特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員的比較與啟示

王高賀

（暨南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510632）

2018年8月，《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》出臺，中央紀(jì)委國家監(jiān)委決定建立特約監(jiān)察員制度。2018年年底，國家監(jiān)委以及浙江、廣東、北京、江蘇、上海等地監(jiān)委陸續(xù)召開第一屆特約監(jiān)察員聘請會議，選聘了數(shù)量不一的特約監(jiān)察員。特約監(jiān)察員既是一種新生事物，又呈現(xiàn)出一定的“老面孔”。說特約監(jiān)察員“新”是因為其伴隨著新時代監(jiān)察體制改革而產(chǎn)生的，是完善新組建的監(jiān)察委員會的配套措施；說特約監(jiān)察員“老”是因為其由特邀監(jiān)察員發(fā)展而來，具有30年的實踐基礎(chǔ)。特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員在眾多方面既有明顯區(qū)別，也存在著千絲萬縷的聯(lián)系。要充分發(fā)揮特約監(jiān)察員職能，應(yīng)借鑒特邀監(jiān)察員在30年探索中形成的豐富經(jīng)驗，改進(jìn)不足之處。

一、特邀監(jiān)察員到特約監(jiān)察員的30年制度演進(jìn)

1989年5月，監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于聘請?zhí)匮O(jiān)察員的幾點意見》，決定建立特邀監(jiān)察員制度，隨后聘請了首批21 名特邀監(jiān)察員。特邀監(jiān)察員制度是監(jiān)察部對如何構(gòu)建中國特色監(jiān)督制度的一種積極探索，其中著重回答了兩大問題：一是中國特色監(jiān)督制度如何體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的密切合作。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度，對發(fā)展社會主義民主具有極其重要的影響。1989 年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》出臺，其中提出：“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計員和教育督導(dǎo)員等?！盵1]邀請一定數(shù)量的民主黨派和無黨派人士參與中國特色監(jiān)督制度改革事業(yè)，是發(fā)揮民主黨派參政議政、民主監(jiān)督作用的重要途徑，有助于把黨內(nèi)和黨外監(jiān)督有效結(jié)合起來，充分顯示我國新型政黨制度的優(yōu)越性。二是中國特色監(jiān)督制度如何體現(xiàn)群眾路線。1945年，毛澤東在和黃炎培的“窯洞對”中指明了中國共產(chǎn)黨跳出歷史周期律的新路：“這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！盵2]新中國成立后，中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政必須發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量是普遍共識，但在如何發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用上存在著不小分歧。在一段時期內(nèi)的探索中，監(jiān)督以群眾運(yùn)動的方式開展工作，造成的影響很大。改革開放以后，我們黨總結(jié)了幾十年開展監(jiān)督工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，否定了用群眾運(yùn)動反腐敗的做法，提出新時期反腐倡廉不搞群眾運(yùn)動，但又要緊緊依靠群眾的原則。特邀監(jiān)察員制度正是在這一原則指導(dǎo)下的制度創(chuàng)新，特邀監(jiān)察員來自不同行業(yè)的第一線，與群眾有著直接的廣泛的聯(lián)系，能傾聽群眾真實的呼聲，并及時向監(jiān)察機(jī)關(guān)反映，成為連接監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民群眾的橋梁紐帶。

1990 年年底，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要可以聘請兼職監(jiān)察員，從國家層面正式確立了特邀監(jiān)察員制度。監(jiān)察部根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》和實際工作需要，相繼出臺了《關(guān)于發(fā)揮特邀監(jiān)察員作用的意見》《關(guān)于改進(jìn)特邀監(jiān)察員工作的幾點意見》《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》，特邀監(jiān)察員的職責(zé)、義務(wù)、權(quán)利、管理辦法、履職保障等得到進(jìn)一步明確。1993年，中國特色監(jiān)督制度改革取得重大進(jìn)展。為解決黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察在工作上重復(fù)交叉、整體監(jiān)督力量受限的問題，中央決定實行紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，一套工作機(jī)構(gòu)履行檢查、監(jiān)察兩項職能。新的監(jiān)督體制為特邀監(jiān)察員施展本領(lǐng)提供了更為寬闊的舞臺，相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，特邀監(jiān)察員制度在全國范圍內(nèi)得到廣泛推行，特邀監(jiān)察員隊伍不斷擴(kuò)大。到2007 年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市，95%以上的地（市），65%以上的縣，建立了特邀監(jiān)察員制度，各級特邀監(jiān)察員達(dá)到3 萬人，成為促進(jìn)中國特色監(jiān)督制度改革發(fā)展的一支重要力量[3]。

黨的十八大之后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把反腐敗斗爭提到一個新的高度，認(rèn)為我國腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭尚未有效遏制，必須以零容忍態(tài)度懲治腐敗，著力構(gòu)建“不敢腐不能腐不想腐”的有效機(jī)制，把權(quán)力徹底關(guān)進(jìn)制度的籠子里。2013 年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部根據(jù)反腐敗工作新形勢、新任務(wù)、新要求，在總結(jié)實行20多年特邀監(jiān)察員制度的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定了《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》，對特邀監(jiān)察員的選聘范圍和程序、換屆和任期、履職權(quán)限和紀(jì)律要求進(jìn)行新的調(diào)整，促使特邀監(jiān)察員與監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)的改革趨勢相適應(yīng)。黨的十九大以來，國家監(jiān)察體制改革取得重大突破，新組建監(jiān)察委員會，并與同級紀(jì)委合署辦公，監(jiān)督監(jiān)察對象實現(xiàn)了對行使公權(quán)力人員的全覆蓋，監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力和資源得到有效整合，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察實現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了巨大權(quán)力，但隨即而來一個難題——誰來監(jiān)督監(jiān)督者。習(xí)近平同志指出：“黨的十八大以來，我多次談到‘誰來監(jiān)督紀(jì)委’、防止‘燈下黑’，這就是監(jiān)督者要接受監(jiān)督的問題。這對行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)和同志同樣適用?！盵4]國家監(jiān)委按照黨中央深化國家監(jiān)察體制改革決策部署和《中華人民共和國監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定，在不斷強(qiáng)化內(nèi)部同體監(jiān)督的同時，積極推動監(jiān)察機(jī)關(guān)依法接受外部異體監(jiān)督，破解監(jiān)督監(jiān)督者的難題。特約監(jiān)察員就是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生的，是對誰來監(jiān)督監(jiān)督者社會關(guān)切的一種回應(yīng)。2018年8月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，對特約監(jiān)察員的聘請、換屆、解聘、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、履職保障進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。特約監(jiān)察員制度是適應(yīng)新時代監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作職責(zé)新定位的重要措施，為推動監(jiān)察機(jī)關(guān)依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督提供了重要保障。

二、特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員的主要異同

監(jiān)察員從“特邀”到“特約”，名稱的變化并不意味著二者之間關(guān)系的中斷，而是國家監(jiān)察委員會根據(jù)時代和不同形勢進(jìn)行的主動調(diào)整，充分體現(xiàn)了繼承與發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。新時代監(jiān)察機(jī)關(guān)要做好特約監(jiān)察員工作，必須準(zhǔn)確把握其中的不變與變。

“不變”主要體現(xiàn)在三個方面：一是監(jiān)督的初衷沒有變。《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》第一條指出，建立特邀監(jiān)察員制度是為了貫徹監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)依靠群眾的原則，充分發(fā)揮人民群眾對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用?！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》第一條強(qiáng)調(diào)，建立特約監(jiān)察員制度是為了深化國家監(jiān)察體制改革，充分發(fā)揮中央紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會合署辦公優(yōu)勢，推動監(jiān)察機(jī)關(guān)依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。從中可以看出，特邀監(jiān)察員制度和特約監(jiān)察員制度作為建立健全中國特色監(jiān)督制度體系的有機(jī)組成部分，都著眼于發(fā)揮人民群眾對權(quán)力監(jiān)督的不可替代作用，30 年來推動公職人員規(guī)范用權(quán)、營造良好政治生態(tài)的初衷沒有變，一以貫之的努力沒有變。二是兼職工作身份沒有變。特邀監(jiān)察員和特約監(jiān)察員作為監(jiān)察工作隊伍的重要組成部分，不脫離本職工作崗位，是以兼職的身份履行監(jiān)察員職能。之所以把監(jiān)察員設(shè)置為兼職，最重要的原因是他們來自群眾，生活在群眾中間，在群眾中具有廣泛的影響力，便于及時、全面、準(zhǔn)確地掌握群眾關(guān)于監(jiān)督監(jiān)察方面的訴求和意見，有效彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)與群眾聯(lián)系的不足之處。三是嚴(yán)格要求沒有變。特邀監(jiān)察員和特約監(jiān)察員以兼職身份工作，并不代表監(jiān)察機(jī)關(guān)對其的紀(jì)律要求可以打折扣。一旦成為特邀監(jiān)察員或特約監(jiān)察員，紀(jì)律要求與專職監(jiān)察工作人員一致，必須模范遵守憲法、法律和監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作制度，保守國家秘密、工作秘密以及因履行職責(zé)掌握的商業(yè)秘密和個人隱私，廉潔自律，不得以特約監(jiān)察員身份謀取任何私利和特權(quán)，對于濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、泄露秘密的依法給予處分。

特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員相比，在保持上述不變的同時，進(jìn)行了眾多調(diào)整，變化幅度之大超過了之前的歷次調(diào)整。監(jiān)察員從“特邀”到“特約”的一字之差，體現(xiàn)了所處環(huán)境的深刻變化及其背后的制度差異。廉政問題研究專家莊德水認(rèn)為，特約監(jiān)察員制度是在特邀監(jiān)察員制度實踐基礎(chǔ)上推出的，雖然只是從“特邀”到“特約”的一字之變，但體現(xiàn)了監(jiān)察員制度的變革?！疤匮苯o人的感覺是臨時性的、任務(wù)性的，而“特約”更體現(xiàn)了權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的高度統(tǒng)一[5]。相對于特邀監(jiān)察員，特約監(jiān)察員的變化是多方位的，其中最主要的變化體現(xiàn)在以下三個方面：

一是選聘標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了新的調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)特約監(jiān)察員的公信力。第一，選聘范圍更加廣泛。早期的特邀監(jiān)察員主要從民主黨派中選聘，《關(guān)于聘請?zhí)匮O(jiān)察員的幾點意見》明確規(guī)定選聘范圍為各民主黨派和全國工商聯(lián)所推薦的在京人士。監(jiān)察部第一屆特邀監(jiān)察員共有21 名，其中18 人屬于民主黨派，3 人來自工商聯(lián)，中共黨員為0?！侗O(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》適當(dāng)擴(kuò)大了特邀監(jiān)察員的選聘范圍，規(guī)定可以在政府部門、民主黨派、人民團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位中聘請。到監(jiān)察部第三屆特邀監(jiān)察員時，第一次出現(xiàn)中共黨員身影，總共34 名特邀監(jiān)察員，來自民主黨派、工商聯(lián)、社會團(tuán)體、無黨派、中共黨員的數(shù)量分別為21、2、1、3、7[6]。特約監(jiān)察員的選聘范圍比特邀監(jiān)察員更為廣泛，《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》規(guī)定：“特約監(jiān)察員主要從全國人大代表中優(yōu)選聘請，也可以從全國政協(xié)委員，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門工作人員，各民主黨派成員、無黨派人士，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體代表，專家學(xué)者，媒體和文藝工作者，以及一線代表和基層群眾中優(yōu)選聘請?！盵7]各地監(jiān)察機(jī)關(guān)參照上述辦法選聘特約監(jiān)察員，選聘范圍大大拓寬，中共黨員所占的比重也有顯著增加。如廣東省監(jiān)察委員會第一屆特約監(jiān)察員共有25 名，來自10 多個職業(yè)領(lǐng)域，中共黨員多達(dá)20 人。第二，選聘更加注重被推薦人的意愿。選聘特邀監(jiān)察員規(guī)定要遵循組織提名和本人自愿相結(jié)合的原則，但在實際操作中以組織提名為多，對本人的意愿注重不夠。如擔(dān)任過廣東省監(jiān)察廳首屆特邀監(jiān)察員的王守昌曾說：“從內(nèi)心講，我并不愿意干這些工作，當(dāng)然談不上什么投入，無奈致公黨和統(tǒng)戰(zhàn)部推薦了我，廣東省監(jiān)察廳接受推薦聘請了我?！盵8]選聘特約監(jiān)察員首道程序就強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)要會同有關(guān)部門、單位提出特約監(jiān)察員推薦人選，并征得被推薦人所在單位及本人同意，把真正熱心全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的人選聘為特約監(jiān)察員。第三，對選聘年齡要求放寬。特邀監(jiān)察員要求受聘時年齡一般不超過60 周歲，特約監(jiān)察員沒有明確的年齡要求，強(qiáng)調(diào)身體健康即可，這擴(kuò)大了特約監(jiān)察員選聘的年齡空間。

二是各項職能排序有新的變化，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮特約監(jiān)察員的監(jiān)督作用。特約監(jiān)察員和特邀監(jiān)察員的主要職能包括四項：第一，參謀咨詢。大多數(shù)特約監(jiān)察員和特邀監(jiān)察員是專家或技術(shù)骨干，知識淵博，思維活躍，在各自領(lǐng)域具有一定代表性和影響力。監(jiān)察機(jī)關(guān)注重發(fā)揮他們的特點和優(yōu)勢，研究反腐倡廉形勢、部署重要工作、制定相關(guān)法律法規(guī)、出臺重大政策、起草重要文件鼓勵他們建言獻(xiàn)策，發(fā)揮參謀、助手和顧問的作用。第二，橋梁紐帶。特約監(jiān)察員和特邀監(jiān)察員具有良好的群眾基礎(chǔ)，深入基層、聯(lián)系群眾是他們的經(jīng)常性行為，能及時地把群眾的真實呼聲反饋給監(jiān)察機(jī)關(guān)，發(fā)揮橋梁紐帶作用。第三，輿論引導(dǎo)。特約監(jiān)察員和特邀監(jiān)察員具有雙重信息的優(yōu)勢，既了解人民群眾，也熟悉監(jiān)察工作，能以自己的切身體會宣傳監(jiān)察工作的方針、政策和成效，增強(qiáng)人民群眾對監(jiān)察工作的理解和支持。第四，監(jiān)督監(jiān)察。特約監(jiān)察員和特邀監(jiān)察員要對監(jiān)督對象履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)查找不足，提出改進(jìn)工作的意見。特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員的上述四項職能的重要性排序不同，其中最大的差別體現(xiàn)在監(jiān)督職能上。監(jiān)督由特邀監(jiān)察員的第四職能上升到特約監(jiān)察員的第一職能?！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》明確規(guī)定，要著重發(fā)揮特約監(jiān)察員對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用，著力發(fā)揮其參謀咨詢、橋梁紐帶、輿論引導(dǎo)作用?！爸亍焙汀爸Α钡牟煌迷~揭示了監(jiān)督在特約監(jiān)察員各項職能中處在首要地位，為特約監(jiān)察員合理分配履行各項職能的時間和精力提供了判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三是監(jiān)督對象實現(xiàn)了“瘦身”，更加強(qiáng)調(diào)對監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督。特邀監(jiān)察員制度自建立以來，一直把特邀監(jiān)察員的監(jiān)督定位為雙重監(jiān)督。一是對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象進(jìn)行監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。”[9]監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象也是特邀監(jiān)察員的監(jiān)督對象，特邀監(jiān)察員要了解并反映上述人員執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策和決定、命令的情況。特邀監(jiān)察員的監(jiān)督屬于群眾監(jiān)督，但又不同于一般的非強(qiáng)制性群眾監(jiān)督。特邀監(jiān)察員在履行監(jiān)督職能時，被賦予與專職監(jiān)察機(jī)關(guān)人員同等的權(quán)限，是通過特定方式把非強(qiáng)制性監(jiān)督轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性監(jiān)督的一種制度安排。二是對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。特邀監(jiān)察員要對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，提出加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)察工作的意見。特邀監(jiān)察員的監(jiān)督對象非常廣泛，但總體監(jiān)督力量有限，以全國三四萬兼職特邀監(jiān)察員監(jiān)督近千萬行政機(jī)關(guān)工作人員，監(jiān)督效果自然難以理想。《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》對特約監(jiān)察員的監(jiān)督對象進(jìn)行了“瘦身”，特約監(jiān)察員的監(jiān)督不再是雙重監(jiān)督，只對監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，即對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。特約監(jiān)察員的監(jiān)督對象在數(shù)量上顯著減少，有助于其集中精力履行監(jiān)督職能，提升監(jiān)督效果。

三、充分發(fā)揮特約監(jiān)察員作用的主要途徑

通過比較可以看出，特約監(jiān)察員在履行職能上比特邀監(jiān)察員有更多有利條件，但我們也不能因此過分樂觀。從特邀監(jiān)察員30年實踐來看，在多方肯定特邀監(jiān)察員作用的背后，“擺花瓶”“裝門面”的質(zhì)疑聲始終沒有中斷。一些地方監(jiān)察機(jī)關(guān)對特邀監(jiān)察員重聘輕用，甚至聘而不用的現(xiàn)象一直存在。筆者作為廣東省監(jiān)察委員會第一屆特約監(jiān)察員，深知特約監(jiān)察員是一種新生的監(jiān)督力量，尚存在邊界不清、職責(zé)不明、渠道不通、合力不足等問題。要促使特約監(jiān)察員完成從“形”到“實”的轉(zhuǎn)變，尚需監(jiān)察機(jī)關(guān)、特約監(jiān)察員與廣大群眾通力合作。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)重視是充分發(fā)揮特約監(jiān)察員作用的前提

監(jiān)察機(jī)關(guān)和特約監(jiān)察員在“約”上的地位是不同的，監(jiān)察機(jī)關(guān)是發(fā)約者，監(jiān)察員是應(yīng)約者，發(fā)約者的態(tài)度直接影響著應(yīng)約者履職的積極性和信心。從特邀監(jiān)察員制度的30年演進(jìn)來看，特邀監(jiān)察員履職效果與監(jiān)察機(jī)關(guān)的重視程度成正比，凡是特邀監(jiān)察員工作開展得好的地方都是監(jiān)察機(jī)關(guān)高度重視的地方。同樣道理，要充分發(fā)揮特約監(jiān)察員的作用，首先要求監(jiān)察機(jī)關(guān)高度重視這項工作，為特約監(jiān)察員履職創(chuàng)造一個良好環(huán)境。

1.準(zhǔn)確定位

特約監(jiān)察員因新時代深化國家監(jiān)察體制改革而生，旨在推動監(jiān)察機(jī)關(guān)依法接受群眾監(jiān)督。在我國監(jiān)督制度體系中，特約監(jiān)察員扮演多大的角色需要準(zhǔn)確定位，定位過高或過低都不利于特約監(jiān)察員作用的發(fā)揮。如果定位過高，以數(shù)量有限的兼職特約監(jiān)察員監(jiān)督龐大的監(jiān)察工作隊伍，效果一旦不理想就容易引起各方質(zhì)疑甚至否定特約監(jiān)察員制度；如果定位過低，不易引起監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員、廣大群眾乃至特約監(jiān)察員自身的重視，特約監(jiān)察員開展工作將遇到多種障礙。目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)對特約監(jiān)察員的定位不夠明確，大都強(qiáng)調(diào)特約監(jiān)察員制度是監(jiān)察工作的重要組成部分，但如何重要并沒有明確指出來，這在一定程度上也影響了特約監(jiān)察員對自身價值的判斷。定位不清問題在特邀監(jiān)察員制度探索中一直存在，社會各界給予特邀監(jiān)察員的評價是重要力量、特殊力量、奇兵等，但都沒能明確地講出特邀監(jiān)察員的制度邊界。習(xí)近平同志關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察工作的系列重要論述給界定特約監(jiān)察員制度效能提供了重要啟迪，他指出“在黨和國家各項監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的”[10]。監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員首先要建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實際上也是如此，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立了黨內(nèi)專門監(jiān)督部門——紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，這是監(jiān)督監(jiān)督者的主體力量。特約監(jiān)察員制度在我國監(jiān)督制度體系中屬于配套性制度，其作用發(fā)揮是輔助性的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對特約監(jiān)察員的選聘、履職以及考核都應(yīng)框定在這一定位之內(nèi)。

2.科學(xué)分工

各地監(jiān)察機(jī)關(guān)選聘特約監(jiān)察員的人數(shù)不一，但通常在50 人以下，如北京36 名、上海40 名、廣東25名等。要使幾十名特約監(jiān)察員的力量發(fā)揮出最大的監(jiān)督作用，必須對其進(jìn)行科學(xué)分工。目前，多地監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有做到這一點。從要求上講，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作隊伍中的每個人都要接受特約監(jiān)察員的監(jiān)督。但由于受多方面局限，容易陷入“老虎吃天無從下口”的困境，導(dǎo)致實際上人人都監(jiān)督不了的局面。也有一些地方監(jiān)察機(jī)關(guān)對特約監(jiān)察員分工不當(dāng)，如按照監(jiān)督、咨詢、聯(lián)系、宣傳四項職能把特約監(jiān)察員分成四組，每一組只負(fù)責(zé)一種職能，割裂了特約監(jiān)察員各個職能之間的有機(jī)聯(lián)系。特約監(jiān)察員分工沒有統(tǒng)一的模板和標(biāo)準(zhǔn)，各地監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)各自實際進(jìn)行探索。參考特邀監(jiān)察員的一些成功做法，特約監(jiān)察員分工可以從橫向和縱向兩個角度進(jìn)行。從橫向的角度講，特約監(jiān)察員對同級監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督是具體的，不能籠統(tǒng)地讓每個特約監(jiān)察員面對全體監(jiān)督對象，而應(yīng)給每個特約監(jiān)察員設(shè)立固定的聯(lián)系部門，促使其監(jiān)督對象明確化和集中化。以國家監(jiān)委為例，其擁有50名特約監(jiān)察員和31 個職能部門，應(yīng)把50 名特約監(jiān)察員相對均勻地分到31 個職能部門中去。每名特約監(jiān)察員都有明確的監(jiān)督對象，便于其集中精力提升監(jiān)督效果。從縱向的角度講，國家、省、市、縣不同級別的特約監(jiān)察員的工作側(cè)重點應(yīng)有所不同。雖同為特約監(jiān)察員，但不同層次的特約監(jiān)察員之間存在著或大或小的差異，不能對其工作要求進(jìn)行一刀切。一般而言，基層監(jiān)察機(jī)關(guān)選聘的特約監(jiān)察員的實踐經(jīng)驗比較豐富，應(yīng)更多地直接參與或協(xié)助一些具體工作；較高層次監(jiān)察機(jī)關(guān)選聘的特約監(jiān)察員的專業(yè)素養(yǎng)比較高，可以在監(jiān)督、咨詢等方面多發(fā)揮作用。

3.拓展渠道

特約監(jiān)察員是以兼職的形式履行職能，沒有固定的時間對監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間存在著“天然”屏障。在特約監(jiān)察員與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間能否構(gòu)建豐富的聯(lián)系渠道，縮小彼此之間的距離，很大程度上決定著特約監(jiān)察員制度的成敗?！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》規(guī)定監(jiān)察委員會要為特約監(jiān)察員依法開展工作搭建必要平臺，但如何搭建仍需進(jìn)一步探索。總體來看，在特約監(jiān)察員聯(lián)系監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員上存在兩大問題。一是聯(lián)系渠道偏少。目前各級監(jiān)察機(jī)關(guān)已搭建的平臺主要包括：組織特約監(jiān)察員參加或者列席有關(guān)會議，邀請?zhí)丶s監(jiān)察員參加調(diào)查研究、監(jiān)督檢查、專項工作，定期為特約監(jiān)察員郵寄與監(jiān)察機(jī)關(guān)工作相關(guān)的報刊和黨規(guī)黨紀(jì)資料，建立情況通報制度，設(shè)立特約監(jiān)察員信箱等?，F(xiàn)有這些渠道與監(jiān)督監(jiān)督者的繁重任務(wù)和復(fù)雜形勢還不夠匹配，應(yīng)進(jìn)一步拓展聯(lián)系渠道。二是現(xiàn)有渠道應(yīng)有作用沒有發(fā)揮出來。特約監(jiān)察員制度運(yùn)行一年來，上述平臺和渠道大多停留在文件里、計劃中，如特約監(jiān)察員信箱很少收到來信，邀請?zhí)丶s監(jiān)察員參加調(diào)查研究、監(jiān)督檢查、專項工作尚未啟動。特約監(jiān)察員與監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的聯(lián)系以郵寄報刊資料的“空中對話”為主，彼此之間難得見上一面，監(jiān)督監(jiān)督者的應(yīng)有作用發(fā)揮不出來。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)拓展聯(lián)系特約監(jiān)察員的渠道，并使其暢通起來。鑒于當(dāng)前的突出問題，有必要在監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立特約監(jiān)察員工作室，擴(kuò)大監(jiān)督者和被監(jiān)督者的直接聯(lián)系，讓監(jiān)督者充分了解被監(jiān)督者的履職情況，有效發(fā)揮特約監(jiān)察員的監(jiān)督“威力”。

4.適當(dāng)激勵

激勵理論是行為科學(xué)的重要理論之一，也是個體行為研究的主要問題，旨在調(diào)動激勵對象的主動性和創(chuàng)造性，促使其產(chǎn)生更加積極的行為。激勵機(jī)制已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用到社會各個領(lǐng)域，要充分發(fā)揮特約監(jiān)察員的能動性，適當(dāng)?shù)募畈豢苫蛉薄！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》對特約監(jiān)察員的履職保障進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但唯缺相關(guān)的激勵措施，只是提到特約監(jiān)察員因履行規(guī)定職責(zé)所支出的相關(guān)費(fèi)用，由監(jiān)察委員會按規(guī)定報銷，這是不夠的。各級監(jiān)察委員會在實際工作中應(yīng)借鑒特邀監(jiān)察員制度中的激勵方法，“對忠于職守、成績突出、勇于同違法違紀(jì)行為作斗爭的特邀監(jiān)察員予以表彰，或者建議其所在單位給予表彰、獎勵”[11]299。特約監(jiān)察員一般是各行業(yè)中的佼佼者，經(jīng)濟(jì)條件也相對較好，擔(dān)任特約監(jiān)察員不是為了增加收入，而是投身于熱愛的監(jiān)察體制改革事業(yè)，因而對其激勵應(yīng)以精神激勵為主。按規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)每年對特約監(jiān)察員進(jìn)行動態(tài)管理和考核，對于考核優(yōu)秀的應(yīng)頒發(fā)優(yōu)秀特約監(jiān)察員證書，并給予通報表揚(yáng)，有重大貢獻(xiàn)的要輔之以一定的物質(zhì)獎勵。這既是對認(rèn)真履職的特約監(jiān)察員的肯定和鼓勵，也能對部分履職情況不理想的特約監(jiān)察員起到鞭策作用。

（二）特約監(jiān)察員自覺是充分發(fā)揮特約監(jiān)察員作用的關(guān)鍵

監(jiān)察機(jī)關(guān)為特約監(jiān)察員創(chuàng)造良好履職環(huán)境是外因，特約監(jiān)察員究竟能發(fā)揮多大的作用，關(guān)鍵在其自身的努力程度。特約監(jiān)察員接受了監(jiān)察機(jī)關(guān)的邀約，并簽訂了履職承諾書，就應(yīng)認(rèn)真履行各項職責(zé)和義務(wù)，高質(zhì)量地完成監(jiān)察機(jī)關(guān)托付的各項工作。

1.提高認(rèn)識

特約監(jiān)察員是監(jiān)察機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門、單位經(jīng)過五大程序精挑細(xì)選出來的，肩負(fù)著監(jiān)督監(jiān)督者的莊嚴(yán)使命。當(dāng)前，部分特約監(jiān)察員對自身從事工作的重要性認(rèn)識不足，尚沒完成自我身份認(rèn)同。第一，對特約監(jiān)察員存在認(rèn)識誤區(qū)。有的特約監(jiān)察員把自身看作監(jiān)察工作的陪襯和點綴，認(rèn)為起不了多大作用。從特邀監(jiān)察員的身份認(rèn)同來看，大都會經(jīng)歷一個由是否管用到管點兒用再到很管用的轉(zhuǎn)變過程。曾任監(jiān)察部特邀監(jiān)察員的李敬總結(jié)道：“擔(dān)任特邀監(jiān)察員工作，發(fā)揮參政議政和民主監(jiān)督作用，起初在思想上還缺乏足夠的認(rèn)識，覺得這項工作不一定有什么實際工作可干。”[11]254這種轉(zhuǎn)變過程所需時間并不一致，有長有短，少數(shù)特邀監(jiān)察員甚至聘期內(nèi)都沒有完成身份認(rèn)同，動態(tài)考核不合格被清理出特邀監(jiān)察員隊伍或者自己主動退出的現(xiàn)象并不鮮見?！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》規(guī)定特約監(jiān)察員每屆任期與本屆領(lǐng)導(dǎo)班子相同，一屆任期是5 年。但特約監(jiān)察員作為一種新生事物，其啟動時間晚于本屆監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子一年。除國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員外，各地特約監(jiān)察員都是在進(jìn)入2019年后獲得聘任的，聘期到2023年，實際任期是4年時間。這對特約監(jiān)察員的身份自我認(rèn)同提出了更為緊迫的要求，不能在是否有用的質(zhì)疑中徘徊太久，應(yīng)盡快認(rèn)識到自身從事工作的神圣性，積極開展工作。也有的把特約監(jiān)察員看作一種榮譽(yù)或者結(jié)識達(dá)官貴人的資源，這些認(rèn)識是錯誤的。特約監(jiān)察員不是榮譽(yù)，更沒有特權(quán)，志在謀求公利，要呈現(xiàn)出顯著的“超脫性”。第二，開展工作的主動意識不強(qiáng)，“等靠要”心態(tài)比較普遍。部分特約監(jiān)察員等待監(jiān)察機(jī)關(guān)直接安排工作，履職的主動性和創(chuàng)造性不足。這種問題在之前部分特邀監(jiān)察員身上也不同程度存在，曾任監(jiān)察部副部長的徐青強(qiáng)調(diào)：“其實你們利用自己的特殊身份有許多間接參與的機(jī)會，可以做一些比我們自己做效果還要好的宣傳工作，在這方面發(fā)揮的作用遠(yuǎn)比參加辦幾個案件、收轉(zhuǎn)一些群眾來信要大得多。”[11]100特約監(jiān)察員也應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢主動開展工作，積極了解和反映有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域廉潔從政從業(yè)情況，自我營造良好履職環(huán)境。

2.處理好本職和兼職工作關(guān)系

大多數(shù)特約監(jiān)察員是一肩兩職，從人大代表和政協(xié)委員中選聘出來的特約監(jiān)察員要一肩三職，存在著主觀上想做好與客觀上工作忙、時間緊的矛盾。如何看待和處理這對矛盾，是擺在眾多特約監(jiān)察員面前的突出問題。結(jié)合《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》和30 年特邀監(jiān)察員制度的探索，合理處理特約監(jiān)察員的本兼職工作關(guān)系，應(yīng)著重把握好三大原則：第一，奉獻(xiàn)性。不少特約監(jiān)察員是單位領(lǐng)導(dǎo)或骨干力量，本職工作至關(guān)重要，特約監(jiān)察員工作也不能忽視。在分配工作時間時不能在本兼職工作之間有加有減，而應(yīng)整體做加法，即在保持本職工作強(qiáng)度不減弱的情況下，增加特約監(jiān)察員工作時間，休閑休息時間相對減少。這要求特約監(jiān)察員具有高尚的道德品質(zhì)和強(qiáng)烈的社會責(zé)任感，不圖私利，不享清福，只圖為社會、為人民多做貢獻(xiàn)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我們共產(chǎn)黨人講奉獻(xiàn)，就要有一顆為黨為人民矢志奮斗的心，有了這顆心，就會‘痛并快樂著’，再怎么艱苦也是美的、再怎么付出也是甜的，就不會患得患失。這才是符合黨和人民要求的大奉獻(xiàn)?！盵12]特約監(jiān)察員無論是不是中共黨員，都應(yīng)具備這樣的奉獻(xiàn)精神，以“功成必定有我”的積極心態(tài)履行職能。第二，適度性。特約監(jiān)察員的精力是有限的，在講奉獻(xiàn)的原則下也要把握好適度性，不能一直處在工作超負(fù)荷狀態(tài)。一是履職適度，專職監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員能做的事情盡量不安排給特約監(jiān)察員，多讓他們參加短期、重要的業(yè)務(wù)活動；二是時間適度，以限定每個月不超過4個工作日為宜；三是工作方法適度，堅持統(tǒng)一安排和自主探索相結(jié)合。第三，選擇性。監(jiān)察機(jī)關(guān)安排活動時應(yīng)遵循原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，把活動分為兩類：一是必須參加的活動，如監(jiān)察機(jī)關(guān)組織的相關(guān)會議、年度動態(tài)考核等；二是個人選擇的活動，讓特約監(jiān)察員結(jié)合自身特長和優(yōu)勢選擇有所參加有所不參加。如輿論監(jiān)督可以側(cè)重讓來自新聞媒體行業(yè)的特約監(jiān)察員參加，理論研究和調(diào)查研究重點發(fā)揮學(xué)者型特約監(jiān)察員的作用，執(zhí)法監(jiān)察、查案辦案的任務(wù)主要讓來自政法系統(tǒng)的特約監(jiān)察員擔(dān)當(dāng)。

3.增強(qiáng)監(jiān)督本領(lǐng)

監(jiān)督監(jiān)督者是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對特約監(jiān)察員的監(jiān)督本領(lǐng)提出了很高要求。與此相對比，大多數(shù)特約監(jiān)察員之前從事的行業(yè)與監(jiān)督工作沒有直接關(guān)系，監(jiān)督知識和能力普遍欠缺。要履行好監(jiān)督監(jiān)督者的職能，特約監(jiān)察員必須勤于學(xué)習(xí)，全方位地提升監(jiān)察業(yè)務(wù)素質(zhì)，克服本領(lǐng)恐慌，成為從事監(jiān)察工作的行家里手。第一，充分利用好監(jiān)察機(jī)關(guān)提供的學(xué)習(xí)機(jī)會。監(jiān)察機(jī)關(guān)會組織特約監(jiān)察員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，定期寄送閱讀資料等。如廣東省監(jiān)察委員會為每位特約監(jiān)察員訂閱一份《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，并每月郵寄《廣東紀(jì)檢監(jiān)察研究》《廣東黨風(fēng)》雜志。遺憾的是，不少特約監(jiān)察員并沒有珍惜監(jiān)察機(jī)關(guān)提供的學(xué)習(xí)機(jī)會，對郵寄來的資料是“收而不讀”。這種狀況亟須改變，特約監(jiān)察員應(yīng)認(rèn)真對待監(jiān)察機(jī)關(guān)郵寄來的閱讀資料，從中了解和把握黨中央和省委對紀(jì)檢監(jiān)察工作的決策部署、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作情況以及監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督情況。第二，加大自主學(xué)習(xí)力度。僅靠監(jiān)察機(jī)關(guān)提供的學(xué)習(xí)機(jī)會不足以應(yīng)對復(fù)雜的監(jiān)察工作，特邀監(jiān)察員應(yīng)該堅持干什么學(xué)什么、缺什么補(bǔ)什么。曾擔(dān)任監(jiān)察部特邀監(jiān)察員的張常群說：“我是搞自然科學(xué)的，對行政監(jiān)察工作以前一竅不通。通過4 年的特邀監(jiān)察員實踐，我又學(xué)到了一門社會科學(xué)知識，等于攻讀了行政監(jiān)察專業(yè)的博士生?！盵11]144張常群由監(jiān)察工作生手變成行家里手，對時下特約監(jiān)察員提供了明確啟示——增強(qiáng)學(xué)習(xí)監(jiān)察知識的自覺性。首先，深入把握習(xí)近平總書記關(guān)于監(jiān)察工作的系列重要論述。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視新時代監(jiān)察體制改革事業(yè)，圍繞著為何改、改什么、怎樣改、如何評作出了一系列新判斷，為特約監(jiān)察員開展工作提供了強(qiáng)大的思想武器。其次，系統(tǒng)學(xué)習(xí)《中華人民共和國監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》等，這是特約監(jiān)察員開展工作的基本功。再次，深入研究國家監(jiān)察體制改革中的難題。新時代國家監(jiān)察體制發(fā)生了重大變化，有不少重要關(guān)系和難題尚未厘清，如同級黨委、紀(jì)委、監(jiān)委之間是什么關(guān)系，紀(jì)委監(jiān)委如何實現(xiàn)監(jiān)督監(jiān)察資源最優(yōu)化等。特約監(jiān)察員既要學(xué)習(xí)已有知識，也要創(chuàng)造新知識，對新時代國家監(jiān)察體制改革中的難題開展研究，提出具有創(chuàng)新性的意見建議。

（三）廣大群眾參與是充分發(fā)揮特約監(jiān)察員作用的保障

特約監(jiān)察員監(jiān)督屬于群眾監(jiān)督，能否得到廣大群眾的認(rèn)同和支持，很大程度上影響著監(jiān)督監(jiān)督者的效果。通過上面比較已經(jīng)看出，特約監(jiān)察員的監(jiān)督不再是雙重監(jiān)督，原屬于特邀監(jiān)察員反映、轉(zhuǎn)遞人民群眾對監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律行為的檢舉、控告的重要職責(zé)在《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》中被取消，但根據(jù)這項職責(zé)而形成的監(jiān)察員與群眾聯(lián)系的渠道不能隨之消失，而應(yīng)得到保持和進(jìn)一步強(qiáng)化。總體來看，特約監(jiān)察員與廣大群眾的有機(jī)聯(lián)系尚未形成。要促使廣大群眾參與到特約監(jiān)察員工作之中，亟待做好兩方面工作：一是提高特約監(jiān)察員的知名度。知名度代表著影響力，特約監(jiān)察員知名度越高，對廣大群眾的吸引力就越大。按規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)要向社會公布特約監(jiān)察員名單，這是提高特約監(jiān)察員知名度的重要途徑。但不少地方監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒有向社會公布名單，也有的公布的信息過于簡單，廣大群眾難以了解他們，參與特約監(jiān)察員工作就無從談起。監(jiān)察機(jī)關(guān)聘請?zhí)丶s監(jiān)察員后，應(yīng)及時通過網(wǎng)站、報紙、公眾號等多種方式向社會盡可能多地公布特約監(jiān)察員信息，如政治面貌、工作單位、專業(yè)特長、社會影響、工作計劃、聯(lián)系方式等，讓廣大群眾對其有更多的了解。除此之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)要建立特約監(jiān)察員工作情況通報制度，把特約監(jiān)察員工作納入政務(wù)公開范疇，加大對特約監(jiān)察員工作的宣傳力度，增強(qiáng)特約監(jiān)察員在廣大群眾中的影響力。二是構(gòu)建豐富的聯(lián)系渠道。一方面，保持傳統(tǒng)聯(lián)系渠道。在30年特邀監(jiān)察員制度探索中，特邀監(jiān)察員和廣大群眾之間形成了多種溝通方式，其中影響最大的是特邀監(jiān)察員接待日制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)專門為特邀監(jiān)察員設(shè)立了接待室，每周安排一到兩天接待群眾，特邀監(jiān)察員輪流上崗，贏得了群眾的信任和好評。也有些特邀監(jiān)察員在工作單位或家里接待群眾，定期接待和預(yù)約接待相結(jié)合，取得了良好的社會反響。目前，這些聯(lián)系方式在特約監(jiān)察員身上基本上中斷了，監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極引導(dǎo)和幫助特約監(jiān)察員采納這些已被證明行之有效的做法，促使特約監(jiān)察員與廣大群眾經(jīng)常性地面對面交流。另一方面，構(gòu)建新的聯(lián)系渠道。新時代互聯(lián)網(wǎng)對人們的價值觀念以及人際交往的影響越來越大。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“互聯(lián)網(wǎng)是一個社會信息大平臺，億萬網(wǎng)民在上面獲得信息、交流信息，這會對他們的求知途徑、思維方式、價值觀念產(chǎn)生重要影響，特別是會對他們對國家、對社會、對工作、對人生的看法產(chǎn)生重要影響?！盵13]廣大群眾上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)。特約監(jiān)察員要善于運(yùn)用微信、微博、公眾號、電子郵箱等網(wǎng)絡(luò)渠道了解民意、收集建議、反饋問題，成為廣大群眾與監(jiān)察機(jī)關(guān)名副其實的聯(lián)絡(luò)員。