黨內(nèi)法規(guī)的提法是否合適也成疑。當(dāng)然，有研究者比照國(guó)家法律體系中的行政法部門(mén)，將黨內(nèi)法規(guī)體系劃分為五類：一是黨內(nèi)法規(guī)基本原則，主要包括諸如黨的領(lǐng)導(dǎo)等具有基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、根本性的原則；二是根本類法規(guī)，包括黨章和準(zhǔn)則；三是組織類法規(guī)，主要是規(guī)范黨組織、黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)問(wèn)題的法規(guī)；四是行為類法規(guī)，主要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的立改廢以及執(zhí)行等問(wèn)題的法規(guī)；五是監(jiān)督及權(quán)利保障類法規(guī)，主要規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督和黨員權(quán)利保障等問(wèn)題的法規(guī)[4]。該分類的優(yōu)點(diǎn)在于抓住了黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整方式上與行政法部門(mén)類似的特點(diǎn)，具有一定的說(shuō)服力；不足之處在于具體分類中忽視了黨的領(lǐng)導(dǎo)等事項(xiàng)，將基本原則視為單獨(dú)一個(gè)板塊也有待商榷。

第四種模式是以既有的黨內(nèi)法規(guī)匯(選)編體例來(lái)確定黨內(nèi)法規(guī)體系板塊。官方在實(shí)踐中對(duì)既有的黨內(nèi)法規(guī)予以梳理并出版了一系列文本匯(選)編。比如，2009年至2014年，中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室和中共中央組織部辦公廳編輯，法律出版社先后出版了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》，共四卷[24]。據(jù)此，有研究者將黨內(nèi)法規(guī)體系分為八大部分：一是黨章；二是黨的思想建設(shè)法規(guī)；三是黨的組織建設(shè)法規(guī)，主要規(guī)范黨的各級(jí)組織事項(xiàng)；四是黨的隊(duì)伍建設(shè)法規(guī)，主要規(guī)范黨員權(quán)利保障和干部人事方面的事項(xiàng)；五是黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)，主要規(guī)范黨的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)等方面的事項(xiàng)；六是反腐倡廉建設(shè)法規(guī)，主要規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)律處分等方面的事項(xiàng)；七是黨內(nèi)工作程序法規(guī)，主要規(guī)范法規(guī)、公文制定程序方面的事項(xiàng)；八是其他黨內(nèi)法規(guī)，主要規(guī)范諸如思想文化建設(shè)、黨校工作、人才工作等方面的事項(xiàng)[25]10。該分類的優(yōu)點(diǎn)在于有官方權(quán)威加持，容易在實(shí)踐中得到認(rèn)可。其不足之處在于其大體是按照黨章體例編排的，同樣存在前述第一種觀點(diǎn)的缺陷；同時(shí)，編排體例自身的穩(wěn)定性無(wú)法保證，中共中央辦公廳法規(guī)局2017年編輯，法律出版社出版的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編：1949年10月—2016年12月》的編排體例就進(jìn)行了調(diào)整，也無(wú)法保證未來(lái)的文本匯(選)編不會(huì)調(diào)整。此外，文本匯(選)編以既有文本為據(jù)，決定其只得以既有文本為限，注定要落后于黨內(nèi)法規(guī)的立法實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)體系化的理性建構(gòu)功能難以彰顯。

第五種模式是官方近年來(lái)在權(quán)威文獻(xiàn)中提出的黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+4”基本框架。該框架的確立經(jīng)歷了一個(gè)不斷提煉完善的過(guò)程。2013年11月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》強(qiáng)調(diào)，依據(jù)黨章完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)等6個(gè)方面黨內(nèi)法規(guī)，但未明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系的具體框架。據(jù)此，有研究者將黨內(nèi)法規(guī)體系分為8個(gè)部分：黨章及相關(guān)法規(guī)；黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面法規(guī)；思想建設(shè)方面法規(guī)；組織建設(shè)方面法規(guī)；作風(fēng)建設(shè)方面法規(guī)；反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)；民主集中制建設(shè)方面法規(guī)；機(jī)關(guān)工作方面法規(guī)等[26]18-20?！兑庖?jiàn)》明確提出，健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“1+4”基本框架，即在黨章之下分為4個(gè)板塊：一是黨的組織法規(guī)，主要規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)方面的事項(xiàng)；二是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，主要規(guī)范黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)方面的事項(xiàng)；三是黨的自身建設(shè)法規(guī)，主要規(guī)范黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉等建設(shè)方面的問(wèn)題；四是黨的監(jiān)督保障法規(guī)，主要規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障等方面的事項(xiàng)。2018年2月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》沿用了上述基本框架。據(jù)此，有研究者提出將黨內(nèi)法規(guī)體系分為5個(gè)部分：黨章及相關(guān)法規(guī)、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)[6]。該分類的優(yōu)勢(shì)在于得到了執(zhí)政黨權(quán)威文獻(xiàn)的支撐和官方實(shí)踐推動(dòng)；不足之處在于每一板塊的范圍寬泛、邊界較模糊、法規(guī)數(shù)量龐雜，難以清晰完整地展示黨內(nèi)法規(guī)體系。特別是，四大板塊之間均衡性失調(diào)，有研究者堅(jiān)持在該分類基礎(chǔ)上所作的細(xì)化方案，不得不將其他三個(gè)板塊集合起來(lái)與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)并列[27]。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系化未來(lái)方案之設(shè)想

上述五種模式遠(yuǎn)未窮盡全部情形就已令人眼花繚亂，足以說(shuō)明各界在這個(gè)問(wèn)題上歧見(jiàn)叢生。既有分類模式存在共性不足的問(wèn)題，既沒(méi)有交代各自子項(xiàng)之和是否可以覆蓋既有全部法規(guī)，也沒(méi)有說(shuō)明各子項(xiàng)之間是否已盡可能地避免了交叉重疊。其癥結(jié)在于劃分標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，若標(biāo)準(zhǔn)過(guò)細(xì)則可能出現(xiàn)缺漏空白，若標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬則可能邊界模糊。雖然人之理性能力的有限性和現(xiàn)實(shí)黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的復(fù)雜性，決定了我們?cè)隗w系化的過(guò)程中很難絕對(duì)避免上述問(wèn)題，但是這恰恰是衡量黨內(nèi)法規(guī)體系化水平的基本標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)成為我們不斷努力的方向。正如有研究者所指出的，在國(guó)家法律體系的部門(mén)法之下，仍然可以根據(jù)其內(nèi)容和形式的整合程度，進(jìn)一步劃分出法律部門(mén)的分支，以避免在法律體系構(gòu)件層次上的斷裂和跳躍[28]。黨內(nèi)法規(guī)體系板塊的劃分亦然，我們可以確立一個(gè)多層次板塊的模式，呈現(xiàn)一種上粗下細(xì)的板塊格局，盡可能避免既有劃分模式的不足。

黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。因此，在黨內(nèi)法規(guī)體系化的過(guò)程中，首先要明確黨章在這一過(guò)程中的地位問(wèn)題。既有研究所達(dá)成的最大共識(shí)就是，黨章應(yīng)當(dāng)作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要板塊。略有分歧的是，這個(gè)板塊與其他板塊的關(guān)系如何；黨章板塊是否包括黨章相關(guān)法規(guī)；如果不包括后者，那么是否將后者單獨(dú)劃分為一個(gè)板塊。筆者認(rèn)為，多數(shù)分類模式將黨章板塊與其他黨內(nèi)法規(guī)板塊并列的做法有待商榷。黨章之于黨內(nèi)法規(guī)體系猶如憲法之于國(guó)家法律體系，即黨章就是黨內(nèi)“憲法”。因此，憲法在國(guó)家法律體系中的地位可以成為我們確定黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系化過(guò)程中地位的參照。自2011年吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成開(kāi)始，各界一般將憲法與憲法相關(guān)法視為憲法部門(mén)，與民商法、行政法等法律部門(mén)并列構(gòu)成國(guó)家法律體系的七大法律部門(mén)[29]。但是，憲法是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面法律制定的依據(jù)，是“母法”，是根本法，應(yīng)當(dāng)凌駕于各方面法律，所以將其稱作部門(mén)法與其他部門(mén)法等量齊觀似乎并不合適。事實(shí)上，2011年10月發(fā)布的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)中將法律體系的構(gòu)成表述為：“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門(mén)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體?！憋@而易見(jiàn)，官方文獻(xiàn)中作為一個(gè)獨(dú)立部門(mén)法的是憲法相關(guān)法而非憲法，對(duì)憲法的定位則是七大部門(mén)法的統(tǒng)帥而非降尊紆貴為部門(mén)法?；氐近h內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成板塊上，黨章雖然是黨內(nèi)法規(guī)體系的組成部分，但鑒于其最根本黨內(nèi)法規(guī)之定位，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)帥各板塊，而不宜與之并列?；蛟S有人會(huì)質(zhì)疑，國(guó)家法律體系的部門(mén)法也好，黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成板塊也罷，初衷都在于在作橫向分類，倘若分別將憲法和黨章設(shè)置為兩者的統(tǒng)帥，則屬于縱向上的分類。其實(shí)，這種質(zhì)疑是不必要的，因?yàn)閼椃ê忘h章既具有縱向效力等級(jí)上的最高性，又具有橫向內(nèi)容覆蓋上的根本性，無(wú)論是縱向分類還是橫向分類，都可以作為統(tǒng)帥，進(jìn)而在其之下再作進(jìn)一步劃分。關(guān)于這一點(diǎn)，從憲法到黨章都是一以貫之的，即在法律體系構(gòu)成的表述和黨內(nèi)法規(guī)體系“1+4”劃分模式中，分別將憲法和黨章置于國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的頂端。

接下來(lái)的問(wèn)題是，黨內(nèi)法規(guī)體系在黨章之下的板塊構(gòu)成問(wèn)題。2018年憲法修改過(guò)程中，將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)進(jìn)憲法第1條，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)有了明確的憲法授權(quán)，而根據(jù)依法治國(guó)和依法執(zhí)政的要求，“對(duì)各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，權(quán)大還是法大則是一個(gè)真命題。縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民”[30]。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)要在法治軌道上行使的前提就是要“有法可依”。從目前來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)運(yùn)行的可依之法主要是黨內(nèi)法規(guī)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)涉及黨與黨組織之外的主體之間的關(guān)系，可見(jiàn)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)(外部)的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范黨的自身建設(shè)(內(nèi)部)的黨內(nèi)法規(guī)有著明顯的區(qū)別，兩者界限清晰且形成互補(bǔ)，可以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋不留空白。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系在黨章之下以所調(diào)整的主體在黨內(nèi)還是黨外為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)，該分類保證了分類標(biāo)準(zhǔn)的同一性和邏輯的周延性。這一點(diǎn)得到了新修訂的《條例》的確認(rèn)，其第3條在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的界定時(shí)就強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的是“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”。此外，對(duì)于前文第二種模式中第二種分類方法的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)活動(dòng)為何不獨(dú)立成為一個(gè)板塊，需要作一個(gè)回應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)出的可能是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，也可能是黨的自身建設(shè)法規(guī)，似乎應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)獨(dú)立的板塊，但黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)活動(dòng)的主體仍然是黨的組織，故應(yīng)當(dāng)屬于黨的自身建設(shè)法規(guī)調(diào)整的范圍。雖然其在黨內(nèi)法規(guī)體系化中的作用較大，但其單獨(dú)列出的必要性不是很大，否則國(guó)家法律體系中也應(yīng)該有獨(dú)立的立法法部門(mén)法。

正如前文所述，可以且有必要在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之下作進(jìn)一步的劃分。習(xí)近平同志在中共十九大報(bào)告中指出:“黨政軍民學(xué)，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[1]黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等制度，健全各級(jí)黨委(黨組)工作制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?！盵31]可見(jiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象包括中國(guó)共產(chǎn)黨之外的一切其他組織。根據(jù)“善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”[3]6這一表述，我們可以將其分為國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織兩個(gè)子板塊。其中，按照我國(guó)憲法有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定，國(guó)家機(jī)構(gòu)包括全國(guó)人民代表大會(huì)、中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院等八類，可以就黨對(duì)上述不同國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》等。社會(huì)組織的概念比較復(fù)雜，我們這里將其內(nèi)涵簡(jiǎn)化為不屬于前述國(guó)家機(jī)構(gòu)的所有組織，其外延根據(jù)徐靖的梳理，主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)中介組織、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、政黨、政協(xié)八類[32]88，可以就黨對(duì)上述不同社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》等。需要說(shuō)明的是，政協(xié)在我國(guó)憲制中的地位比較特殊，憲法宣示中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展，但沒(méi)有確認(rèn)政協(xié)的國(guó)家機(jī)構(gòu)身份，故我們將其列為社會(huì)組織。

此外，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)還需要澄清兩組交叉關(guān)系：一是有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法之間的關(guān)系。事實(shí)上，中國(guó)特色社會(huì)主義“政治發(fā)展道路的核心思想、主體內(nèi)容、基本要求，都在憲法中得到了確認(rèn)和體現(xiàn)”[33]，即中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，其領(lǐng)導(dǎo)行為不僅應(yīng)當(dāng)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)接受?chē)?guó)家法的規(guī)范，雖然目前國(guó)家法中相關(guān)規(guī)定比較少見(jiàn)，但這是一個(gè)必然的發(fā)展方向。當(dāng)然，國(guó)家法當(dāng)以指導(dǎo)性、原則性規(guī)范為主，黨內(nèi)法規(guī)則以操作性、具體性規(guī)范為主，兩者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)[34]。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與黨的建設(shè)法規(guī)中組織類法規(guī)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)必然涉及組織機(jī)構(gòu)，比如《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》涉及黨委政法委員會(huì)，而黨的建設(shè)法規(guī)中組織類法規(guī)則專門(mén)規(guī)范組織機(jī)構(gòu)，比如《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》調(diào)整黨的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)、運(yùn)行。那么，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》是否屬于組織類法規(guī)呢？筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)板塊的劃分是認(rèn)識(shí)和完善黨內(nèi)法規(guī)體系的一種方法和途徑，我們所設(shè)計(jì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是多層次的，實(shí)踐中很少會(huì)出現(xiàn)單純地規(guī)范某一特定板塊領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，一般都是橫跨幾個(gè)領(lǐng)域，這種現(xiàn)象在國(guó)家法律部門(mén)的劃分中也比較常見(jiàn)。比如，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控方面的立法，在經(jīng)濟(jì)法部門(mén)和行政法部門(mén)之間就有所重疊交叉。解決問(wèn)題的方法就是根據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)的層次，由上到下逐層選擇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類。諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》等黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，重在規(guī)范黨與其他組織主體間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此按照劃分標(biāo)準(zhǔn)的第一層次——黨內(nèi)還是黨外——來(lái)確定，就可以將其劃歸為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)板塊。

就黨的自身建設(shè)法規(guī)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，由各級(jí)黨組織和黨員按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體。無(wú)論是民主還是集中，體現(xiàn)的均是組織與成員之間的相互關(guān)系，進(jìn)而其在規(guī)范意義上主要涉及主體資格和主體行為這兩方面的問(wèn)題。因此，黨的自身建設(shè)法規(guī)應(yīng)當(dāng)包括以下3個(gè)子板塊：一是組織類的黨內(nèi)法規(guī)，主要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的主體資格問(wèn)題，包括各級(jí)各類黨組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)等，如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》等；黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部資格認(rèn)定、權(quán)利義務(wù)、職務(wù)級(jí)別、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考核任免等，如《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等。二是行為類的黨內(nèi)法規(guī)，主要規(guī)范黨組織和黨員的各類行為問(wèn)題。就黨組織的行為規(guī)范而言，可以分為黨內(nèi)法規(guī)制定行為規(guī)范和其他各項(xiàng)行為規(guī)范，前者主要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案、清理等，如《條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等；后者則包括了各級(jí)各類黨組織除了黨內(nèi)法規(guī)制定行為之外的各項(xiàng)行為規(guī)范，如《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例(試行)》等。就黨員行為規(guī)范而言，包括全體黨員和各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在日常生活和工作中應(yīng)當(dāng)遵守的各種行為規(guī)范，這部分可以根據(jù)行為的性質(zhì)，進(jìn)一步分為義務(wù)性規(guī)范和權(quán)利性規(guī)范，前者數(shù)量遠(yuǎn)甚于后者，一般是分散在各類黨內(nèi)法規(guī)之中，相對(duì)集中的義務(wù)性黨內(nèi)法規(guī)有《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，后者如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。三是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類的黨內(nèi)法規(guī)，這類規(guī)范本可以納入到行為類的黨內(nèi)法規(guī)子板塊，但是“徒法不足以自行”，特別是很多黨內(nèi)法規(guī)只規(guī)定了行為模式，沒(méi)有直接設(shè)定違反規(guī)定的紀(jì)律責(zé)任，故為保障黨內(nèi)法規(guī)得到全面實(shí)施做到令行禁止，必須對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)進(jìn)行專門(mén)規(guī)范，這一點(diǎn)從《條例》在界定黨內(nèi)法規(guī)概念時(shí)的表述即可見(jiàn)一斑，其突出強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)“依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施”。其中，監(jiān)督重在源頭管理和過(guò)程控制，執(zhí)紀(jì)重在事后追責(zé)和結(jié)果倒逼，前者如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等，后者如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等。

同樣需要說(shuō)明的是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中也存在監(jiān)督性的規(guī)范內(nèi)容，并且這些規(guī)范調(diào)整的是黨的組織內(nèi)部而非黨與其他組織主體間的監(jiān)督關(guān)系，這就與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類法規(guī)形成交叉關(guān)系。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第31條規(guī)定：“地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行農(nóng)村工作職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)予以問(wèn)責(zé)；對(duì)農(nóng)村工作履職不力、工作滯后的，上級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)約談下級(jí)黨委，本級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)約談同級(jí)有關(guān)部門(mén)?！蹦敲?，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》是否也可以視為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類的黨內(nèi)法規(guī)呢？答案是否定的。雖然按照前文所言之，由上至下逐層選擇劃分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確立所屬板塊的方法，其的確屬于黨組織內(nèi)部關(guān)系，可以歸入黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，并可進(jìn)一步確定為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類黨內(nèi)法規(guī)，但是上述規(guī)范或?qū)儆跍?zhǔn)用性規(guī)范，即指出可以援引《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類黨內(nèi)法規(guī)來(lái)處理相關(guān)事項(xiàng)，或者直接重申監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類黨內(nèi)法規(guī)的精神，具體化其內(nèi)容，并非該法規(guī)本身創(chuàng)設(shè)了相關(guān)規(guī)范，退一步講，即使沒(méi)有這些規(guī)定，實(shí)踐中也會(huì)依照監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類黨內(nèi)法規(guī)來(lái)處理，更為重要的是這些規(guī)范并非整部黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容，當(dāng)根據(jù)同一層級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)難以確定其板塊歸屬時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)從該黨內(nèi)法規(guī)的基本精神和主要內(nèi)容所屬來(lái)確定其板塊歸屬。

綜上所述，筆者所設(shè)想的黨內(nèi)法規(guī)體系化方案可以歸納為：以黨章為統(tǒng)帥，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)為主干，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織法規(guī)和組織類法規(guī)、行為類法規(guī)、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)類法規(guī)為單元的板塊結(jié)構(gòu)(見(jiàn)圖1)。當(dāng)然，針對(duì)前文講到黨內(nèi)法規(guī)體系化不足導(dǎo)致程序性法規(guī)明顯落后于實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)的問(wèn)題，該方案中并沒(méi)有直接體現(xiàn)程序性法規(guī)和實(shí)體性法規(guī)的劃分，主要是考慮到黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)面廣、量大、點(diǎn)多，制定統(tǒng)一的程序性黨內(nèi)法規(guī)難度較大，而將程序法治思想貫穿于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)之中，在具體領(lǐng)域的立法中分別設(shè)定程序性規(guī)定則較為簡(jiǎn)便易行。

圖1 中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系