國(guó)土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施路徑探析

姜仲琰

摘? 要：實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)用途管理與生態(tài)保護(hù)管理共同統(tǒng)一的發(fā)展，能夠更好地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前我國(guó)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)效率較低，出現(xiàn)各種資源短缺的現(xiàn)象，同時(shí)生態(tài)環(huán)境還在不斷惡化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也不能有效地持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)土安全問(wèn)題現(xiàn)象頻繁發(fā)生。所以，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒一些優(yōu)秀的國(guó)土管理經(jīng)驗(yàn)，制定出適合我國(guó)發(fā)展需求的國(guó)土規(guī)劃，進(jìn)而使其功能更加全面、定位更加準(zhǔn)確。鑒于此，文章對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位與實(shí)施路徑進(jìn)行了研究，以供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間;功能定位;實(shí)施路徑

分類號(hào)：TU50

一、國(guó)土空間規(guī)劃功能定位分析

1.國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)需齊頭并進(jìn)

國(guó)土規(guī)劃是對(duì)于國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)進(jìn)行重要的戰(zhàn)略部署，有力的來(lái)加強(qiáng)了資源環(huán)保與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展。所以，國(guó)家必須統(tǒng)籌謀劃一項(xiàng)整體性好、科學(xué)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略格局，改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控理念。比如在《規(guī)劃》中確立的“兩屏三帶”政策，就是以生態(tài)安全為主線，秉著人與自然和平相處的理念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

2.推進(jìn)形成主體功能區(qū)

為了有效的推進(jìn)主體功能區(qū)制度的形成，需加強(qiáng)對(duì)于主體功能區(qū)的合理規(guī)劃。將國(guó)土空間分為城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三類地區(qū)。通過(guò)對(duì)人口的分布情況以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，選擇優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城市化地區(qū)，完善空間布局，提升城區(qū)品質(zhì)。根據(jù)新的用途分類標(biāo)準(zhǔn)完善用地布局，明確居住、產(chǎn)業(yè)用地等布局，完善綠地公共空間系統(tǒng)、公共中心體系。有利于明確國(guó)土規(guī)劃的發(fā)展方向，并且各區(qū)域之間有秩序的規(guī)范化協(xié)調(diào)發(fā)展。然后對(duì)現(xiàn)有主體功能區(qū)劃進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化，合理確定全縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)，并明確各分區(qū)的核心管控目標(biāo)、政策導(dǎo)向與管制規(guī)則。

3.國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)一性

我國(guó)的國(guó)土面積較大，每一城鎮(zhèn)一定程度上都具有一般性，也具有特殊性。因此，現(xiàn)在的國(guó)土空間規(guī)劃一共分為國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，但國(guó)家如此之大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又如此之小，二者之間落實(shí)到具體問(wèn)題，意見(jiàn)的傳達(dá)和貫徹就顯得十分重要。對(duì)此，首先最重要的是下級(jí)規(guī)劃要服從上級(jí)規(guī)劃;其次各層級(jí)規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同，國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。國(guó)家意見(jiàn)首先要傳達(dá)到省，然后到市，省市再根據(jù)中央意見(jiàn)統(tǒng)一編制國(guó)土空間規(guī)劃，這時(shí)就要照顧到下面的縣鄉(xiāng)，而縣鄉(xiāng)的國(guó)土空間規(guī)劃就要根據(jù)自己的實(shí)際情況來(lái)落實(shí)省市的指導(dǎo)意見(jiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，地方依照國(guó)家和省市的要求意見(jiàn)，再根據(jù)實(shí)際面臨的問(wèn)題和需要制定規(guī)劃，保持地方性。這里的地方性，是相對(duì)于統(tǒng)一性而言，統(tǒng)一性要堅(jiān)持，地方性也要保持，統(tǒng)一性在省市一級(jí)就已經(jīng)體現(xiàn)了，地方性要在縣鄉(xiāng)一級(jí)繼續(xù)保持。

二、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)應(yīng)措施

1.構(gòu)建完善國(guó)土規(guī)劃管理法律體系

為了實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的有效性、統(tǒng)一性、一致性，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)國(guó)土規(guī)劃管理法律制度，統(tǒng)一各個(gè)地區(qū)國(guó)土規(guī)劃工作的標(biāo)準(zhǔn)，能夠極大地提升國(guó)土空間規(guī)劃的效率以及質(zhì)量。同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)每個(gè)地區(qū)、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同，城市規(guī)劃的實(shí)際需要，允許各級(jí)政府作出在法律規(guī)定范圍內(nèi)的國(guó)土規(guī)劃整改。始終以“加強(qiáng)各地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，改善各地區(qū)間的差異，加強(qiáng)各地區(qū)土地規(guī)劃的一致性”為基本原則。國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律，并對(duì)各地區(qū)作出一定程度上的放手，不僅能夠?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)國(guó)土資源規(guī)劃提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保證土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有法可依，還能夠充分協(xié)調(diào)各地區(qū)之間的土地規(guī)劃，能夠最大限度的保證國(guó)家整體國(guó)土規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。

2.創(chuàng)新行政體制，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展

要想實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土規(guī)劃進(jìn)行實(shí)時(shí)的管理與監(jiān)管，應(yīng)該設(shè)置一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)土規(guī)劃工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理。當(dāng)下，我國(guó)將發(fā)改委作為統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)國(guó)土規(guī)劃工作的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)攬全局工作，制定可行性方案，能夠有效確保國(guó)土規(guī)劃工作順利、高效進(jìn)行。發(fā)改委作為直接領(lǐng)導(dǎo)部門，對(duì)整體工作能夠起到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，控制大方向的作用。同時(shí)，為了提高國(guó)土規(guī)劃工作的效率，應(yīng)該設(shè)置類似于協(xié)調(diào)、處理矛盾的機(jī)構(gòu)。在國(guó)土規(guī)劃中，堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)的大方向，同時(shí)也廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，充分考慮社會(huì)發(fā)展需要等，能夠在政府、公民、社會(huì)三者之間起到調(diào)節(jié)中和的作用，能夠有效避免一些不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)，能夠極大地提高公眾的參與度，調(diào)動(dòng)公眾積極性，加強(qiáng)了公眾對(duì)我國(guó)政府的監(jiān)督。

3.體現(xiàn)城市發(fā)展中城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用

自新中國(guó)成立后，城市規(guī)劃的發(fā)展不斷演進(jìn)，其在城市發(fā)展中城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用日漸凸顯。作為地方事權(quán)與中央相聯(lián)系的主要陣地，城市是局部利益、大局利益處理，以及地方與中央聯(lián)動(dòng)的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而且還是民眾享受美好生活的重要載體，所以建設(shè)一座沒(méi)有“城市病”的城市至關(guān)重要。而因城市多體現(xiàn)為地方事權(quán)的集中，則意味著以全局角度構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃無(wú)法做到對(duì)城市的全覆蓋。所以，需重視對(duì)城市規(guī)劃引領(lǐng)作用的發(fā)揮，凸顯以問(wèn)題解決為導(dǎo)向的城市規(guī)劃的特殊地位，立足于民眾對(duì)城市規(guī)劃需求的分析，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃在城市發(fā)展中的全面融合，以期最大限度地發(fā)揮出城市規(guī)劃的作用，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，提升國(guó)土空間的保護(hù)效果與利用率，為城市發(fā)展提供保障與支撐。

4.強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控

為了探求國(guó)土規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控機(jī)制，首先，應(yīng)采用強(qiáng)化行為準(zhǔn)則的方式對(duì)不同用地行業(yè)提出不同的要求，先避免國(guó)土資源的生態(tài)性破壞。在不同準(zhǔn)則的實(shí)施過(guò)程中，提高對(duì)生態(tài)環(huán)境的應(yīng)急處理能力，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保之間的關(guān)系。其次，改革傳統(tǒng)技術(shù)，加大科技投入，運(yùn)用更科學(xué)的技術(shù)、方法，綜合優(yōu)化并提升國(guó)土生態(tài)環(huán)境。再次，加大在國(guó)土空間規(guī)劃方面的資金投入，通過(guò)列支專項(xiàng)資金，明確資金用途，為國(guó)土生態(tài)環(huán)境提供可靠的資金保障。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，只有通過(guò)不斷進(jìn)行相應(yīng)制度的改革創(chuàng)新，逐漸形成統(tǒng)一的國(guó)土規(guī)劃局面，才能實(shí)現(xiàn)各大主體功能，從而有效建立層次分明、功能清晰、各個(gè)部門之間形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃制度體系。這對(duì)于整個(gè)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)具有良好的促進(jìn)作用，并且有助于不斷完善相關(guān)自然監(jiān)督管理規(guī)范制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有國(guó)土規(guī)劃用途管理中統(tǒng)一化的管理模式。

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