政府職能變遷的歷程：從管制到服務

摘要：政府職能從管制到服務體現(xiàn)了公共行政的不斷發(fā)展，我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的過程是政府職能轉變的過程。政府作為國家治理現(xiàn)代化的核心主體，其職能轉變直接關乎著國家治理現(xiàn)代化的進程。治理時代下，政府從全能到有限、從封閉走向開放、從管制到治理，這種變化是在傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代社會轉型過程中一個鮮明特征。

關鍵詞：管制;服務;治理現(xiàn)代化

分類號：D630

以轉變政府職能為核心的政府改革，貫穿于我國改革開放和現(xiàn)代化建設的全過程，是一場深刻的歷史性變革。從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制變遷，政府和市場的關系問題是改革的核心。

一、我國市場經(jīng)濟體制確立與政府職能的定位。政府隨著不同階段經(jīng)濟目標和手段的變化，職能定位是不同的?！岸ê梦弧保前颜毮芙缍ê?，回顧建國以來我國邁向現(xiàn)代化、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革進程，是不斷適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段的國情、順應時代發(fā)展潮流的必然選擇，是隨著我過經(jīng)濟社會發(fā)展對市場經(jīng)濟認識逐步深入的。

第一階段 1949到1956年的計劃經(jīng)濟時期。即改革開放之前的計劃經(jīng)濟時期。認為“政府是萬能的，市場是無用的”，甚至一段時間來，很多人認為計劃與市場是對立的，互不相讓?；谶@種認識，具體到到政策實施上，就是只有計劃，不需要市場。政府無處不在飽覽國家和社會一起經(jīng)濟領域的生活，此時，政府是全能的，政府如同牽手觀音，包辦一切，管理一切，審批一切。市場和社會都從屬于政府和國家之下，這種高度集中的計劃經(jīng)濟體制，從制訂生產(chǎn)計劃、下達生產(chǎn)指標到調配資源、安排就業(yè)，政府基本上無處不在、無所不管、無所不能。一方面，政府強勢有為，有利于發(fā)揮制度優(yōu)勢，集中力量辦大事;但另一方面，政府伸得太長，管得太多太死，抑制市場的活力，容易帶來負面作用。

第二階段，改革開放初期到1984年。時間大致從1978年到1984年，基于“計劃調節(jié)為主，市場調節(jié)為輔”的主輔輪這種思想，認為“政府基本是可行的，但不是萬能的，需要市場來補充”。政府能干的讓政府干，在政府干不了之外的才允許讓市場干。計劃是主要的，在計劃經(jīng)濟體制內(nèi)部引入市場機制改革，市場是從屬地位。這種認識上是進步的，但把市場調節(jié)看成是異己的東西，在理論和實踐上是把社會主義與商品經(jīng)濟對立起來，把市場機制排斥于國民經(jīng)濟的主要活動之外，政府管不了由市場管，本質上本末倒置，但認識也是需要一個過程。

第三個階段，從1984年到80年代末，我國確立了社會主義商品經(jīng)濟。1984年，黨的十二屆三中全會通過了《關于經(jīng)濟體制改革的決定》，這是1978年以來第一個以經(jīng)濟體制改革為主題的文件，首次提出“社會主義商品經(jīng)濟”。這次改革取得重大突破，明確社會主義經(jīng)濟是有計劃的商品經(jīng)濟，政府改革主要圍繞“集權與分權”的話題而展開。1984年黨十二屆三中全通過《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的若干決定》，從計劃和市場主輔論到結合論是又一大進步，主張計劃經(jīng)濟與市場調節(jié)相結合。這一階段基于對傳統(tǒng)集權模式的深切反思，1988年國務院再次進行了機構改革， 首次提出了轉變政府職能的要求，重點改與經(jīng)濟體制改革關系密切的經(jīng)濟管理部門，如撤消國家計委和國家經(jīng)委，組建新的國家計委，并將“分權讓利”確定為政府改革的主要內(nèi)容。

第四個階段，80年代末到90年代末，1992年10月，黨的十四大確立了中國經(jīng)濟體制的改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。我國對于市場經(jīng)濟體制的建立目標的認識是一個漸進的過程，1978年開始改革開放，到1992年社會主義市場經(jīng)濟體制確立，大致經(jīng)歷了14年時間，從商品經(jīng)濟談起，當商品經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，市場經(jīng)濟就產(chǎn)生了，因此社會主義市場經(jīng)濟是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然規(guī)律，90年代中國經(jīng)濟體制的改革的目標是伴隨著如何認識國家與社會、政府與市場關系而展開的，學界和改革實操者將關注點放在“大政府與小政府”的討論上，“小政府”這一時期被認為是好的模式，精簡機構成為政府改革的主要內(nèi)容，改革后國務院組成部門及辦事機構人員減少20%，1993年機構改革在確立社會主義市場經(jīng)濟體制這一大的背景下進行的，核心任務是建立起適應市場經(jīng)濟體制的行政管理體制，應該說這次機構改革“目的清楚”，但是在具體操作中，很多部門合并、撤銷的少，保留、增加的多，被稱為“目的清楚”但 目標不明確”，精簡了的機構最終都變相增加了。

第五階段 90年代末到2013年。1997年黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”;十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配里中的基礎性作用”;十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用?；A性作用表現(xiàn)為市場是最重要、最基本的或主要的資源配置手段，認為市場配置的基礎性作用就是主導作用，計劃配置起輔助作用。這一階段，形成一個普遍的共識，政府和市場不是誰大誰小、“有你無我”的對立關系，政府權力是否集中分散、政府規(guī)模是大是小，未必是評判一個政府好壞的主要標準，其中政府的職能界定好，政府和市場“各就各位”，各司其長，成為優(yōu)勢互補的“黃金搭檔”，才是改革的重點。政府改革的核心是政府職能轉變，并提出構建服務型政是政府改革的目標。良好的政府是有效提供公共管理和公共服務職能的“強政府”，2003年是機構改革的轉折點，是在加入WTO的背景下進行的，發(fā)改委正是在這次改革中改組而來，“計劃”從此在各機構名稱中消失。形成了行政機關決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互協(xié)調機制。2008年黨的第十七屆中央委員會第二次全體會議提出深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。

第六階段 2013年到現(xiàn)在。2013年11月25日，黨的十八屆三中全會上作出"市場在資源配置中起確定性作用”的定位，將“基礎性作用”改為“決定性作用”，這以認識是對中國特色社會主義建設規(guī)律的新認識，市場起決定性作用而不是全部作用，不能否定政府作用。黨的十九屆三中全會作出的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出，“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”，2013年重點圍繞轉變職能和理順職責關系穩(wěn)步推進大部門制改革。2018年機構改革，將制度與治理現(xiàn)代化結合起來，重塑政府權責體系、職能體系，組建國家市場監(jiān)督管理總局、組建國家醫(yī)療保障局、組建國家林業(yè)和草原局，不再保留國家林業(yè)局、改革國稅地稅征管體制。

二、政府從管制本位到服務本位的轉變特點。管理型政府向治理型政府的轉變，是政府職能價值皈依、治理主體結構動態(tài)變化、治理方式變革的重要體現(xiàn)。

1.管制型政府特點。

（1）官本位思想根深蒂固。管制型政府與計劃經(jīng)濟體制相適應，它強調對經(jīng)濟、社會和公民個人進行管理和控制。政府“全能主義”，既是經(jīng)濟的管理者也是經(jīng)營者，政府辦企業(yè)、政府辦社會的現(xiàn)象比較明顯，管制型政府“重監(jiān)管，輕服務”，如同千手觀音似，無處不在、無所不能，政府是唯一的管制主體，市場和社會領域從屬于政府之中;封建小農(nóng)經(jīng)濟將農(nóng)民牢牢束縛在土地上，百姓過著“阡陌交通、雞犬相聞的”老死不相往來的生活，建立在貧窮落后的封建生產(chǎn)力和軟弱落后的民族資本主義生產(chǎn)力之上的政治制度、文化傳統(tǒng)等上層建筑決定了政府管理的封閉性、管制型、單向度命令指令性，我國傳統(tǒng)科層制行政體制具有機構龐大、層級節(jié)制、等級森嚴、權力集中、組織制度嚴密的特點，具有典型的人治色彩。

（2）社會發(fā)育不良缺乏自治性。管制型政府是以行政或政治控制為主的行政模式，命令是常用的方法，在政府管控思維下，政府行為以集權為主要特征，官僚主義、人治色彩較濃，政府對外高度封閉，暗箱操作空間較大，社會彌漫畏官、崇官、寵官之風，群眾臣民意識較強，缺乏公民意識和契約精神。這種制度下，官員都聽上級領導指令，對上級負責，而不對群眾負責，老百姓基本沒有什么參政議政的權利，是被政府管制的對象。

（3）非理性。由于管制型政府模式下政府職能的運作取決于個別行政長官的個人意志，缺乏有效監(jiān)督和制約，而政府職能的無限膨脹，職能設置上因人設崗，職能交叉、權力尋租等問題很多，政府管了很多“不該管”、“管不好”、“管不了”的事情。

2.服務型政府帶來地方政府職能轉變。服務型政府是現(xiàn)在公共行政的目標和方向，是21世紀公共行政的靈魂。服務型政府正朝著職能科學、結構優(yōu)化、高效廉潔、人民滿意方向邁進，公共行政也朝著更為文明、民主、法治、透明的方向縱身發(fā)展?；仡櫢母镩_放四十年的過程，我國政府從一元到多元，從集權到分權;從全能到有限;從人治到法治;從管制到服務，從封閉到開放。

（1）寓管理于服務之中。一方面在監(jiān)管中融于服務，激發(fā)社會內(nèi)生動力和創(chuàng)業(yè)激情的政務環(huán)境。改掉官老爺、衙門習氣，以人民為中心而非以權力為中心，政府不再是凌駕于社會之上的擁有至高無上權力的封閉官老爺，而是勤快便民的“店小二”，以放管服為突破口，各個部門承接好、運用好下放的審批權，政府職能的轉變并不體現(xiàn)在政府治理的范圍上，既不是小政府也不是大政府，而是重點在職能上聚焦向社會和公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務;另一方面，簡政放權不是一放了之，放權同時不放棄管理，在服務中不放松監(jiān)管。單純放而不管，是政府不作為的行為，與美國供給學派新自由主義思想的下政府的推崇無為而治的“守夜人”定位不同，政府不是盡量減少市場領域的干預，強調“充分發(fā)揮市場在資源配置忠的決定性作用”的同時，也要“政府更好的發(fā)揮作用”。

（2）對經(jīng)濟領域更加注重宏觀政策引導。政府管理不能單純依靠管制手段，而應在政策法規(guī)制定、宏觀調控和提供各種服務方面發(fā)揮更大的作用，減少對市場機制的直接干預，以前是“孩子哭了就叫娘”，現(xiàn)在能夠市場機制自行調節(jié)的要發(fā)揮看不見手的作用，一些應該市場化的領域要與政府“斷奶”，自收自支，減少政府財稅負擔，靈活體制機制。更加關注和聚焦社會管理和公共服務。地方政府財政投入轉向基礎建設、社會，盡可能減少政府生產(chǎn)經(jīng)營投資，把財政收入聚焦到更多投向教育醫(yī)療、基礎設施、民生保證等公共產(chǎn)品上。

（3）切實加強法治。市場經(jīng)濟本質上是契約經(jīng)濟，必須以法治厘清政府、市場、社會的邊界，建立社會信用規(guī)則體系，政府應有所為有所不為，對那些政府不該管、管不了、管不好的事情，政府應堅決退出。如審批制度改革，服務大廳不是“收發(fā)室”，要避免“避重就輕”、“進瘦留肥”等授權不到位的現(xiàn)象，真正實現(xiàn)“目錄之外無審批”，避免權力尋租，實現(xiàn)真正意義上陽光審批，必須將標準化、清單制、法治思維融入改革始終，用流程管事，制度管人。讓立法立得住、有章可循、有法可依、真管用，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義。

（4）結構上的扁平化和網(wǎng)絡化。網(wǎng)絡時代，信息流動、交互融合頻繁，治理結構不再是高聳等級;政府己不再是享有獨一無二權力的壟斷者，不再是包攬一切的全能政府，不再是唯一的治理者，公共服務主體而是由政府與非政府組織、社區(qū)、民眾共同構建，公共服務主體從政府一家獨大的單一主體向多元化得多中心治理網(wǎng)絡轉變。

（5）服務評估從層級考核向民意評估轉變。傳統(tǒng)管制型政府依賴于一個層級節(jié)制的等級體系、自上而下指揮鏈條來驅動，工作評判唯一標準即是上級的滿意度;而服務型政府是外部取向的，以民意獲得感為評判標準，強調工作的實際結果，注重產(chǎn)出和績效評估。

（6）理性的程序運作。服務型政府強調政府運作的公開、透明，注重政府程序正當、規(guī)則至上，政府管理機制運行按照規(guī)則、制度理性。

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作者簡介：李云端，女，遼寧大學哲學與公共管理學院管理學碩士畢業(yè)，公共管理教研部副主任、副教授、研究方向為公共政策

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