論投資爭(zhēng)端預(yù)防的巴西范式及其借鑒

漆彤 胡安琪

摘 要： 相比于ISDS和ADR，爭(zhēng)端預(yù)防具有事前防御優(yōu)勢(shì)，更利于維護(hù)投資者與國(guó)家的長(zhǎng)久關(guān)系。巴西通過(guò)簽訂《合作與便利化投資協(xié)定》為投資爭(zhēng)端預(yù)防提供了雙邊層面的獨(dú)特方案——圍繞監(jiān)察員和聯(lián)合委員會(huì)對(duì)爭(zhēng)端進(jìn)行二級(jí)預(yù)防，同時(shí)不再規(guī)定投資者與國(guó)家間爭(zhēng)端解決，只設(shè)置國(guó)家間仲裁以解決國(guó)家間的爭(zhēng)端。該范式有利于優(yōu)化投資環(huán)境，維護(hù)國(guó)家規(guī)制權(quán)，但存在弱化私人投資者的獨(dú)立地位、爭(zhēng)端應(yīng)對(duì)模式單一且實(shí)際效果未知等局限。我國(guó)與巴西在爭(zhēng)端預(yù)防上存在需求共性，可借鑒巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式，在明確保留ISDS的基礎(chǔ)上將爭(zhēng)端預(yù)防作為前置程序，參考監(jiān)察員設(shè)計(jì)完善國(guó)內(nèi)外商投訴工作機(jī)制，嘗試在雙邊或多邊層面納入聯(lián)合委員會(huì)的爭(zhēng)端預(yù)防等功能。

關(guān)鍵詞： ISDS;CFIA;爭(zhēng)端預(yù)防;監(jiān)察員;聯(lián)合委員會(huì)

中圖分類(lèi)號(hào)： D996.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.06.012

一、 問(wèn)題的提出

晚近以來(lái)，以國(guó)際投資仲裁為核心的投資者與國(guó)家間爭(zhēng)端解決（investor-state dispute settlement，ISDS）機(jī)制暴露出侵蝕東道國(guó)規(guī)制權(quán)、仲裁裁決不一致且缺乏糾錯(cuò)機(jī)制、成本昂貴等諸多制度弊端。各國(guó)雖就ISDS改革必要性達(dá)成共識(shí)，但在具體改革方案上分歧顯著，且這種分歧界限并非簡(jiǎn)單地橫亙于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間。在發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部，美國(guó)引領(lǐng)的改良派主張?jiān)诒Ａ鬒SDS整體框架的基礎(chǔ)上優(yōu)化透明度等制度細(xì)節(jié);澳大利亞、加拿大等國(guó)則選擇性地拒斥ISDS;歐盟試圖對(duì)ISDS進(jìn)行司法化革命，設(shè)計(jì)出兩審終審式的投資法庭制度[1]。發(fā)展中國(guó)家如巴西完全摒棄ISDS，委內(nèi)瑞拉退出ICSID仲裁，我國(guó)則于2019年7月向UNCITRAL第三工作組提出保留投資仲裁、設(shè)立常設(shè)上訴機(jī)制的中間方案。盡管各方積極參與并試圖推動(dòng)ISDS多邊改革，但各國(guó)利益訴求與核心關(guān)切的差異表明，短時(shí)間內(nèi)彌合分歧存在困難。

在投資仲裁機(jī)制多邊改革進(jìn)度緩慢、仲裁本身加劇雙方對(duì)抗性關(guān)系的背景下，人們開(kāi)始把目光更多投向傳統(tǒng)仲裁之外的爭(zhēng)議解決辦法。ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性爭(zhēng)端解決）作為一種強(qiáng)調(diào)友好靈活、高效自治的非對(duì)抗解決方式，逐漸步入國(guó)際視野。ADR方式主要包括協(xié)商、調(diào)解（conciliation）與調(diào)停（mediation）。但這些方式往往不具有強(qiáng)制性法律效力而只能依靠義務(wù)方自覺(jué)履行，且不適用于所有類(lèi)型的投資爭(zhēng)端[2]。例如在涉及國(guó)家一般性法律原則的爭(zhēng)端中，很難將國(guó)家一方置于談判桌上與私人投資者討價(jià)還價(jià)。此外，投資仲裁與ADR均屬于事后救濟(jì)，即投資者與國(guó)家間矛盾已經(jīng)升級(jí)為國(guó)際投資協(xié)定（IIAs）項(xiàng)下的爭(zhēng)端后進(jìn)行的補(bǔ)救手段，具有時(shí)機(jī)上的被動(dòng)性和遲滯性，難以挽救已經(jīng)破裂的當(dāng)事方關(guān)系。

相對(duì)于ISDS和ADR，在減小損失、維護(hù)投資者與國(guó)家間合作關(guān)系等維度上，爭(zhēng)端預(yù)防作為事前措施有其天然優(yōu)勢(shì)。冰凍三尺非一日之寒，大量爭(zhēng)端產(chǎn)生或惡化的原因是東道國(guó)投資主管部門(mén)對(duì)潛在投資爭(zhēng)端（問(wèn)題、分歧或糾紛）不夠重視，對(duì)投資者的關(guān)切消極敷衍，相關(guān)部門(mén)權(quán)責(zé)交叉導(dǎo)致相互扯皮推諉，最終釀成了對(duì)抗性爭(zhēng)端。因此，應(yīng)對(duì)爭(zhēng)端的方式不宜自我設(shè)限于爭(zhēng)端發(fā)生之后的補(bǔ)救。將目光提前至爭(zhēng)端發(fā)生前，通過(guò)采取各種預(yù)防措施來(lái)應(yīng)對(duì)投資者的問(wèn)題、分歧或者糾紛，從源頭避免爭(zhēng)端的產(chǎn)生或惡化[3]，這對(duì)維護(hù)投資者與國(guó)家間長(zhǎng)久合作關(guān)系、改善投資環(huán)境大有裨益。

國(guó)際社會(huì)已經(jīng)就爭(zhēng)端預(yù)防的重要性達(dá)成普遍共識(shí)[4]，但類(lèi)似于ISDS改革方案的分歧形勢(shì)，各國(guó)爭(zhēng)端預(yù)防實(shí)踐的力度和側(cè)重點(diǎn)也因立場(chǎng)不同而存在差異。大部分國(guó)家僅在國(guó)內(nèi)層面采取部分爭(zhēng)端預(yù)防政策（dispute prevention policies，DPPs），并將其作為ISDS仲裁的前置程序，如秘魯通過(guò)第28933號(hào)法令建立“國(guó)際投資爭(zhēng)端國(guó)家協(xié)調(diào)與反應(yīng)機(jī)制”[5]，韓國(guó)依據(jù)《促進(jìn)外國(guó)投資法》及《外國(guó)投資促進(jìn)法實(shí)施令》施行外國(guó)投資監(jiān)察員制度[6]。巴西則作為國(guó)際投資規(guī)則界的特立獨(dú)行者，率先在雙邊層面設(shè)計(jì)出一套完整的兩級(jí)爭(zhēng)端預(yù)防范式，輔以國(guó)家間仲裁的國(guó)家-國(guó)家爭(zhēng)端解決（state-state dispute settlement，SSDS）模式，完全替代了傳統(tǒng)ISDS功能。該爭(zhēng)端預(yù)防范式萌芽于2015年巴西公布的一份名為“合作與便利化投資協(xié)定”的投資條約范本（Co-operation and Facilitation Investment Treaty，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CFIA范本”），隨后在數(shù)年內(nèi)運(yùn)用于巴西與亞、非、美洲的多個(gè)發(fā)展中國(guó)家簽署的雙邊投資協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CFIAs”）中①。其中，巴西與同為金磚四國(guó)成員的印度于2020年1月25日簽署的《投資合作與便利化協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“巴印ICFT”），為CFIAs系列的最新成果。

區(qū)別于以投資者利益保護(hù)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)BITs，巴西CFIAs突出投資合作與便利以及風(fēng)險(xiǎn)化解等理念[7]，重視爭(zhēng)端的預(yù)防勝過(guò)解決，為晚近國(guó)際投資規(guī)則的變革貢獻(xiàn)了一個(gè)創(chuàng)新方案。巴西與中國(guó)同為金磚國(guó)家，兼具資本輸入和資本輸出的雙重角色，在投資便利化等議題上具有諸多共識(shí)。在我國(guó)一貫秉承和平合作、開(kāi)放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏的絲綢之路理念背景下，巴西CFIAs及其爭(zhēng)端預(yù)防范式是否契合我國(guó)的投資發(fā)展戰(zhàn)略及是否值得借鑒，值得深入探討。本文嘗試對(duì)巴西CFIAs所確立的兩級(jí)爭(zhēng)端預(yù)防模式進(jìn)行分析，并結(jié)合我國(guó)實(shí)踐提出借鑒建議。

二、 巴西CFIAs的兩級(jí)爭(zhēng)端預(yù)防模式

在巴西所簽署的13項(xiàng)CFIAs及3項(xiàng)CFIA框架下的類(lèi)似條約中，關(guān)于投資定義、待遇等內(nèi)容因締約方不同而存在若干差異，但爭(zhēng)端預(yù)防章節(jié)幾乎都是對(duì)巴西CFIA范本的復(fù)制，形成了以聯(lián)合委員會(huì)和監(jiān)察員兩大機(jī)構(gòu)治理為核心的兩級(jí)爭(zhēng)端預(yù)防模式。其中，監(jiān)察員作為國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)，通過(guò)統(tǒng)一受理境內(nèi)外國(guó)投資者的關(guān)切，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資爭(zhēng)端的第一級(jí)預(yù)防;若監(jiān)察員的預(yù)防失敗，則由締約雙方政府共同組建的聯(lián)合委員會(huì)通過(guò)協(xié)商報(bào)告進(jìn)行第二級(jí)預(yù)防。下文將以CFIAs最新成果——巴印ICFT為例，對(duì)兩級(jí)爭(zhēng)端預(yù)防模式進(jìn)行分析。

（一） 第一級(jí)預(yù)防：監(jiān)察員

依據(jù)巴印ICFT第14條，締約雙方各自在境內(nèi)設(shè)立國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（national focal point）或監(jiān)察員（ombudsman），以支持對(duì)方國(guó)民投資者及其在本國(guó)境內(nèi)的投資。其中印度選擇在其財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司內(nèi)設(shè)立一個(gè)國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，而巴西則實(shí)行直接投資監(jiān)察員制度（direct investment ombudsman，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“DIO”制度），由其有關(guān)對(duì)外貿(mào)易和投資決策的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——巴西對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)（CAMEX）所屬的執(zhí)行秘書(shū)處（executive secretary）履行投資監(jiān)察員職能。

監(jiān)察員的職能主要分為三類(lèi)：一是與投資者對(duì)話(huà)，向其及時(shí)公布投資監(jiān)管訊息，同時(shí)統(tǒng)一受理后者的投訴或建議;二是與政府部門(mén)對(duì)話(huà)，向其傳達(dá)并共同協(xié)商解決投資者的關(guān)切;三是與聯(lián)合委員會(huì)及另一締約方聯(lián)絡(luò)點(diǎn)對(duì)話(huà)，執(zhí)行聯(lián)合委員會(huì)建議并向其做匯報(bào)?？梢?jiàn)，監(jiān)察員是連接投資者、東道國(guó)政府及母國(guó)政府三方的對(duì)話(huà)平臺(tái)。對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，監(jiān)察員是一個(gè)統(tǒng)一且權(quán)威的救濟(jì)窗口，為境內(nèi)投資者的關(guān)切及時(shí)地提供建議性的政策倡導(dǎo)（policy advocacy）;對(duì)東道國(guó)及母國(guó)政府，監(jiān)察員被授權(quán)與相關(guān)政府部門(mén)協(xié)商合作，對(duì)投資者的關(guān)切予以回應(yīng)，同時(shí)就投資立法或行政程序等事項(xiàng)向相關(guān)政府部門(mén)提出優(yōu)化建議[8]。

監(jiān)察員的一級(jí)預(yù)防作用體現(xiàn)在如下方面：首先，及時(shí)向投資者公布監(jiān)管訊息，避免投資者因信息堵塞而遭受損失，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)東道國(guó)當(dāng)局的不滿(mǎn);其次，當(dāng)投資者對(duì)東道國(guó)政府的某項(xiàng)措施不滿(mǎn)時(shí)，監(jiān)察員在第一時(shí)間內(nèi)受理投訴，知悉投資者的不滿(mǎn)，避免投資者因東道國(guó)行政系統(tǒng)復(fù)雜而無(wú)處尋求救濟(jì)，或因行政受理程序拖沓而增加不滿(mǎn);再次，監(jiān)察員根據(jù)投訴信息，迅速鎖定系爭(zhēng)物并通知東道國(guó)的相關(guān)政府部門(mén)，雙方就能在較短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)籌相關(guān)信息，協(xié)調(diào)作出投訴回應(yīng);最后，監(jiān)察員根據(jù)處理實(shí)踐，向涉及的政府部門(mén)提出優(yōu)化建議，以防范同類(lèi)投訴再次發(fā)生。

為了保證監(jiān)察員服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性與高效性，在具體實(shí)踐中，巴西將監(jiān)察員辦公室細(xì)分為若干分支：（1）對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)的執(zhí)行秘書(shū)，代表并協(xié)調(diào)總體監(jiān)察員工作;（2）秘書(shū)處，由投資領(lǐng)域?qū)I(yè)人員組成，履行監(jiān)察員職能;（3）咨詢(xún)小組，由對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)的各部門(mén)代表組成，并由對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)擔(dān)任主席，負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)察員工作，例如起草和最終修訂其內(nèi)部規(guī)章;（4）一個(gè)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，由各個(gè)轄區(qū)投資相關(guān)的公共機(jī)構(gòu)指定其工作人員為聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，再由這些聯(lián)絡(luò)點(diǎn)組成一個(gè)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，協(xié)商應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的投資者關(guān)切。值得注意的是，投資監(jiān)察員服務(wù)原本只對(duì)與巴西簽訂了合作與便利化投資協(xié)定的締約國(guó)國(guó)民投資者開(kāi)放，2019年4月22號(hào)，巴西政府頒布No.9.770法令，將監(jiān)察員服務(wù)開(kāi)放給境內(nèi)的所有外國(guó)投資者，不論其母國(guó)是否與巴西簽訂投資協(xié)定。這一舉措使投資監(jiān)察員逐步發(fā)展成一個(gè)投資便利化平臺(tái)，使巴西投資服務(wù)進(jìn)一步升級(jí)[9]。

（二） 第二級(jí)預(yù)防：聯(lián)合委員會(huì)

聯(lián)合委員會(huì)是由締約雙方政府代表共同組成的政治決策機(jī)構(gòu)，其職能主要分為三類(lèi)：其一，監(jiān)督條約的實(shí)施，補(bǔ)充細(xì)化仲裁等具體規(guī)則;其二，交換兩國(guó)投資信息，商討謀求締約雙方的進(jìn)一步投資合作;其三，討論并尋求友好解決對(duì)方國(guó)民投資者的投資爭(zhēng)議。從人員組成和職能均可看出，聯(lián)合委員會(huì)旨在于國(guó)家層面搭建對(duì)話(huà)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)條約管理、協(xié)商合作及爭(zhēng)端預(yù)防解決等條約目標(biāo)。

從前述可知，監(jiān)察員是第一道預(yù)防機(jī)制，通過(guò)為外國(guó)投資者提供第一時(shí)間的政府援助，能化解大部分的投資不滿(mǎn)。然而，如果投資者及其母國(guó)均認(rèn)為東道國(guó)采取的某項(xiàng)措施已經(jīng)構(gòu)成對(duì)條約義務(wù)的違反，投資者母國(guó)將代表該投資者，援引巴印ICFT第18條，啟動(dòng)由聯(lián)合委員會(huì)主導(dǎo)的第二級(jí)預(yù)防程序。母國(guó)須向涉嫌違反條約的東道國(guó)一方提交包含系爭(zhēng)具體措施、事實(shí)及法律依據(jù)等內(nèi)容的書(shū)面申請(qǐng)。聯(lián)合委員會(huì)應(yīng)在申請(qǐng)?zhí)岢鲋掌?0天內(nèi)召開(kāi)會(huì)議，評(píng)估各方文件，最終達(dá)成處理報(bào)告。會(huì)議參與者除了聯(lián)合委員會(huì)的組成人員，還可包括系爭(zhēng)行為的利益攸關(guān)方，如投資者和政府機(jī)構(gòu)代表等。值得注意的是，當(dāng)系爭(zhēng)行為涉及具體投資者時(shí)，該投資者此前應(yīng)并未就爭(zhēng)端尋求其他解決機(jī)制，或已經(jīng)從其他解決機(jī)制中撤回救濟(jì)申請(qǐng)，否則，締約一方可拒絕該爭(zhēng)端預(yù)防程序的啟動(dòng)。

若聯(lián)合委員會(huì)的報(bào)告無(wú)法令沖突雙方滿(mǎn)意，預(yù)防程序宣告失敗，任一締約方均可依據(jù)第19條將爭(zhēng)端提交仲裁解決，啟動(dòng)巴印ICFT規(guī)定的終極、唯一的爭(zhēng)端解決程序——國(guó)家間仲裁。但仲裁庭的權(quán)限僅僅是合規(guī)性審查——通過(guò)解釋條約來(lái)確定締約方的具體措施是否違反條約，而無(wú)權(quán)裁決任何賠償②。

綜上所述，聯(lián)合委員會(huì)是基于條約合作伙伴關(guān)系而建立的國(guó)家間的合作機(jī)構(gòu)，具有管理、協(xié)調(diào)和爭(zhēng)端調(diào)解等功能，監(jiān)察員則在國(guó)內(nèi)層面負(fù)責(zé)解決外國(guó)投資者關(guān)切并與政府其他部門(mén)協(xié)商對(duì)話(huà)。兩大機(jī)構(gòu)相輔相成，彰顯了信息對(duì)話(huà)、多方參與及合作協(xié)調(diào)等多個(gè)爭(zhēng)端預(yù)防元素。無(wú)論是監(jiān)察員主導(dǎo)的第一級(jí)預(yù)防，還是聯(lián)合委員會(huì)主導(dǎo)的第二級(jí)預(yù)防，都體現(xiàn)了國(guó)家政府的主導(dǎo)作用。尤其在第二級(jí)預(yù)防程序中，只有母國(guó)政府享有啟動(dòng)聯(lián)合委員會(huì)審理程序的權(quán)利，而被牽涉的私人投資者僅僅是可以被邀請(qǐng)出席聯(lián)合委員會(huì)的審理會(huì)議。

三、 巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式的優(yōu)勢(shì)與局限

（一） 優(yōu)勢(shì)

1.促進(jìn)投資者與國(guó)家間關(guān)系的良性發(fā)展

巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式通過(guò)監(jiān)察員、聯(lián)合委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，保持投資者與國(guó)家之間的穩(wěn)定、友好對(duì)話(huà)，維護(hù)了二者關(guān)系的長(zhǎng)足發(fā)展。由于投資不同于貿(mào)易，前者涉及在異國(guó)建廠生產(chǎn)等活動(dòng)，成本高且周期長(zhǎng)。投資者與東道國(guó)的合作關(guān)系破裂，對(duì)雙方而言都是巨大損失。即使通過(guò)投資仲裁裁決，勝訴方獲得部分金錢(qián)賠償，也不能挽回兩敗俱傷的局面。因此，一般來(lái)說(shuō)，投資者對(duì)東道國(guó)的某項(xiàng)措施不滿(mǎn)時(shí)，并不會(huì)直接尋求國(guó)際層面的ISDS救濟(jì)，而是優(yōu)先與東道國(guó)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行友好交涉，交涉無(wú)果之后才會(huì)訴諸國(guó)際仲裁。投資者提交仲裁申請(qǐng)，往往意味著投資者與東道國(guó)的關(guān)系已經(jīng)達(dá)到了冰點(diǎn)，合作關(guān)系早已破裂。在巴西的爭(zhēng)端預(yù)防范式下，監(jiān)察員可以盡早了解投資者的關(guān)切，并統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)予以及時(shí)回應(yīng)，聯(lián)合委員會(huì)通過(guò)邀請(qǐng)系爭(zhēng)行為的利益攸關(guān)方出席會(huì)議并發(fā)表意見(jiàn)，力求友好解決糾紛。巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式強(qiáng)調(diào)在黃金時(shí)段通過(guò)特定機(jī)構(gòu)，進(jìn)行多邊對(duì)話(huà)、協(xié)調(diào)和參與，有助于減少甚至避免投資者的不滿(mǎn)演化成投資條約項(xiàng)下的爭(zhēng)端，與東道國(guó)在仲裁庭上針?shù)h相對(duì)，從而實(shí)現(xiàn)投資者與國(guó)家之間的良性互動(dòng)和互利共贏。

2.維護(hù)東道國(guó)的規(guī)制權(quán)，增強(qiáng)國(guó)家合作

作為國(guó)家主權(quán)的組成部分，東道國(guó)對(duì)外資的規(guī)制權(quán)是維護(hù)東道國(guó)公共利益，如環(huán)境、健康、勞工、人權(quán)等公共利益的重要工具。在UNCTAD等國(guó)際組織統(tǒng)籌的ISDS改革議題中，加強(qiáng)對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的維護(hù)成為各國(guó)的共同關(guān)切。傳統(tǒng)ISDS賦予私人投資者繞過(guò)東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律，依靠國(guó)際仲裁庭來(lái)直接對(duì)抗主權(quán)國(guó)家并向后者索取巨額賠償?shù)臋?quán)利，使主權(quán)國(guó)家因畏懼被訴、被索賠而憚?dòng)谛惺箤?duì)境內(nèi)外資的合理規(guī)制權(quán)。巴西的二級(jí)爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制強(qiáng)調(diào)投資者及政府部門(mén)之間的充分溝通與對(duì)話(huà)，在監(jiān)察員和聯(lián)合委員會(huì)的機(jī)構(gòu)治理下，東道國(guó)能夠完整追蹤和監(jiān)測(cè)投資者的行動(dòng)。這一模式亦使得投資者完全落入東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律的管轄，當(dāng)東道國(guó)采取的某項(xiàng)措施被指控違反條約時(shí)，可以先在聯(lián)合委員會(huì)這一國(guó)家間平等協(xié)商的平臺(tái)予以友好化解，即使聯(lián)合委員會(huì)協(xié)商失敗，最終的國(guó)家間仲裁庭也只能通過(guò)解釋條約來(lái)判定東道國(guó)的系爭(zhēng)行為是否違反條約，而無(wú)需擔(dān)憂(yōu)面臨巨額索賠。

事實(shí)上，除了爭(zhēng)端預(yù)防部分，巴西簽署的一系列CFIAs在序言部分就強(qiáng)調(diào)了維護(hù)國(guó)家規(guī)制權(quán)的重要性。這些設(shè)計(jì)為平衡外國(guó)投資者利益與東道國(guó)規(guī)制權(quán)提供了一個(gè)建設(shè)性的方案。巴西范式的爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制在強(qiáng)化國(guó)家作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步凸顯了國(guó)家合作的理念。首先，爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制以巴西與別國(guó)簽署的雙邊投資協(xié)定為載體，本身就是國(guó)家在投資領(lǐng)域合作的產(chǎn)物，其次，該機(jī)制搭建了聯(lián)合委員會(huì)這一政府間的平臺(tái)，并賦予其開(kāi)拓締約雙方投資機(jī)會(huì)、協(xié)調(diào)執(zhí)行合作計(jì)劃等職能，使國(guó)家合作不再是序言中的一條空泛原則，而是有機(jī)構(gòu)、有議程的具體制度。

3.優(yōu)化投資環(huán)境，推進(jìn)投資便利化

傳統(tǒng)ISDS重心在于利用法律手段為每一個(gè)具體投資者尋求經(jīng)濟(jì)賠償，而個(gè)案對(duì)東道國(guó)整體政策環(huán)境的影響作用有限。巴西的爭(zhēng)端預(yù)防范式不針對(duì)個(gè)案的法律解決，而是聚焦于為所有投資活動(dòng)提供通用的政策制度環(huán)境。監(jiān)察員有權(quán)就具體案件的反饋向相關(guān)部門(mén)提出優(yōu)化建議，并監(jiān)督后者的改進(jìn)行動(dòng)，使政策措施在實(shí)踐中通過(guò)個(gè)案檢驗(yàn)而不斷優(yōu)化，從而創(chuàng)造一個(gè)制度更新的良性循環(huán)。

從投資便利化的角度看，爭(zhēng)端預(yù)防貫徹并豐富了投資便利化的范疇，提高了后者的可操作性。投資便利化作為晚近熱點(diǎn)議題，顧名思義，注重從程序便利角度促進(jìn)投資，如精簡(jiǎn)程序、提高透明度、加強(qiáng)各方對(duì)話(huà)等。區(qū)別于傳統(tǒng)投資自由化所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等實(shí)體待遇。大部分國(guó)家關(guān)于投資便利化的發(fā)展止步于國(guó)內(nèi)政策層面，如簡(jiǎn)化外資審批手續(xù)，或國(guó)際層面的軟法性宣言或提案，如2017年WTO第11屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議達(dá)成的《關(guān)于投資便利化促進(jìn)發(fā)展的聯(lián)合部長(zhǎng)宣言》[10]。巴西ACFIs則將投資便利化理念提升到了雙邊協(xié)定的核心原則高度，并將該理念貫徹于全文，從序言“為一方投資者在另一方境內(nèi)投資創(chuàng)造和保持有利條件”，到規(guī)定聯(lián)合委員會(huì)應(yīng)探討雙方進(jìn)一步投資合作與便利化議程，尤其是爭(zhēng)端預(yù)防部分，通過(guò)監(jiān)察員與聯(lián)合委員會(huì)兩大機(jī)構(gòu)為投資者提供便捷的對(duì)話(huà)渠道和救濟(jì)平臺(tái)，使投資便利化在爭(zhēng)端處理領(lǐng)域的具體規(guī)則中得以落實(shí)。

（二） 局限

1.弱化私人投資者的獨(dú)立申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)

巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式在強(qiáng)化國(guó)家作用的同時(shí)，也導(dǎo)致了私人投資者在相關(guān)程序中難以獨(dú)立地主張權(quán)利。在投資者僅僅對(duì)東道國(guó)存在不滿(mǎn)，尚不認(rèn)為后者的行動(dòng)已經(jīng)違反條約時(shí)，投資者尚且可以獨(dú)立自主地尋求監(jiān)察員服務(wù)，表達(dá)自己的關(guān)切。但如果這一階段問(wèn)題沒(méi)有得到解決，投資者只能依靠母國(guó)政府出面，啟動(dòng)聯(lián)合委員會(huì)的審理程序。而在聯(lián)合委員會(huì)審查階段，只有投資者母國(guó)才是適格的一方當(dāng)事人，具有利益關(guān)系的私人投資者只能受邀參與會(huì)議，本身不具有當(dāng)事人資格。包括最終的國(guó)家間仲裁爭(zhēng)端解決程序本質(zhì)上也屬于東道國(guó)與母國(guó)在國(guó)家層面的博弈，且由于仲裁庭無(wú)法自行判定任何賠償，即使仲裁庭判定東道國(guó)的系爭(zhēng)行為構(gòu)成對(duì)條約的違反，投資者也得不到實(shí)質(zhì)的金錢(qián)賠償。由此可見(jiàn)，私人投資者在爭(zhēng)端預(yù)防甚至解決階段很大程度上受其母國(guó)的意志支配，其獨(dú)立屬性被極大弱化。在實(shí)踐中，母國(guó)基于整體國(guó)家利益的考量，可能并不總是愿意代表單個(gè)投資者出面追索[11]。因此，這一模式可能導(dǎo)致私人投資者無(wú)法獲得有力救濟(jì)，從而降低投資者對(duì)東道國(guó)的投資積極性。

私人投資者的當(dāng)事人角色被淡化，還會(huì)引起爭(zhēng)端的屬性回歸政治化。在早期國(guó)際投資階段，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外資本輸出，為維護(hù)其海外投資者在東道國(guó)（一般是發(fā)展中國(guó)家）的權(quán)益，往往通過(guò)外交手段介入投資爭(zhēng)端，使東道國(guó)迫于巨大政治壓力被迫妥協(xié)。在這種情況下，原本是私人投資者與東道國(guó)間的個(gè)案投資爭(zhēng)端，由于母國(guó)行使外交保護(hù)，很可能導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端性質(zhì)演化為兩國(guó)之間的政治沖突。因此，這種使?fàn)幎苏位奶幚砟Ｊ?，一度阻礙了國(guó)際投資和國(guó)家交往的良性發(fā)展。隨后ISDS機(jī)制的興起，賦予私人投資者獨(dú)立尋求救濟(jì)的權(quán)利，避免了母國(guó)介入導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端性質(zhì)的政治化，促進(jìn)了爭(zhēng)端的法律化、規(guī)則化解決。如今巴西摒棄ISDS，弱化私人投資者的獨(dú)立屬性，規(guī)定聯(lián)合委員會(huì)的爭(zhēng)端預(yù)防程序須由母國(guó)出面發(fā)起，強(qiáng)調(diào)投資者母國(guó)與東道國(guó)層面的協(xié)商處理，使原本僅存在于個(gè)體投資者與東道國(guó)之間的矛盾，直接升級(jí)為母國(guó)與東道國(guó)之間的矛盾。相較于ISDS純粹意義上的法律解決，聯(lián)合委員會(huì)的審理過(guò)程更易摻雜政治性的干擾因素，從而影響其公正性。

2.過(guò)度依賴(lài)爭(zhēng)端預(yù)防

巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式，旨在通過(guò)國(guó)內(nèi)的監(jiān)察員服務(wù)和雙邊層面的聯(lián)合委員會(huì)，來(lái)徹底消除外國(guó)投資者對(duì)東道國(guó)的不滿(mǎn)。與爭(zhēng)端預(yù)防銜接的爭(zhēng)端解決程序也僅僅用來(lái)解決國(guó)家間爭(zhēng)端。由此可見(jiàn)，巴西意在以爭(zhēng)端預(yù)防替代ISDS，完全依賴(lài)爭(zhēng)端預(yù)防來(lái)應(yīng)對(duì)投資者與國(guó)家間爭(zhēng)端，使私人投資者與國(guó)家間的矛盾無(wú)法通過(guò)監(jiān)察員與聯(lián)合委員會(huì)以外的渠道解決。這種設(shè)計(jì)無(wú)疑極大地增強(qiáng)了東道國(guó)對(duì)于爭(zhēng)端的控制權(quán)，避免投資者尋求外部力量來(lái)挑戰(zhàn)國(guó)家主權(quán)，但也導(dǎo)致投資者-國(guó)家間的爭(zhēng)端處理模式過(guò)于單一，不符合國(guó)際投資發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

爭(zhēng)端預(yù)防固然具有維護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)、優(yōu)化投資環(huán)境等諸多優(yōu)勢(shì)，但不能以此作為ISDS的替代性機(jī)制，徹底否定ISDS的價(jià)值。ISDS的獨(dú)特價(jià)值體現(xiàn)在賦予投資者將其與東道國(guó)之間的爭(zhēng)端訴諸國(guó)際第三方仲裁的權(quán)利，使該爭(zhēng)端獲得法律化而非政治化解決，切實(shí)為投資者的損失提供賠償救濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)投資促進(jìn)和保護(hù)的目標(biāo)。這些優(yōu)勢(shì)正是巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式所不具備的。畢竟不是所有類(lèi)型的爭(zhēng)端都可以成功被預(yù)防，當(dāng)投資者與東道國(guó)間的矛盾觸及雙方原則性立場(chǎng)，雙方都不愿讓步，很難通過(guò)以溝通對(duì)話(huà)為主的爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制握手言和。盡管目前ISDS機(jī)制飽受爭(zhēng)議、改革方案風(fēng)格迥異，但大多數(shù)國(guó)家傾向于在保留ISDS的基礎(chǔ)上進(jìn)行程度各異的優(yōu)化，徹底放棄ISDS的國(guó)家僅占極少數(shù)。UNCITRAL第三工作組對(duì)各國(guó)關(guān)于ISDS改革關(guān)切進(jìn)行了總結(jié)，這些關(guān)切集中于裁決一致性、仲裁員、費(fèi)用及第三方出資等ISDS內(nèi)部因素[12]，而不是堅(jiān)持或放棄ISDS的立場(chǎng)選擇。

本文認(rèn)為，爭(zhēng)端預(yù)防與ISDS爭(zhēng)端解決功能可以相互補(bǔ)充，但不宜相互替代。一個(gè)完善的投資者-國(guó)家爭(zhēng)端應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)重在模式多元化，使不同種類(lèi)的糾紛、糾紛處理的不同階段可以適用不同的糾紛解決方法[13]，而不宜局限于挖掘一種“萬(wàn)金油模式”來(lái)解決所有爭(zhēng)端。投資爭(zhēng)端處理的理想模型，應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)防控、沖突化解、法律保障三個(gè)角度，將爭(zhēng)端預(yù)防、替代性爭(zhēng)端解決（ADR）和ISDS機(jī)制結(jié)合起來(lái)，以更好地滿(mǎn)足國(guó)際投資發(fā)展的需要[14]。

3.實(shí)際效果尚不明晰

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，鑒于巴西簽署的大部分CFIAs尚未生效，這種以爭(zhēng)端預(yù)防完全替代ISDS的方案是否具有可行性，能否適應(yīng)國(guó)家保護(hù)投資者利益的現(xiàn)實(shí)需求，答案尚不明晰。截至目前，在巴西所主導(dǎo)的16項(xiàng)具有CFIAs框架的條約中，僅巴西-安哥拉CFIA、巴西-墨西哥CFIA及《南方共同市場(chǎng)（MERCOSUR）內(nèi)合作與便利化投資議定書(shū)》這三項(xiàng)條約發(fā)生效力，其余大部分條約因未獲得締約相對(duì)方的國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)暫未生效③。即使是最早生效的巴西-安哥拉CFIA，其實(shí)施時(shí)間也不超過(guò)4年④。

絕大部分CFIAs至今仍未生效的原因，可能與締約方在ISDS改革問(wèn)題上的不同選擇有關(guān)。在ISDS改革浪潮中，巴西選擇的是徹底放棄ISDS的范式變革進(jìn)路，而通觀與巴西簽署了CFIAs但未予以批準(zhǔn)的國(guó)家，這些國(guó)家盡管都表達(dá)了對(duì)ISDS一定程度上的偏離趨向，但均不如巴西這么激進(jìn)徹底。例如摩洛哥雖與巴西于2019年6月13日簽署了不含ISDS內(nèi)容的CFIA，12日前卻通過(guò)了含有ISDS條款的BIT范本[15]，并于2020年2月11日向UNCITRAL第三工作組提交意見(jiàn)書(shū)，主張?jiān)诒Ａ魢?guó)際投資仲裁的基礎(chǔ)上建立裁決上訴機(jī)制[16];哥倫比亞于2015年10月9日與巴西簽署不含ISDS內(nèi)容的CFIA，兩年后在與阿聯(lián)酋訂立的BIT中則納入了投資仲裁條款[17]。因此，阻礙大量CFIAs生效的重要因素在于，巴西倡行的CFIAs將爭(zhēng)端預(yù)防作為ISDS的完全替代方案的做法，與目前保留ISDS的主流趨勢(shì)不相容。

四、 巴西范式對(duì)我國(guó)的借鑒作用

總的來(lái)說(shuō)，巴西范式的爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制強(qiáng)調(diào)在爭(zhēng)端產(chǎn)生或惡化之前，通過(guò)監(jiān)察員、聯(lián)合委員會(huì)兩大機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)東道國(guó)與投資者、東道國(guó)與母國(guó)間的合作對(duì)話(huà)，整體上契合我國(guó)完善投資環(huán)境、促進(jìn)國(guó)家合作、管控爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)的需要，但該范式也存在弱化投資者的個(gè)人權(quán)利，完全替代ISDS且實(shí)踐較少等較為明顯的不足。我國(guó)可在保留ISDS的前提下合理借鑒巴西監(jiān)察員、聯(lián)合委員會(huì)等爭(zhēng)端預(yù)防設(shè)計(jì)，將爭(zhēng)端預(yù)防作為爭(zhēng)端解決的前置性程序，促進(jìn)我國(guó)爭(zhēng)端解決模式的多元化。

（一） 將爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制作為ISDS的前置程序

鑒于ISDS對(duì)于我國(guó)仍具有重要意義，而爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制作為新事物尚不成熟且有待檢驗(yàn)，我國(guó)不宜照搬巴西做法——將爭(zhēng)端預(yù)防徹底取代ISDS，而應(yīng)在維護(hù)ISDS的基礎(chǔ)上將爭(zhēng)端預(yù)防與ADR作為前置程序，以充分發(fā)揮各模式的比較優(yōu)勢(shì)，共同滿(mǎn)足“一帶一路”復(fù)雜投資爭(zhēng)端類(lèi)型的現(xiàn)實(shí)需要。

首先，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)保留ISDS機(jī)制。正如2019年7月19日向UNCITRAL提交的意見(jiàn)書(shū)所述，ISDS在保護(hù)外國(guó)投資者權(quán)益、促進(jìn)跨國(guó)投資方面發(fā)揮著重要作用，并有助于投資治理的法治化建設(shè)，避免投資者與國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)糾紛升級(jí)為政治矛盾，總體上值得維護(hù)[18]。其次，ISDS、ADR與爭(zhēng)端預(yù)防均存在缺陷，任何單一模式都無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。一個(gè)理想的投資爭(zhēng)端應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)將爭(zhēng)端預(yù)防、ADR與ISDS有機(jī)結(jié)合，根據(jù)投資爭(zhēng)端的演化路徑，在投資出現(xiàn)問(wèn)題、分歧或糾紛階段，即爭(zhēng)端發(fā)生以前，政府應(yīng)采取爭(zhēng)端預(yù)防措施使投資者的關(guān)切得到及時(shí)有效回應(yīng)，盡力阻卻爭(zhēng)端;如果爭(zhēng)端不可避免地發(fā)生了，優(yōu)先適用ADR以促成當(dāng)事雙方友好協(xié)商，爭(zhēng)端仍無(wú)法被解決時(shí)，再由投資者尋求ISDS救濟(jì)[19]。

（二） 借鑒監(jiān)察員設(shè)計(jì)以完善我國(guó)外商投訴工作機(jī)制

由前述可知，監(jiān)察員是第一級(jí)爭(zhēng)端預(yù)防的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著受理境內(nèi)外國(guó)投資者的關(guān)切，并與相關(guān)政府部門(mén)協(xié)同回應(yīng)的作用。我國(guó)目前依據(jù)《外商投資法》《外商投資法實(shí)施條例》及《外商投訴企業(yè)投訴工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《工作辦法》”）等文件所建立的多層次外商投訴處理機(jī)制，與巴西監(jiān)察員總體職能類(lèi)似，均以受理外商的投資關(guān)切以及與所涉政府機(jī)關(guān)協(xié)商為主要內(nèi)容。但與巴西監(jiān)察員的具體配置相比，我國(guó)外商投訴機(jī)制仍需在完善投訴信息管理、提高投訴機(jī)構(gòu)的職級(jí)定位等方面進(jìn)一步改進(jìn)。

1.提高投訴機(jī)構(gòu)的職級(jí)定位，保證投訴機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性

監(jiān)察員在政府系統(tǒng)的職級(jí)定位，直接關(guān)系到其向相關(guān)政府部門(mén)提出優(yōu)化建議的能力和影響力。過(guò)低的職級(jí)將難以保障監(jiān)察員工作的獨(dú)立性，在協(xié)調(diào)統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)行動(dòng)、提出優(yōu)化建議時(shí)容易遭遇職級(jí)較高部門(mén)的掣肘。如前所述，巴西監(jiān)察員辦公室專(zhuān)設(shè)在外貿(mào)委員會(huì)這一總統(tǒng)府直屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部，該職級(jí)保證了監(jiān)察員能夠獨(dú)立地協(xié)調(diào)各部門(mén)行動(dòng)，并向后者提出優(yōu)化建議。相比之下，我國(guó)在地方層面的投訴機(jī)構(gòu)設(shè)置存在職級(jí)過(guò)低的現(xiàn)象，不利于地方投訴機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展協(xié)調(diào)和建議工作。

我國(guó)《工作辦法》明確指定了中央層面的投訴工作受理機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)職級(jí)，即全國(guó)外資投訴中心負(fù)責(zé)具體處理中央層面投訴工作，設(shè)于商務(wù)部投資促進(jìn)事務(wù)局。然而在地方層面，《工作辦法》僅規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)指定有關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本地區(qū)投訴工作。因此地方政府在本轄區(qū)投訴工作機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有較大的裁量權(quán)。這條粗略的授權(quán)規(guī)定可能導(dǎo)致各地具體負(fù)責(zé)投訴工作的機(jī)構(gòu)職級(jí)定位過(guò)低且不統(tǒng)一。以湖北省投訴工作系統(tǒng)為例，荊州市商務(wù)局負(fù)責(zé)該市的外商投訴工作，而荊門(mén)市將荊門(mén)市招商局設(shè)為該區(qū)域投訴工作機(jī)構(gòu)[20]。眾所周知，商務(wù)局是政府組成部門(mén)，而招商局僅僅是政府直屬的參公事業(yè)機(jī)構(gòu)。由于投訴工作機(jī)構(gòu)充當(dāng)著政府部門(mén)工作的監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者，其職級(jí)不宜過(guò)低，否則，當(dāng)較高職級(jí)的政府部門(mén)被投訴時(shí)，投訴工作機(jī)構(gòu)可能因各種顧慮而無(wú)法順利開(kāi)展工作。因此，為進(jìn)一步提高外商投訴服務(wù)的質(zhì)量，我國(guó)有必要參考巴西監(jiān)察員的機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高投訴工作機(jī)構(gòu)的職級(jí)地位，以保證其獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性[21]。

2.以各級(jí)投訴工作機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，加強(qiáng)有關(guān)投資條約義務(wù)的政府培訓(xùn)

引入爭(zhēng)端預(yù)防，將會(huì)對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的投資監(jiān)管體制提出更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。但現(xiàn)實(shí)中，尤其是基層政府投資部門(mén)的工作人員對(duì)本國(guó)的投資義務(wù)并不十分了解，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到爭(zhēng)端預(yù)防的理想要求。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查顯示[22]，近半數(shù)的ISDS案件發(fā)端于省市級(jí)政府投資主管部門(mén)在不了解國(guó)際投資條約具體義務(wù)的情況下作出的投資措施或決定。因此，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)相關(guān)政府工作人員對(duì)于國(guó)際投資義務(wù)、投資爭(zhēng)端頻發(fā)領(lǐng)域的了解迫在眉睫。

然而，由于國(guó)際投資條約為國(guó)家設(shè)定的義務(wù)往往數(shù)量龐大，以2020年11月15日問(wèn)世的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“RCEP”）為例，其中涉及中方的約束性義務(wù)就有整整701條，且我國(guó)各級(jí)政府投資部門(mén)工作人員眾多，對(duì)這些工作人員進(jìn)行全國(guó)集中培訓(xùn)并不現(xiàn)實(shí)。鑒于我國(guó)外商投訴工作機(jī)構(gòu)具有受理投資者的投訴、向政府部門(mén)提出優(yōu)化建議等職能，能夠最直觀地了解投資矛盾的根源和投資政策的缺陷，我國(guó)可以考慮以各級(jí)投訴工作機(jī)構(gòu)為組織者，對(duì)本轄區(qū)的投資主管部門(mén)官員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)其對(duì)政府義務(wù)及投資者關(guān)切的了解，從而在源頭上減少因政府部門(mén)采取違反條約義務(wù)的措施而引發(fā)的爭(zhēng)端。

（三） 引入聯(lián)合委員會(huì)的合作預(yù)防理念

在投資條約中設(shè)立聯(lián)合委員會(huì)的做法并非巴西首創(chuàng)，但絕大部分的條約將聯(lián)合委員會(huì)的職能局限于監(jiān)督條約的實(shí)施、“宣言性地”促進(jìn)締約各方的合作。相比之下，巴西ACFIs創(chuàng)新性地賦予聯(lián)合委員會(huì)以更具可操作性的合作促進(jìn)和爭(zhēng)端預(yù)防等職能，進(jìn)一步豐富了聯(lián)合委員會(huì)對(duì)于投資促進(jìn)與保護(hù)的功能，對(duì)各國(guó)締約實(shí)踐具有重要啟示意義。一方面，ACFIs規(guī)定締約雙方應(yīng)盡可能通過(guò)聯(lián)合委員會(huì)交換互惠投資相關(guān)信息，如商業(yè)機(jī)會(huì)、政府計(jì)劃等，聯(lián)合委員會(huì)還應(yīng)在其第一次會(huì)議上就確定進(jìn)一步合作與便利化議題，為雙方相互監(jiān)督投資環(huán)境、共商投資合作事宜提供更具可操作性的程序安排;另一方面，聯(lián)合委員會(huì)是投資爭(zhēng)端被提交國(guó)家間仲裁前的強(qiáng)制前置程序，能夠在利益攸關(guān)各方參與的情況下審理并尋求友好處理投資問(wèn)題，有利于各方相互諒解達(dá)成共識(shí)從而避免爭(zhēng)端進(jìn)入國(guó)家間仲裁。因此，巴西ACFIs關(guān)于聯(lián)合委員會(huì)的設(shè)計(jì)既契合國(guó)家維護(hù)自身規(guī)制權(quán)和促進(jìn)國(guó)家合作的趨勢(shì)，也為投資者提供了另一維度的救濟(jì)，對(duì)各方而言均有益處。

聯(lián)合委員會(huì)的合作預(yù)防理念亦契合我國(guó)一直踐行的開(kāi)放包容、合作共贏發(fā)展模式。晚近我國(guó)與歐盟達(dá)成的《中歐全面投資協(xié)定》（EU-China Comprehensive Agreement on Investment，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CAI”）同樣設(shè)立了條約的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)——投資委員會(huì)（investment committee），但其功能仍局限于條約的監(jiān)督者[23]。在中歐雙方尚未就CAI的投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決條款達(dá)成共識(shí)的背景下，我國(guó)可以與歐盟共商借鑒巴西ACFIs中聯(lián)合委員會(huì)的功能設(shè)計(jì)，賦予投資委員會(huì)以交換投資信息、爭(zhēng)端預(yù)防及制定雙方合作議程等職能，為爭(zhēng)端解決提供一道有力的緩沖機(jī)制。

五、 結(jié) 語(yǔ)

巴西范式作為國(guó)際投資治理體系的新興方案，其最大的特色在于利用監(jiān)察員和聯(lián)合委員會(huì)兩大機(jī)構(gòu)促進(jìn)投資者-國(guó)家、國(guó)家-國(guó)家間的對(duì)話(huà)合作，以實(shí)現(xiàn)對(duì)爭(zhēng)端的二級(jí)預(yù)防。該范式以合作與便利為核心指導(dǎo)理念，統(tǒng)籌信息交流、機(jī)構(gòu)治理、友好合作及多方參與等元素優(yōu)化投資環(huán)境，從而減少甚至避免爭(zhēng)端的產(chǎn)生，有利于維系投資者與國(guó)家間的長(zhǎng)久關(guān)系，增強(qiáng)東道國(guó)外資規(guī)制權(quán)，促進(jìn)投資便利化發(fā)展。爭(zhēng)端預(yù)防總體契合我國(guó)“以和為貴”的傳統(tǒng)文化、開(kāi)放包容的“一帶一路”精神及轉(zhuǎn)變政府職能的現(xiàn)實(shí)需要[3]。我國(guó)關(guān)于自貿(mào)區(qū)先試先行、外商投資備案制改革等投資便利化措施及外商投訴工作機(jī)制的建立，亦為爭(zhēng)端預(yù)防提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，因此，我國(guó)可以引入巴西爭(zhēng)端預(yù)防范式的概念框架，以進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)外資治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)投資爭(zhēng)端的防御力。同時(shí)，由于我國(guó)與巴西尤其在ISDS取舍問(wèn)題價(jià)值取向相異，我國(guó)宜在結(jié)合國(guó)情的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎取舍。

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① 巴西自2015年公布CFIA范本以來(lái)，共簽署了13份CFIAs和3份含有CFIA框架下投資內(nèi)容的條約。13份CFIAs分別是：巴西-莫桑比克CFIA（2015）、巴西-安哥拉CFIA（2015）、巴西-墨西哥CFIA（2015）、巴西-馬拉維CFIA（2015）、巴西-哥倫比亞CFIA（2015）、巴西-智利CFIA（2015）、巴西-埃塞俄比亞CFIA（2018）、巴西-蘇里南CFIA（2018）、巴西-圭亞那CFIA（2018）、巴西-阿聯(lián)酋CFIA（2019）、巴西-摩洛哥CFIA（2019）、巴西-厄瓜多爾CFIA（2019）及巴西-印度CFIA（2020）。3份含有CFIA框架下投資內(nèi)容的條約分別是：巴西-秘魯經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易擴(kuò)展協(xié)定（2016）、南方共同市場(chǎng)合作與便利化投資議定書(shū)（2017）及巴西-智利自由貿(mào)易協(xié)定（2018）。參見(jiàn)https：//investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/countries/27/brazil？type=bits.

② 值得注意的是，巴西所簽署的ACFIs均不允許國(guó)家間仲裁庭自行判定任何金錢(qián)賠償，但在具體規(guī)定上存在一定區(qū)別，主要分為三類(lèi)：其一，規(guī)定國(guó)家間仲裁庭只能進(jìn)行合規(guī)性審查，而無(wú)權(quán)判定賠償，如巴印ICFT;其二，規(guī)定經(jīng)當(dāng)事各方同意，仲裁庭可以審查系爭(zhēng)行為是否造成損害及其賠償問(wèn)題，如果存在損害，仲裁庭可以通過(guò)裁決確定相應(yīng)損害賠償，在扣除根據(jù)每一締約方國(guó)內(nèi)程序的爭(zhēng)端費(fèi)用后，接受賠償?shù)木喖s方應(yīng)當(dāng)將此賠償轉(zhuǎn)移給具體權(quán)利人，如巴西-墨西哥CFIA、巴西-圭亞那CFIA;其三，規(guī)定原則上排除仲裁庭判定損害賠償?shù)臋?quán)力，除非當(dāng)事各方就此簽署具體的協(xié)定，如巴西-哥倫比亞CFIA。

③ 如巴西-莫桑比克CFIA、巴西-馬拉維CFIA及巴西-哥倫比亞CFIA。

④ 已經(jīng)生效的三個(gè)具有CFIAs框架的條約生效時(shí)間：巴西-安哥拉CFIA于2017年7月28日生效，巴西-墨西哥CFIA于2018年10月7日生效，南方共同市場(chǎng)合作與便利化投資議定書(shū)于2019年7月30日生效。

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