國土空間規(guī)劃助力空間治理能力提升途徑

摘要：國土空間治理需要以法律約束為基礎(chǔ)，進行統(tǒng)籌規(guī)劃宏觀調(diào)控。針對各地區(qū)地域資源和風土人情的差異，還應不斷地改良國土空間規(guī)劃體制和技術(shù)，以滿足環(huán)境發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的多方需求。在國土空間規(guī)劃的過程中，常常會面臨來自行政權(quán)力和市場的矛盾沖突，二者應采取資源共享和合作共贏的措施，解決矛盾沖突問題，促進監(jiān)管制度的融合。遵循宏觀調(diào)控和因地制宜的原則，最終在經(jīng)濟體系和規(guī)劃方案上達成共識，合理規(guī)劃國土空間各項目工程建設(shè)區(qū)域。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃? 空間治理能力? 能力提升途徑? 資源配置

Abstract： The governance of land and space requires overall planning and macro-control on the basis of legal constraints. In view of the differences of regional resources and local customs in various regions， we should constantly improve the land spatial planning system and technology to meet the needs of environmental development and economic development. In the process of land and space planning， we often face contradictions and conflicts from administrative power and market. They should take measures of resource sharing and win-win cooperation to solve contradictions and conflicts and promote the integration of regulatory systems. Follow the principles of macro-control and adjusting measures to local conditions， finally reach a consensus on the economic system and planning scheme， and reasonably plan the construction areas of land and space projects.

Key Words： Land and space planning; Spatial governance capacity; Capacity improvement methods; Resource allocation

國土空間規(guī)劃的整體布局，有利于優(yōu)化各地區(qū)資源配置、平衡各地區(qū)市場經(jīng)濟、重建和修復生態(tài)空間環(huán)境等，是整體空間治理能力得以提升的重要途徑。需要以協(xié)調(diào)政府和市場之間合作共贏的關(guān)系、協(xié)調(diào)體制和技術(shù)的關(guān)系、遵循宏觀調(diào)控因地制宜的原則等為前提，突破國土空間規(guī)劃的重重阻礙。并以維護生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)出發(fā)點，促進城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展和市場經(jīng)濟穩(wěn)定，最終實現(xiàn)資源共享和提高居民整體生活水平的目標。

1 國土空間規(guī)劃助力空間治理能力提升的前提

1.1協(xié)調(diào)政府和市場之間合作共贏的關(guān)系

國土空間規(guī)劃必須以政府政策為基礎(chǔ)前提，將政府宏觀調(diào)控的各項法律法規(guī)落實到實際市場各項目環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的政府政策以控制型模式和命令型模式為主，不利于市場的招商引資和合作共贏，國土空間規(guī)劃效果不理想?，F(xiàn)代化的政府政策以調(diào)控型模式和契約型模式為主，更加有利于激發(fā)市場的潛力，符合現(xiàn)代化市場內(nèi)部的發(fā)展和競爭需求。自多元化合作共贏市場經(jīng)濟模式發(fā)展以來，市場競爭日益激烈，受內(nèi)部經(jīng)營理念、外部資源競爭壓力、經(jīng)濟危機等影響較大。市場經(jīng)濟利益沖突較為明顯，還需要政府的大力扶持，才能實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的市場經(jīng)濟盈利目標[1]。

受地理資源環(huán)境、市場經(jīng)濟水平等因素影響，各地區(qū)政府政策有所不同。因此要充分協(xié)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，明確政府宏觀調(diào)控指導意見，以契約的形式和政府簽訂施工合同，落實各工程項目和權(quán)利，方可將國土空間規(guī)劃方案交由市場建設(shè)施工。市場以國土空間規(guī)劃的宏觀調(diào)控為標準，通過競標、招商引資等措施，落實施工單位，以靈活的形式完成國土空間規(guī)劃的建設(shè)施工，進而協(xié)調(diào)不同地區(qū)的市場經(jīng)濟利益主體。

1.2協(xié)調(diào)體制和技術(shù)的關(guān)系

國土空間規(guī)劃不同于實體建設(shè)，需要以體制政策約束為前提，進行建設(shè)方案設(shè)計。體制層面和技術(shù)層面的緊張關(guān)系，使國土空間規(guī)劃的市場沖突矛盾不斷。例如：各地區(qū)、各部門等相關(guān)政府和施工單位，在體制和技術(shù)層面上思想不統(tǒng)一，經(jīng)濟利益沖突較為明顯，致使國土空間規(guī)劃受阻。國有土地在使用權(quán)限、規(guī)劃年限等方面通常具有硬性要求，制約了市場經(jīng)濟的利益，因此要因地制宜創(chuàng)新發(fā)展空間治理技術(shù)，以盡快適應體制政策。例如：加強網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建設(shè)，建立地理數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，進而優(yōu)化空間規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)來自不同管理政策和制度的矛盾沖突[2]。

1.3遵循宏觀調(diào)控因地制宜的原則

國土空間規(guī)劃具有一定的靈活性，各地區(qū)由于地理位置和實際情況的不同，無法實現(xiàn)按部就班的統(tǒng)一標準。首先為了有效地提高空間治理效果，通常會遵循宏觀調(diào)控因地制宜的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃分區(qū)管理模式，進而構(gòu)建健全的國土空間規(guī)劃。其次從基層的行政單位入手，詳細了解地區(qū)經(jīng)濟和地貌情況，充分結(jié)合風土人情完成當?shù)氐膰量臻g規(guī)劃。最后以滿足社會需求、解決社會矛盾為出發(fā)點，靈活調(diào)整政府政策，因地制宜改良國土空間規(guī)劃宏觀調(diào)控手段，促進各項目工程建設(shè)市場經(jīng)濟的復蘇和發(fā)展。

2.國土空間規(guī)劃助力空間治理能力提升的途徑

2.1合理劃定空間治理內(nèi)容

空間治理的內(nèi)容主要包括：空間規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度、保護性空間等。合理規(guī)劃空間治理內(nèi)容，有利于提高國土空間規(guī)劃的效果和嚴謹性。例如：遵循綠色環(huán)保生態(tài)理念，規(guī)劃農(nóng)田、自然風景區(qū)域、水資源等自然保護區(qū)域的生態(tài)工程建設(shè)，科學規(guī)劃各項目工程的空間布局;充分分析各地區(qū)的市場經(jīng)濟、環(huán)境資源、生態(tài)環(huán)境承載力等方面的情況，規(guī)劃開發(fā)邊界范圍、適配人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)構(gòu)建、生態(tài)園林景觀等空間內(nèi)容，完善各地區(qū)配套設(shè)施，進而構(gòu)建能夠滿足生活和發(fā)展需求的空間布局。

根據(jù)各地區(qū)地理環(huán)境的不同，生態(tài)區(qū)域規(guī)劃的功能也有所不同。為了平衡多元化的生態(tài)結(jié)構(gòu)，重建和保護生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，國土空間整體規(guī)劃時充分考量了生態(tài)環(huán)境因素，以可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境作為核心發(fā)展戰(zhàn)略目標。例如：國土空間規(guī)劃各項目工程，大力發(fā)展綠色環(huán)保技術(shù)，有效降低環(huán)境污染問題發(fā)生的概率，將基礎(chǔ)配套設(shè)施以綠色環(huán)保的理念全面覆蓋，進而在維系生態(tài)環(huán)境服務功能的同時，實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展[3]。

2.2明確各類規(guī)劃職責

為了促進市場經(jīng)濟發(fā)展，早些年制定了部分相關(guān)政策，以促進資源豐富的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展市場經(jīng)濟。近年來由于市場經(jīng)濟發(fā)展日益完善，環(huán)境污染問題日益突出，各地區(qū)紛紛改革市場經(jīng)濟發(fā)展模式，將經(jīng)濟促發(fā)展的模式改良為保護生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的模式。國土空間規(guī)劃作為空間治理能力提升的有效途徑，致力于解決城鄉(xiāng)資源分布不均、城鄉(xiāng)人口密集不均、城鄉(xiāng)空間格局相差迥異、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境重建和發(fā)展不規(guī)范等問題。各地區(qū)相關(guān)部門應充分利用崗位職責和權(quán)利，做好政策和市場的宏觀調(diào)控，建立嚴格的各環(huán)節(jié)審核機制，以精細化的監(jiān)督管理模式，監(jiān)管國土空間規(guī)劃流程，進而保障后期建設(shè)工程各項目施工的質(zhì)量和效率。

各類規(guī)劃職責的有序開展，離不開相關(guān)法律法規(guī)的管理和約束，為實現(xiàn)有法可依、有法可循的監(jiān)管目標，還應以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)建設(shè)前提，完善各崗位規(guī)劃職責。首先，以整體宏觀調(diào)控的法律法規(guī)為準則，落實國土空間規(guī)劃整體的法律地位和布局，明確規(guī)定各類規(guī)劃崗位負責人應負的法律責任。其次，各地方政府應因地制宜，完善宏觀調(diào)控法律法規(guī)管理制度，制定符合當?shù)孛袂槊裆目臻g規(guī)范法律體系。最后，嚴格行使監(jiān)管權(quán)，將法律法規(guī)貫穿到工程建設(shè)、項目運營、監(jiān)督管理等國土空間規(guī)劃建設(shè)全程，營造崗位職責清晰、職能明確、責任人秉公執(zhí)法的良好監(jiān)管風氣[4]。

2.3利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立地理信息平臺

充分利用互聯(lián)網(wǎng)在數(shù)據(jù)信息管理上的優(yōu)勢，建立地理信息平臺服務系統(tǒng)，以實現(xiàn)各地區(qū)地理信息的資源共享。以地理信息平臺完善的數(shù)據(jù)信息庫資源為基礎(chǔ)，調(diào)控各項目管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)空間治理數(shù)據(jù)信息，提升統(tǒng)籌規(guī)劃空間治理的能力。實現(xiàn)全面分析各地區(qū)國土資源、因地制宜平衡政策和市場關(guān)系、精細化管理各地區(qū)國土空間規(guī)劃布局等目標。例如：根據(jù)北方和南方地理環(huán)境資源的不同，構(gòu)建南水北調(diào)工程，以實現(xiàn)國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享的目標。

2.4確定生態(tài)功能區(qū)

國土資源幅員遼闊、地貌千奇百異，本身空間治理就頗具難度，再加之各地方政府的行政權(quán)力和市場價值觀本身就存在矛盾沖突，更加劇了國土空間整體規(guī)劃的難度。特別是環(huán)境污染問題使生態(tài)功能區(qū)域規(guī)劃尤為困難，由于生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)必然會損害市場經(jīng)濟的利益，因此平衡政策和市場經(jīng)濟，促進二者協(xié)調(diào)發(fā)展成了關(guān)鍵性因素。例如：退耕還林、修建生態(tài)風景園林、城市綠化、關(guān)閉環(huán)境污染嚴重的工業(yè)園區(qū)等一系列措施，都是為了重建和修復生態(tài)環(huán)境。因此，確定生態(tài)功能區(qū)的興建需要各行各業(yè)的配合，以生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)空間布局核心，進而實踐后續(xù)的各項目國土空間規(guī)劃布局。

3.國土空間規(guī)劃助力空間治理能力提升途徑的未來發(fā)展趨勢

科技發(fā)展的日新月異為空間治理能力水平的提升，提供了技術(shù)、方法、數(shù)據(jù)等方面的支持，未來智慧國土空間規(guī)劃必將是常態(tài)化的發(fā)展趨勢，建立起可感知的數(shù)據(jù)驅(qū)動、能學習到深度學習的支撐、善治理到協(xié)同規(guī)劃的導向、自適應到情景模擬的智慧國土空間規(guī)劃，全面助力空間治理能力的提升。

3.1數(shù)據(jù)驅(qū)動提升途徑

運用大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息技術(shù)等實時采集城市公共服務、居民工作生活、社會經(jīng)濟發(fā)展等方面數(shù)據(jù)信息，使國土空間規(guī)劃的空間治理能力水平得到了顯著提高，從單一的物理空間轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜纳鷳B(tài)規(guī)劃，人性化空間治理能力得以凸顯。借助云計算、GIS等技術(shù)整合國土空間資源，動態(tài)仿真和可視化表達國土空間規(guī)劃，可有效驅(qū)動規(guī)劃方法和模型的創(chuàng)新開發(fā)，智能挖掘模型個體行為決策規(guī)則，使模型真實、全面、精準反映動態(tài)化人地交互關(guān)系，有效提升空間治理能力的精準性和真實性，解決各類治理漏洞和矛盾沖突[5-6]。

3.2深度學習提升途徑

深度學習算法可大規(guī)模提取多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，能夠靈活應對各種復雜的非線性關(guān)聯(lián)特征，將規(guī)劃分析、預測模型、深度學習緊密結(jié)合，構(gòu)成了健全的國體規(guī)劃學習體系，使空間治理能力中的學習能力水平得到顯著提升。例如：珠江三角洲的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)涉及的建設(shè)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等用地種類空間結(jié)構(gòu)復雜，以往空間治理能力較為落后，很難進行精準的空間識別和提取，以Google Net（Inception V3）作為深度學習工具，以遙感影像選出精度最高的網(wǎng)絡(luò)模型，進而確定各用地空間的類型，實現(xiàn)對空間規(guī)劃要素的精準提取，顯著提升空間治理能力的智能化學習水平。

3.3協(xié)同規(guī)劃提升途徑

協(xié)同規(guī)劃主要包括土地利用、城市總體、社會經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護等方面規(guī)劃內(nèi)容，使各類規(guī)劃相融合統(tǒng)籌發(fā)展，有效提升了空間治理能力的全面性和規(guī)范性。協(xié)同規(guī)劃平臺使規(guī)劃信息服務環(huán)境更加完整，具有數(shù)據(jù)智能化處理、空間資源整合、空間開發(fā)利用分析和編制、各項目協(xié)同在線審批和監(jiān)管等個性化功能，不但空間治理能力水平顯著提升，也強化了各業(yè)務部門的協(xié)同聯(lián)動。通過資源共享、信息管理系統(tǒng)等空間治理措施，實現(xiàn)了空間治理的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀調(diào)控，在線審批和監(jiān)督管理效果方便快捷，各部門或者環(huán)節(jié)銜接更加順暢，可實現(xiàn)每一個規(guī)劃環(huán)節(jié)的精細化管理?？茖W的國土空間規(guī)劃離不開智能預測和動態(tài)化監(jiān)管，智能規(guī)劃實現(xiàn)了對復雜人地關(guān)系演變的模擬呈現(xiàn)，將全局演變與局部行為有機結(jié)合，使國土空間開發(fā)在空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上順利開展。

4? 結(jié)語

以城市率先發(fā)展為代表的市場經(jīng)濟，配套設(shè)施和空間規(guī)劃基本完善，但是由于部分城市存在工業(yè)污染嚴重的現(xiàn)象，因此還應從保護生態(tài)環(huán)境開始，整改城市空間規(guī)劃布局，確定生態(tài)功能區(qū)。針對國土資源分布不均勻、資源浪費等現(xiàn)象，還需要提升空間治理能力，以科學合理的國土空間規(guī)劃方案，落實各類規(guī)劃職責和空間布局。同時充分結(jié)合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立地理信息平臺，以平衡各地區(qū)行政單位和市場之間的矛盾沖突。

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作者簡介：肖純（1988—），女，本科，測繪工程師，研究方向為測繪工程工作。

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