論中國水權(quán)交易培育性監(jiān)管制度的構(gòu)建*

陳興華

(北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，100144，北京)

和國外發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)發(fā)達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)激烈相反，中國在某些領(lǐng)域面臨的是市場(chǎng)主體參與度低、市場(chǎng)不活躍的尷尬境地。近些年，黨和國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要政策文件中頻繁出現(xiàn)“培育市場(chǎng)”字樣。在改革開放多年形成的頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的慣例下，文件中多次提到培育市場(chǎng)不足為奇。然而，從法學(xué)的角度來思考，這種“培育”在法理上的合理性、合法性何在？是否與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主張的公平競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)自由相悖？如果具有合理性和必要性，那么從法律制度上應(yīng)如何對(duì)這種“培育”進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)范？水權(quán)交易領(lǐng)域的市場(chǎng)培育由來已久。習(xí)近平總書記在2014年水安全保障講話中明確要求“培育水權(quán)交易市場(chǎng)”，2014年《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》提出“積極培育水市場(chǎng)，逐步建立國家、流域、區(qū)域?qū)用娴乃畽?quán)交易平臺(tái)”。2018年新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革背景下，隨著自然資源部的組建和水利部有關(guān)水資源管理若干職能的劃出，水權(quán)交易管理該何去何從、水權(quán)交易監(jiān)管制度該如何設(shè)計(jì)等問題再一次獲得關(guān)注。本文創(chuàng)新性提出水權(quán)交易培育性監(jiān)管的概念，意圖探討在當(dāng)前和未來的水權(quán)交易中如何有效發(fā)揮培育性監(jiān)管的作用，以期助力當(dāng)前的水權(quán)交易實(shí)踐。

1 水權(quán)交易監(jiān)管實(shí)踐和培育性監(jiān)管的提出

1.1 中國水權(quán)交易監(jiān)管概況

目前，除金融等極少數(shù)領(lǐng)域外，中國多數(shù)行業(yè)領(lǐng)域都采取政監(jiān)合一的監(jiān)管體制。在水資源領(lǐng)域，根據(jù)《水法》(1988年通過，2002、2009、2016年修訂)，國務(wù)院水行政主管部門(水利部)負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。根據(jù)《水權(quán)交易管理暫行辦法》(2016年發(fā)布，以下簡稱《暫行辦法》)規(guī)定，水權(quán)交易的監(jiān)督管理部門分為三級(jí)：國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國、流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管轄范圍、縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域。根據(jù)有關(guān)公開信息，水權(quán)交易監(jiān)管辦公室是負(fù)責(zé)全國水權(quán)交易監(jiān)管的具體機(jī)構(gòu)。但從水利部的新舊三定方案來看，水權(quán)交易監(jiān)管辦公室似乎并不是“法定”的正式機(jī)構(gòu)，應(yīng)該僅屬于水利部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——水權(quán)交易監(jiān)管辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)司，負(fù)責(zé)人由財(cái)務(wù)司司長兼任。同時(shí)，水利部水資源管理司以及直屬事業(yè)單位水利部綜合事業(yè)局也不同程度地參與到水權(quán)交易監(jiān)管中。

在水權(quán)交易監(jiān)管法律法規(guī)和規(guī)則方面，除《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(2006年通過，2017年修改)等上位法之外，《暫行辦法》是目前規(guī)范水權(quán)交易監(jiān)管最為直接的法律規(guī)定。《暫行辦法》以規(guī)章形式明確了水權(quán)交易的概念、類型、程序、交易原則、交易主客體、交易平臺(tái)、監(jiān)督檢查等重要事項(xiàng)，對(duì)當(dāng)年無所適從的水權(quán)交易實(shí)踐來說不啻為一場(chǎng)及時(shí)雨。

從目前已有的法律法規(guī)及實(shí)踐的做法來看，水利部主導(dǎo)的水權(quán)交易監(jiān)管工作內(nèi)容主要圍繞維護(hù)交易秩序展開。已經(jīng)有不少省市出臺(tái)了具體的交易監(jiān)管規(guī)則，如寧夏等地以地方性法規(guī)或規(guī)章的形式明確了水資源確權(quán)及交易的有關(guān)要求，內(nèi)蒙古等地出臺(tái)了閑置取用水指標(biāo)處置、水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓等方面的制度辦法。

1.2 水權(quán)交易存在的突出問題

中國水權(quán)交易實(shí)踐大致可以分為兩個(gè)階段：第一階段是2000—2014年，各地在零散探索水權(quán)交易實(shí)施方式，如2000年浙江東陽和義烏的第一筆水權(quán)交易、2003年黃河寧蒙河段水權(quán)轉(zhuǎn)換等；第二階段從2014年啟動(dòng)水權(quán)交易試點(diǎn)至今，由水利部主導(dǎo)在全國各地開展試點(diǎn)。20年的水權(quán)交易實(shí)踐證明，水權(quán)交易是利用市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要方式。水權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為未來全國全面實(shí)行水權(quán)交易制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，需要正視的是，當(dāng)前的水權(quán)交易實(shí)踐還是存在著諸多問題。在水權(quán)交易主管部門水利部比較“溫吞”的管理風(fēng)格以及國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革水資源管理職能有重大調(diào)整的背景之下，水權(quán)交易未來的前景尤其需要引起關(guān)注。可以從水權(quán)交易量的情況中一探究竟。中國水權(quán)交易所成立以來水權(quán)交易量(2018年10月31日前)具體情況如下表所示：

表1 中國水權(quán)交易所成交情況概覽

上述數(shù)據(jù)顯示，中國水權(quán)交易所的交易水量相對(duì)全國水資源使用量而言僅占極少的一部分。事實(shí)上，從全國范圍來看，水權(quán)交易宗數(shù)及交易水量都不可觀。當(dāng)前中國水權(quán)交易存在的突出問題就是：交易不活躍、市場(chǎng)主體交易意愿不強(qiáng)烈、交易量小。反觀當(dāng)前水資源配置情況，供需仍然緊張，市場(chǎng)化手段配置需求仍然緊迫。由此，水權(quán)交易市場(chǎng)的培育成為一個(gè)必選命題。

1.3 水權(quán)交易培育性監(jiān)管的提出

在各類官方文件中，“培育水權(quán)交易市場(chǎng)”、“培育水市場(chǎng)”等提法十分頻繁，甚至還寫入了規(guī)章立法之中。那么，到底誰來“培育”？如何“培育”？“培育”什么？往往是語焉不詳。以筆者來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，重要的兩極無非就是政府和市場(chǎng)。既然是要培育市場(chǎng)，毋庸置疑，實(shí)施培育措施的主體當(dāng)然應(yīng)該是政府。從廣義上說，培育也可以看做是政府管理的一種方式，也應(yīng)該是極具中國特色的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一種管理方式。然而，政府是一個(gè)非常籠統(tǒng)的概念。即便“具體”到了水利部這一“政府”部門，還是不夠“具體”。一個(gè)簡單的例證——即便是水利部發(fā)布的、非常具體的、將“培育”寫入立法目的的《暫行辦法》，通篇幾乎沒有一條是有關(guān)水權(quán)交易培育的直接措施。歸根結(jié)底，造成這種立法精神和實(shí)踐巨大落差的一個(gè)重要原因，即在于中國長期以來政府管理中的弊病——政監(jiān)不分。放眼當(dāng)前國務(wù)院近30個(gè)部委組成部門，每天發(fā)布的政策不計(jì)其數(shù)。如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)去監(jiān)督實(shí)施，一方面會(huì)造成市場(chǎng)主體無所適從，另一方面也嚴(yán)重影響政府公信力?；诖?，水權(quán)交易培育性監(jiān)管概念的提出有著深刻考慮：

第一，培育性監(jiān)管中的“監(jiān)管”。之所以強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，就在于強(qiáng)調(diào)要梳理、總結(jié)具體的做法、措施，而非法律法條、政策文件、精神指示。和通常意義上的規(guī)制、管制等詞語相比，監(jiān)管一詞具有中國特色。筆者在此前多篇文章中均將監(jiān)管界定為監(jiān)督與管理，兼具中國立法、行政管理體制對(duì)于“監(jiān)督管理”的偏好以及現(xiàn)代意義上監(jiān)管的用意。[1]具體來講，培育性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的監(jiān)管，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)水權(quán)交易采取的培育性的辦法、措施。

第二，培育性監(jiān)管的“培育”。培育性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的培育，是指創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)，并且針對(duì)交易不發(fā)達(dá)、不活躍的情況積極采取措施進(jìn)行引導(dǎo)、激勵(lì)。水權(quán)交易的培育性監(jiān)管在其他國家也是常見做法。例如美國加州1991年創(chuàng)設(shè)的水銀行制度，加州水資源局負(fù)責(zé)加州水銀行的管理工作，水資源局下設(shè)水購買委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)水權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行培育。[2]市場(chǎng)的培育，與市場(chǎng)秩序的維護(hù)、公平的保障等，都屬于政府對(duì)市場(chǎng)的一種介入方式。

第三，培育性監(jiān)管，筆者強(qiáng)調(diào)的是具體的做法，不是政策宣誓，但也不是針對(duì)市場(chǎng)秩序等方面的監(jiān)管。按照監(jiān)管對(duì)象時(shí)空狀態(tài)，監(jiān)管可以分為事前、事中和事后監(jiān)管。培育性監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)說主要是圍繞事前的監(jiān)管。前述《暫行辦法》中多數(shù)條款均為事中監(jiān)管，所以無法涉及培育事項(xiàng)。

綜上，培育性監(jiān)管的提出，雖然有創(chuàng)造概念之嫌，但卻有其實(shí)踐上的必要性。當(dāng)然，作為一個(gè)全新概念，還需要探尋其理論根源及法理邏輯，以夯實(shí)其正當(dāng)性和合理性。

2 水權(quán)交易培育性監(jiān)管的法理邏輯

監(jiān)管事關(guān)政府行為，因此，近些年來法學(xué)界關(guān)注監(jiān)管問題的研究成果以行政法和經(jīng)濟(jì)法學(xué)者貢獻(xiàn)居多。筆者認(rèn)為，雖然研究成果頗豐，但是沒能全面反映出中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的特殊問題。尤其是經(jīng)濟(jì)法研究嚴(yán)重不足，亟需在法理上需要進(jìn)行創(chuàng)新。從一定意義上說，理論研究的匱乏，恰恰是現(xiàn)實(shí)中培育性監(jiān)管薄弱的重要原因。

2.1 法學(xué)界已有監(jiān)管研究的述評(píng)

國內(nèi)行政法學(xué)界對(duì)于政府行政監(jiān)管問題的研究從1990年代之后陸續(xù)展開。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，行政法學(xué)界的研究主要涉及國外政府行政監(jiān)管制度的介紹與比較、行政監(jiān)管基本理論、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、中國監(jiān)管體制改革以及行政監(jiān)管的實(shí)證研究等。

國內(nèi)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界有不少學(xué)者將“市場(chǎng)監(jiān)管法”上升到一個(gè)子部門予以研究：如吳弘的《市場(chǎng)監(jiān)管法論》介紹了市場(chǎng)監(jiān)管法的理論基礎(chǔ)、基本原則及市場(chǎng)監(jiān)管法的地位，對(duì)部分行業(yè)監(jiān)管制度作了全面介紹；譚玲的《市場(chǎng)監(jiān)管法律問題研究》，論述了市場(chǎng)監(jiān)管的主體、客體和內(nèi)容，分析了市場(chǎng)監(jiān)管的必要性、政府糾正市場(chǎng)失靈的優(yōu)勢(shì)和局限性；于雷的《市場(chǎng)規(guī)制法律問題研究》，提出市場(chǎng)監(jiān)管作為救濟(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有失靈性的必要手段，必須在尊重和保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的前提下進(jìn)行。

隨著研究的深入，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者轉(zhuǎn)向研究企業(yè)、公民和政府的法律關(guān)系，主張要實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和政府監(jiān)管權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡；還有學(xué)者從法哲學(xué)的角度對(duì)監(jiān)管產(chǎn)生原因、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍和執(zhí)法方式等進(jìn)行了闡述。如顧功耘的《市場(chǎng)監(jiān)管法律制度的改革與完善》集合多篇論文從建立以有效性為核心的市場(chǎng)監(jiān)管法律制度出發(fā)，反思中國監(jiān)管權(quán)的配置是否科學(xué)、多元化的監(jiān)管體系是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用等問題。郭向軍的《經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位》，論述監(jiān)管權(quán)與行政權(quán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的不同，論證監(jiān)管權(quán)是獨(dú)立于立法、司法、行政權(quán)的一類國家權(quán)力。

當(dāng)前法學(xué)界趨向認(rèn)為，有關(guān)部門法學(xué)乃實(shí)務(wù)和研究的方便之舉，在實(shí)體上其實(shí)并無太大意義。筆者十分認(rèn)同。因此，筆者無意探究行政法學(xué)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的研究邊界之爭(zhēng)。但是，基于理念、原則、調(diào)整方法差異而帶來的兩個(gè)學(xué)科對(duì)于監(jiān)管研究的關(guān)切角度不同，卻不容忽視?；诖?，僅就水權(quán)交易培育性監(jiān)管問題來說，筆者認(rèn)為，行政法學(xué)科的研究不足以支撐實(shí)踐需求。究其根本，原因在于行政法核心要解決的是政府行政方式、政府權(quán)力邊界、機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題。在關(guān)涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管對(duì)象時(shí)，由該市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特性引發(fā)的各類監(jiān)管需求，行政法無暇顧及。[3]那么，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界目前的研究能支撐培育性監(jiān)管命題嗎？

2.2 經(jīng)濟(jì)法新視角下的培育性監(jiān)管

如果將經(jīng)濟(jì)法關(guān)注的經(jīng)濟(jì)問題劃分為宏觀和微觀兩個(gè)范疇的話，監(jiān)管無疑是一個(gè)微觀范疇的話題。經(jīng)濟(jì)法學(xué)界對(duì)于微觀問題的關(guān)注大多集中在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制、消費(fèi)者或產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制上。也有學(xué)者注意到了市場(chǎng)規(guī)制和市場(chǎng)監(jiān)管的不同，提出應(yīng)分開對(duì)待，如吳弘(《市場(chǎng)監(jiān)管法論》)、李昌麒(《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》)、王全興(《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專題研究》)等。羅剛撰文明確指出了市場(chǎng)監(jiān)管法與市場(chǎng)規(guī)制法在價(jià)值目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象、干預(yù)方式等方面的不同。[4]但是，由于上述學(xué)者并未將研究觸角再延伸至更為廣泛的行業(yè)(領(lǐng)域)并加以提煉和概括，所以，其實(shí)這些研究成果還并未覆蓋到廣闊的行業(yè)(領(lǐng)域)監(jiān)管中來，當(dāng)然，也就不可能關(guān)注到培育性監(jiān)管問題。在此背景下，筆者提出培育性監(jiān)管有以下幾層蘊(yùn)含：

第一，培育性監(jiān)管問題十分重要，應(yīng)該引起學(xué)界重視。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的核心是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！表攲釉O(shè)計(jì)一針見血地指出，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用并不是說資源配置不需要政府，而是要更好地發(fā)揮政府的作用。除了需要政府的“自我革命”逐步退出市場(chǎng)管理的領(lǐng)域之外，政府還需承擔(dān)起完善市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的重大職責(zé)。而如何將政治性的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為法學(xué)命題，這是法學(xué)界的學(xué)術(shù)使命。

第二，經(jīng)濟(jì)法學(xué)科應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起培育性監(jiān)管的研究任務(wù)。筆者近年來在能源法、資源法以及老齡法等行業(yè)(領(lǐng)域)的研究過程中，愈發(fā)發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)培育是中國政府的慣常做法，然而，由于缺乏理論研究的支撐，政府在實(shí)踐中的探索還存在著很多問題，亟需研究回應(yīng)。作為以自覺維護(hù)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為使命的經(jīng)濟(jì)法學(xué)科來講，可以以培育性監(jiān)管為研究契機(jī)，拓展和完善經(jīng)濟(jì)法體系，回應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的時(shí)代需求。

第三，筆者贊同引入領(lǐng)域法的研究范式，打破部門法研究界限。也就是說，在進(jìn)行培育性監(jiān)管研究的過程中，不僅僅采取經(jīng)濟(jì)法學(xué)科的研究方法，應(yīng)該給培育性監(jiān)管引入更多內(nèi)涵，比如信用監(jiān)管、生態(tài)監(jiān)管等。

3 水權(quán)交易培育性監(jiān)管制度的構(gòu)建思路

《大學(xué)》有云：“物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣?！迸嘤员O(jiān)管制度的構(gòu)建思路和原則解決的是“道”的問題，即確定制度構(gòu)建的指導(dǎo)思想和方針路線。

3.1 培育性監(jiān)管制度構(gòu)建思路

首先，要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確的職責(zé)內(nèi)容、職責(zé)方式、職責(zé)范圍等。新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，水資源管理需要由水利部和自然資源部加強(qiáng)合作，尤其需要進(jìn)行合理分工、明確邊界。

其次，要準(zhǔn)確把握政府與市場(chǎng)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法理念下的國家和政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的介入非常高級(jí)、精微，秉承的是“目標(biāo)為維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，手段為直接和間接干預(yù)”，這一點(diǎn)需要在立法、執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，否則很容易會(huì)淪為粗暴干預(yù)。

最后，引入社會(huì)共治、多方培育。隨著國家信用體系建設(shè)的啟動(dòng)、第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管的興起等多元化體系的發(fā)展、健全，社會(huì)共治已經(jīng)不再是“空架子”、“假把式”，成為一個(gè)必然趨勢(shì)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，國外水權(quán)交易培育性監(jiān)管中也有很多發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與治理的范例。

3.2 培育性監(jiān)管制度構(gòu)建原則

3.2.1分級(jí)分類培育原則

從交易客體(水資源使用權(quán))指向?qū)ο笊蟻碚f，水資源作為一種特殊的物品，具有季節(jié)性、流動(dòng)性、重復(fù)利用性、多功能性等多種特性。如美國的水資源具有強(qiáng)烈的地域特征，東西部因水資源歷史傳統(tǒng)和稟賦迥異而制定不同的水權(quán)制度，而且州與州各不相同。中國南北方之間、區(qū)域間、流域間的水資源稟賦也差異非常大。由此，從交易主體和交易區(qū)域來說，與其他自然資源交易相比，水權(quán)交易更為復(fù)雜和不確定。所以，全國水權(quán)交易各級(jí)各類市場(chǎng)情況差異巨大，必須有所區(qū)分。在制度構(gòu)建過程中，需要貫徹分級(jí)分類培育原則，不能一刀切：

首先，一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)要分級(jí)培育。[5]一級(jí)市場(chǎng)是水權(quán)初始分配市場(chǎng)，交易一方為作為權(quán)利代表和管理者的政府，另一方為市場(chǎng)主體；二級(jí)市場(chǎng)交易雙方為具有水資源需求的主體，通過市場(chǎng)手段完成水資源配置。兩級(jí)市場(chǎng)目的、面臨的問題不同，培育做法自然也不同。

其次，不同水權(quán)交易要分類培育。區(qū)域水權(quán)交易更多的是區(qū)域政府間的水權(quán)調(diào)配；取水權(quán)交易更多的是要解決新增水權(quán)指標(biāo)問題；灌溉用水戶水權(quán)交易主要著眼于不同行業(yè)間水資源調(diào)配以及節(jié)水問題。三種類型交易權(quán)利內(nèi)容不同，交易需求不同，培育制度也應(yīng)不同。

3.2.2引入市場(chǎng)機(jī)制原則

實(shí)施培育性監(jiān)管的目的是為了能夠創(chuàng)設(shè)、激活市場(chǎng)，也就是說，和一般市場(chǎng)相比，當(dāng)前水權(quán)交易市場(chǎng)要解決的不是競(jìng)爭(zhēng)過度或無序的問題，而是缺乏、沒有競(jìng)爭(zhēng)。在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界行業(yè)(領(lǐng)域)監(jiān)管法研究還十分匱乏的情況下，很多研究成果中對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管法目標(biāo)的認(rèn)識(shí)往往只是停留在規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序。在此，筆者將經(jīng)濟(jì)法慣常表述的“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則”調(diào)整為“引入市場(chǎng)機(jī)制”原則。這一原則在水權(quán)交易監(jiān)管中具體表現(xiàn)為：應(yīng)在水資源配置的所有環(huán)節(jié)中優(yōu)先考慮采取市場(chǎng)化方式。比如，在所有交易環(huán)節(jié)尤其是一級(jí)市場(chǎng)中，優(yōu)先采取招拍掛等市場(chǎng)化交易方式；應(yīng)將政府作為水資源所有權(quán)人代表和監(jiān)管者身份予以區(qū)分；應(yīng)參照市場(chǎng)上通行的商品和產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，構(gòu)建監(jiān)管制度，如規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易信用、信息披露、交易結(jié)算等交易行為，防范交易風(fēng)險(xiǎn)等。

3.2.3避免強(qiáng)行交易原則

在水權(quán)交易培育性監(jiān)管制度的構(gòu)建及實(shí)施過程中尤其需要注意的一點(diǎn)就是，不能為了“政績”或“形象工程”，強(qiáng)行開展“拉郎配”。應(yīng)該意識(shí)到，水權(quán)交易市場(chǎng)雖然對(duì)于水資源配置很重要，但是卻具有很強(qiáng)的不均衡性。各個(gè)地方、各個(gè)區(qū)域開展水權(quán)交易的必要性和可行性差異巨大。其實(shí)在國外開展水權(quán)交易的國家，如美國、澳大利亞等，水權(quán)交易也只是在部分地區(qū)和一定條件下才比較活躍。只有運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)水資源配置和提高水資源利用效率的成本高于行政手段時(shí)，政府才有必要介入水權(quán)市場(chǎng)，進(jìn)行市場(chǎng)培育。因此，“培育”應(yīng)當(dāng)充分尊重實(shí)際情況，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，不能急于求成。

3.2.4生態(tài)環(huán)境功能原則

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是社會(huì)性監(jiān)管中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。水權(quán)交易改變了水資源的時(shí)空分布，對(duì)生態(tài)水流、水質(zhì)、河流徑流等都會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。這種影響可能是一種正外部性，也可能是一種負(fù)外部性。按照環(huán)境保護(hù)中的風(fēng)險(xiǎn)防范原則，政府在實(shí)施培育性監(jiān)管時(shí)必須遵循生態(tài)環(huán)境功能原則，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制及其他監(jiān)管手段，防止其他取用水戶利益和生態(tài)環(huán)境受損害。從世界范圍看，各國水權(quán)交易監(jiān)管均將生態(tài)環(huán)境利益放在了非常重要的地位。

4 水權(quán)交易培育性監(jiān)管制度的框架內(nèi)容

水權(quán)交易是一種市場(chǎng)行為，在構(gòu)成、運(yùn)行等方面符合基本的市場(chǎng)規(guī)律。故水權(quán)交易培育性監(jiān)管制度框架內(nèi)容搭建可圍繞著市場(chǎng)主體(買方和賣方)、交易客體(取水權(quán)、用水權(quán)等水權(quán))、交易平臺(tái)(水權(quán)交易中心等)及其他保障性制度展開。

4.1 交易主體培育

交易主體是水權(quán)交易的基本要素。一方面需培育需求較強(qiáng)的受讓方，另一方面也需要培育有水權(quán)可供出讓的出讓方。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原理，市場(chǎng)需求占據(jù)主導(dǎo)因素。所謂有人買，才會(huì)(就會(huì))有人賣。需求越高，供給少的情況下，價(jià)格就會(huì)越高，就會(huì)吸引更多主體投入到市場(chǎng)中進(jìn)行商品供給。然而，水商品的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了單靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)解很難形成健康的供需關(guān)系，這正是政府介入市場(chǎng)進(jìn)行培育性監(jiān)管的根本原因所在。一方面，受計(jì)劃供水體制慣性影響，各類用水方往往還是會(huì)寄希望于“等、靠、要”；另一方面，在缺乏成熟市場(chǎng)交易環(huán)境情況下，供水方的惜售、觀望情況成為常態(tài)。在這樣一種非常不成熟的市場(chǎng)體系中，很多交易往往是由政府刻意為之(當(dāng)然，這其實(shí)也是“培育”的一種體現(xiàn)，但不可持續(xù)。)因此，在培育性監(jiān)管制度中首要須解決的就是培育交易雙方主體。

4.1.1買方培育

培育買方主體的關(guān)鍵制度是水總量控制制度。事實(shí)上，無論是排污權(quán)交易還是碳排放權(quán)交易等此類環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易，前提性制度均為總量控制制度。也就是說，此類交易的需求創(chuàng)設(shè)源自人為法定。中國的排污權(quán)交易制度自2001年初步引入，到2014年8月全面鋪開，均把總量控制作為前提性工作?？梢哉f，總量控制工作的成效直接決定著交易市場(chǎng)的成敗。與排污權(quán)交易相比，水資源的總量控制還遠(yuǎn)未提升到足夠的高度。除加強(qiáng)執(zhí)行力度、嚴(yán)格執(zhí)行之外，水總量控制制度的改進(jìn)完善還需注意以下幾點(diǎn)：第一，針對(duì)各地各類水權(quán)交易實(shí)踐情況，研究制定本區(qū)域水總量控制指標(biāo)，能夠主動(dòng)低于國家規(guī)定總量指標(biāo)的，應(yīng)給予多種方式的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)。借此，不同區(qū)域能夠形成適合本區(qū)域的水權(quán)交易市場(chǎng)需求。第二，對(duì)于達(dá)到或接近用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，如南方發(fā)達(dá)省市，要求該區(qū)域新增用水一律在市場(chǎng)上通過交易方式購買。第三，對(duì)于已經(jīng)超量取用水的缺水地區(qū)，在實(shí)行嚴(yán)格考核的同時(shí)應(yīng)允許開展水權(quán)交易解決新增用水問題。

4.1.2賣方培育

經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特著名的創(chuàng)新理論認(rèn)為，企業(yè)和企業(yè)家能把新出現(xiàn)的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件創(chuàng)造出“新組合”。近代以來，任何一個(gè)市場(chǎng)的活躍，都離不開商業(yè)嗅覺靈敏、極具開拓精神的企業(yè)和企業(yè)家。因此，如果說買方市場(chǎng)的培育歸根結(jié)底還是要靠人為立法、執(zhí)法嚴(yán)格控制用水總量以提供市場(chǎng)空間，那么賣方市場(chǎng)就是要培育建立足夠的各類水資源企業(yè)(包括公司、集體經(jīng)濟(jì)組織等各種形式)。根據(jù)中國目前水權(quán)交易市場(chǎng)賣方主體現(xiàn)狀，賣方主體培育應(yīng)區(qū)分一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)；二級(jí)市場(chǎng)還應(yīng)區(qū)分三種交易類型，每種類型下的賣方主體差異較大，需要鼓勵(lì)設(shè)立各種類型企業(yè)以滿足市場(chǎng)需求。具體建議：

第一，一級(jí)市場(chǎng)上，賣方主體只有一個(gè)，即政府。為防止作為水資源所有權(quán)及使用權(quán)人身份和監(jiān)管身份重疊而帶來的問題，應(yīng)當(dāng)按照政企分開的原則，由政府出資成立獨(dú)立企業(yè)法人開展水權(quán)初始權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時(shí)由政府做好監(jiān)管。

第二，區(qū)域水權(quán)交易情況下，交易雙方往往都是政府。和一級(jí)市場(chǎng)政府作為賣方主體一樣，都應(yīng)通過成立國資背景的企業(yè)來完成交易。并且，隨著區(qū)域水權(quán)交易的不斷拓展，這些企業(yè)可以主動(dòng)尋求更多市場(chǎng)機(jī)會(huì)，發(fā)揮本區(qū)域水權(quán)市場(chǎng)資源充沛的優(yōu)勢(shì)，開拓更多交易機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的共贏。

第三，取水權(quán)交易情況下，根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，賣方是依法獲得取水權(quán)、通過節(jié)水措施節(jié)約水資源的單位或者個(gè)人?？梢?，在現(xiàn)行法律制度下，成為取水權(quán)交易中賣方的核心點(diǎn)在于是否有節(jié)約下來的水資源。市場(chǎng)培育可以從此處下手，比如仿照節(jié)能領(lǐng)域培育節(jié)能服務(wù)公司(ESCO)的做法，鼓勵(lì)產(chǎn)生一批專業(yè)的節(jié)水公司，使得水資源節(jié)約產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從而增加賣方市場(chǎng)供給。

第四，灌溉用水戶水權(quán)交易情況下，可以通過鼓勵(lì)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的方式，代表農(nóng)民與政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)換的審查、預(yù)約、交易、收益分配。[6]

4.2 交易客體培育

水資源的流動(dòng)性、準(zhǔn)公共物品特性都給產(chǎn)權(quán)界定帶來巨大困難。水權(quán)交易實(shí)務(wù)中，交易客體的不清晰、不確定是阻礙市場(chǎng)發(fā)展的一個(gè)重要因素。能進(jìn)入水權(quán)交易市場(chǎng)、成為交易客體的水權(quán)又必須遵循嚴(yán)格的法定主義原則，因此，水權(quán)交易的客體培育重點(diǎn)有二：

第一，確定清晰產(chǎn)權(quán)界定的水權(quán)。區(qū)域水權(quán)交易的客體為用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)范圍內(nèi)結(jié)余水量；取水權(quán)交易的客體為通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝等措施節(jié)約的水資源；灌溉用水戶水權(quán)交易的客體為以水權(quán)證等形式明確的灌溉用水戶或者用水組織的水權(quán)。這三類水權(quán)的確權(quán)任務(wù)都十分艱巨。

第二，盡可能擴(kuò)大可交易水權(quán)的范圍。三類水權(quán)均有擴(kuò)大范圍的可能。以取水權(quán)為例，現(xiàn)在只允許權(quán)利人轉(zhuǎn)讓采取節(jié)水措施節(jié)約的水資源，可以拓展到非節(jié)約的水資源，具體操作上可規(guī)定權(quán)利人須經(jīng)審批機(jī)關(guān)同意并補(bǔ)繳取水權(quán)出讓金。此外，還可以允許企業(yè)出現(xiàn)減產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)等情形時(shí)開展取水權(quán)再交易。

4.3 交易平臺(tái)培育

在市場(chǎng)交易中，交易平臺(tái)是發(fā)布交易信息、撮合交易的重要方式。水權(quán)交易平臺(tái)的發(fā)達(dá)有利于中國水權(quán)改革工作的整體推進(jìn)。因此，水權(quán)交易平臺(tái)的培育也是水權(quán)培育性監(jiān)管制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前，中國已經(jīng)成立約16家水權(quán)交易平臺(tái)，分布在國家層級(jí)、省級(jí)及省級(jí)以下層級(jí)。[7]受中國有關(guān)法律政策限制，再成立專門的法人性質(zhì)的水權(quán)交易平臺(tái)可能性很小，因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮當(dāng)前交易平臺(tái)的作用。結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國的水權(quán)交易平臺(tái)培育提以下幾點(diǎn)建議：

第一，對(duì)于已經(jīng)成立的平臺(tái)，維持自身良性運(yùn)行外還要積極發(fā)揮組織帶動(dòng)作用。比如可以對(duì)有增設(shè)水權(quán)交易業(yè)務(wù)需求的公共資源類或產(chǎn)權(quán)交易類平臺(tái)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從而擴(kuò)大非專業(yè)水權(quán)交易平臺(tái)的作用。

第二，平臺(tái)可以在發(fā)揮交易潛力上多做工作。首先，在組織管理上可以通過會(huì)員制方式激發(fā)會(huì)員單位的主觀能動(dòng)性，重點(diǎn)是給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。其次，拓展交易類型，如水權(quán)回購、合同節(jié)水量交易等。最后，對(duì)于開展地下水超采區(qū)治理、再生水利用等專項(xiàng)問題設(shè)計(jì)針對(duì)性的水權(quán)交易方案，拓展新的水權(quán)業(yè)務(wù)。

4.4 其他保障制度

和一般商品市場(chǎng)不同，水權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行非常復(fù)雜。相關(guān)支撐、保障條件必須到位，否則將直接影響水權(quán)交易的發(fā)展。

“硬件”方面。不僅是水權(quán)交易，所有水資源管理的一個(gè)最基本的工作就是水資源的監(jiān)控、監(jiān)測(cè)，計(jì)量和統(tǒng)計(jì)。水利部《2019年水資源管理工作要點(diǎn)》將“強(qiáng)化水資源監(jiān)管基礎(chǔ)”作為首要任務(wù)，工作內(nèi)容包括加強(qiáng)重要江河和地下水監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系建設(shè)、強(qiáng)化取用水統(tǒng)計(jì)和計(jì)量監(jiān)管等。

“軟件”方面。本文以水權(quán)交易價(jià)格制度為例。水權(quán)交易價(jià)格的確定要建立多部門的合作機(jī)制，水利部應(yīng)與發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門加強(qiáng)合作，對(duì)水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行深入調(diào)研分析，建立交易價(jià)格的監(jiān)管機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，政府應(yīng)減少對(duì)水權(quán)交易價(jià)格定價(jià)的干預(yù)，培育水權(quán)交易市場(chǎng)定價(jià)能力，使其回歸市場(chǎng)本質(zhì)。

5 水權(quán)交易培育性監(jiān)管制度的實(shí)施保障

“徒法不能以自行” ，操作性、實(shí)務(wù)性極強(qiáng)的監(jiān)管制度更是如此。要確保水權(quán)交易培育性監(jiān)管制度的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)，在修改完善監(jiān)管立法的前提下，必須健全完善水權(quán)交易監(jiān)管體制，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工和配合，創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高監(jiān)管能力，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任、倒逼實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果。

5.1 完善監(jiān)管依據(jù)

學(xué)界和實(shí)務(wù)界已有相關(guān)研究成果中對(duì)水權(quán)交易提出立法建議的有很多。但筆者的著眼點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)監(jiān)管立法，即圍繞著對(duì)水權(quán)交易的事前、事中、事后開展監(jiān)管工作的法律法規(guī)依據(jù)。對(duì)于培育性監(jiān)管制度而言，尤其是應(yīng)該完善關(guān)切到事前監(jiān)管的立法依據(jù)：

第一，《水法》作為水資源領(lǐng)域的大法，應(yīng)當(dāng)將水權(quán)交易及相關(guān)制度在法中予以原則性體現(xiàn)。目前的《水法》僅明確規(guī)定了取水許可制度和有償使用制度，遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)化配置水資源的制度支撐需求。

第二，行政法規(guī)層級(jí)方面，除前文所述《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》外，《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》也需要作出調(diào)整。雖然立法者稱“考慮了行政手段與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，引入市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)定實(shí)行供水合同制度，允許水量轉(zhuǎn)讓”[8]，但是條文中體現(xiàn)的仍然不夠。

第三，如前文所述，水資源使用權(quán)確權(quán)是水權(quán)交易培育性監(jiān)管中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。但是當(dāng)前可依據(jù)的立法還處于混亂階段。2016年11月，水利部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》；2016年12月，國土資源部、水利部等七部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，規(guī)定了自然資源登記一般程序。有地方省市制定了本區(qū)域的水權(quán)確權(quán)登記地方性規(guī)章。這些立法之間到底該如何協(xié)調(diào)，亟待自然資源部和水利部進(jìn)行權(quán)威說明。

5.2 重塑監(jiān)管體制

監(jiān)管體制是一種組織制度，相較于監(jiān)管制度更加立體和動(dòng)態(tài)。鑒于中國各項(xiàng)體制改革正處于深水期，脫離了監(jiān)管體制來研究監(jiān)管制度，必將在實(shí)施上失去根基。中國的監(jiān)管體制有其獨(dú)特的內(nèi)涵[9]，對(duì)應(yīng)到水權(quán)交易培育性監(jiān)管上，有以下兩點(diǎn)主要建議：

第一，自然資源部和水利部在水權(quán)監(jiān)管交易上的職責(zé)與分工應(yīng)當(dāng)盡早予以明確。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，水利部作為水行政主管部門開展了系列與水權(quán)交易監(jiān)管相關(guān)的工作。改革后，水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，整合入新組建的自然資源部。根據(jù)兩部委的新三定，自然資源部自然資源開發(fā)利用司的職責(zé)中包括“建立自然資源市場(chǎng)交易規(guī)則和交易平臺(tái)，組織開展自然資源市場(chǎng)調(diào)控”，“負(fù)責(zé)自然資源市場(chǎng)監(jiān)督管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立自然資源市場(chǎng)信用體系”等。由此，自然資源部與水利部在水權(quán)交易監(jiān)管上產(chǎn)生了密切交叉。長期以來水利部在水權(quán)交易、水市場(chǎng)等水權(quán)制度的建設(shè)和推進(jìn)上做了大量工作；并且，和其他資源相比，水權(quán)交易有自身特殊性，難度大，目前還處于試點(diǎn)階段。所以，建議由水利部繼續(xù)負(fù)責(zé)水權(quán)交易監(jiān)管，自然資源部側(cè)重從整體上對(duì)自然資源市場(chǎng)的規(guī)范做統(tǒng)籌管理。

第二，水利部內(nèi)部有關(guān)水權(quán)交易監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能安排應(yīng)再統(tǒng)籌安排，建立合理、高效的內(nèi)設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)水利部新三定的表述，整體上來看，水利部作為水資源統(tǒng)籌管理部門，還未將市場(chǎng)化配置水資源提升到必要高度。在此背景下，水權(quán)交易監(jiān)管的落實(shí)自然沒有如地產(chǎn)市場(chǎng)、礦產(chǎn)市場(chǎng)等資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)那樣穩(wěn)定成熟。水權(quán)交易監(jiān)管、尤其是培育性監(jiān)管涉及的水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作難度大、涉及面廣，需要強(qiáng)有力的監(jiān)管隊(duì)伍支撐，均需要內(nèi)設(shè)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員。水權(quán)交易監(jiān)管辦公室以及地方上對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)需要進(jìn)一步明晰。

5.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式

在中國水權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過多種方式為水權(quán)交易市場(chǎng)培育提供內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，分兩個(gè)層面：

第一個(gè)層面是針對(duì)內(nèi)部的監(jiān)管方式創(chuàng)新。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)管時(shí)，應(yīng)順應(yīng)當(dāng)前轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的要求，創(chuàng)新監(jiān)管方式，激發(fā)市場(chǎng)主體潛力。一般來說，監(jiān)管手段包括法規(guī)、準(zhǔn)入、命令、處罰、援助等。源于西方的監(jiān)管理論和實(shí)踐做法多為針對(duì)自然壟斷行業(yè)、市場(chǎng)秩序等，培育性監(jiān)管應(yīng)當(dāng)說更具有中國發(fā)展模式的鮮明特色。如生態(tài)環(huán)境部在監(jiān)管執(zhí)法上有諸多創(chuàng)新，可供學(xué)習(xí)參考。2019年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見(征求意見稿)》，采取激勵(lì)性監(jiān)管而非傳統(tǒng)強(qiáng)壓式的監(jiān)管方式，提出多項(xiàng)非常務(wù)實(shí)、可操作性的監(jiān)管措施。

第二個(gè)層面是針對(duì)外部的監(jiān)管方式創(chuàng)新。與以往強(qiáng)調(diào)政府為中心的治理方式相比，多元共治更強(qiáng)調(diào)各方主體對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的參與。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者提出了社會(huì)中間層主體理論，指出行業(yè)協(xié)會(huì)等作為獨(dú)立于政府與市場(chǎng)主體之間的一類主體可以很好地輔助和配合政府完成市場(chǎng)監(jiān)管重任，屬于多元共治理論中提到的“第三方控制”監(jiān)管方式。[9]具體來說，水權(quán)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以引入第三方力量，將水權(quán)交易平臺(tái)和服務(wù)中介形成統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的平臺(tái)機(jī)制，充分利用各種宣傳渠道，向社會(huì)公眾普及水權(quán)交易市場(chǎng)制度；培養(yǎng)和利用用水行業(yè)協(xié)會(huì)等組織刺激供需市場(chǎng)。

5.4 加強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任

可追責(zé)性差是培育性監(jiān)管這種執(zhí)法、監(jiān)管行為的突出難題?！犊稍偕茉捶ā分兄T多培育性制度及其實(shí)施的困境即是典型例證。如《可再生能源法》第十六條明確規(guī)定“國家鼓勵(lì)生產(chǎn)和利用生物液體燃料”，“石油銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院能源主管部門或者省級(jí)人民政府的規(guī)定，將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其燃料銷售體系”。然而，如果國務(wù)院能源主管部門或者省級(jí)人民政府遲遲不做規(guī)定的話，如何追責(zé)？[11]這個(gè)問題似乎可以追溯到經(jīng)濟(jì)法責(zé)任這一老問題中去。囿于篇幅筆者無法展開過多，僅談幾點(diǎn)思路建議：

首先，在相關(guān)立法中針對(duì)培育性規(guī)定均應(yīng)該有相應(yīng)責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)，否則立法將缺乏可操作性；其次，可以建立健全訴訟機(jī)制，讓更多市場(chǎng)主體通過私益途徑推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法；最后，可以重點(diǎn)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，如根據(jù)2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》及新修訂的《行政訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的，先提出檢察建議，之后可以提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。