我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的成因及治理
——基于政治生態(tài)理論框架的解釋

胡一凡

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088）

一、問題的提出與研究綜述

（一）問題的提出

《宋書·吳喜傳》曰：“且欲防微杜漸，憂在未萌?！逼渲?，“微”作“微小”之意。微腐敗是指相對于大腐敗而言的腐敗現(xiàn)象[1]?；鶎臃鲐毷俏覈撠毠灶I(lǐng)域政策執(zhí)行的“最后一公里”，我國扶貧的工作重點和矛盾問題最為突出的地方都在基層。但基層扶貧在取得重大成就的同時，也存在著非常普遍的微腐敗問題。微腐敗的主體級別和行為情節(jié)雖“微”，危害后果卻并不小。黨的十八大以來，我國反腐敗在查處高級干部嚴重違紀違法案件方面取得了有目共睹的成效，不少省部級“大老虎”相繼落馬。在懲治高官貪腐的同時，微腐敗問題也已經(jīng)引起了黨和政府的高度重視。習總書記強調(diào)，從嚴治黨既要打“老虎”也要拍“蒼蠅”，“既堅決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題”[2]。2017年年底，中央紀委決定從2018年到2020 年持續(xù)開展扶貧領(lǐng)域的腐敗和作風問題專項治理，“堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，促進各級黨委、政府以及相關(guān)職能部門認真履行脫貧攻堅的重大政治責任，為確保到2020 年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧提供堅強有力的紀律保障”[3]。2018 年4 月27 日、7 月12日，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站先后集中曝光了24起和20 起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題典型案例；此后，該網(wǎng)站又多次公開曝光多起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題的案例，其中不乏基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗案例?；鶎臃鲐毰c基層人民群眾尤其是貧困戶的切身利益密切相關(guān)，扶貧領(lǐng)域微腐敗行為直接威脅著人民群眾的合法利益，對國家和社會造成了非常惡劣的影響，必須對微腐敗行為進行嚴厲懲治。但在實踐中，要發(fā)現(xiàn)、懲治和從根本上治理基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗仍然存在一定的困難。為防止微腐敗成為“大禍害”，必須歸納總結(jié)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理存在的難點，深入探究基層扶貧領(lǐng)域微腐敗問題的誘因，從而找到有針對性的路徑，從根本上加強基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理、鏟除腐敗滋生蔓延的土壤。

（二）研究綜述

通過知網(wǎng)的期刊文獻檢索“微腐敗”可以發(fā)現(xiàn)，微腐敗的最早研究見于2012年的《“微”腐敗不可不防》一文，此后每年發(fā)表的有關(guān)微腐敗的文獻都只有一到兩篇。從2016 年起，相關(guān)文獻數(shù)量開始增加。2017 年，我國學術(shù)界開始真正關(guān)注微腐敗問題，相關(guān)文獻達到上百篇，但其中專門研究基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的相關(guān)文獻并不多。主要研究內(nèi)容在于以下方面：第一，基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的危害分析。周師認為，農(nóng)村基層干部微腐敗侵害了貧困農(nóng)民生存與發(fā)展的切身利益，剝奪了人民群眾的獲得感，容易導(dǎo)致對黨和政府的信任危機[4]。第二，基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的成因解釋。靳濤分別從扶貧資源與官員權(quán)力、基層社會文化、扶貧監(jiān)督機制、扶貧政策信息幾個方面分析了基層扶貧官員腐敗滋生的原因，解釋了腐敗的生成機理[5]。第三，基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的表征及其治理。殷路路等從資金管理使用、政策制定執(zhí)行、干部思想作風三個方面歸納了基層扶貧干部微腐敗的主要表現(xiàn)，分析了微腐敗行為的主要特征，最后從基層扶貧干部的監(jiān)督問責、成長渠道、容錯糾錯、激勵表揚、心理關(guān)懷幾個方面提出了精準治理微腐敗的路徑[6]。通過梳理目前的相關(guān)研究可知，在研究內(nèi)容上我國學者主要集中于對基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的危害、成因、表征及治理的分析，在研究方法上已有的文獻以一般性的描述性、倡導(dǎo)性和對策性研究居多，對具體案例的分析較少，并且缺乏系統(tǒng)性的理論支撐、理論層面的解釋性研究較少。

二、案例審視：我國基層扶貧領(lǐng)域存在的微腐敗現(xiàn)象特點及治理難點

本文選取了中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站公開曝光的不同地區(qū)發(fā)生的扶貧領(lǐng)域微腐敗典型案例（見表1）。這些典型案例為總結(jié)我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗現(xiàn)象特點及治理難點提供了重要依據(jù)。

表1 我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗典型案例（資料整理自中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站）

（一）我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗現(xiàn)象的特點

從相關(guān)案例當中不難發(fā)現(xiàn)我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗現(xiàn)象的特點：

（1）主體特點?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域微腐敗的主體大多數(shù)是縣級和縣級以下的基層公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部；一些基層扶貧領(lǐng)域微腐敗甚至是“一端一窩”的集體貪腐行為，呈現(xiàn)出主體群體化的特點。例如，案例2 中的腐敗行為主要涉及村黨支部書記、委員以及村委會主任、副主任、委員，腐敗主體是村黨支部和村委會的領(lǐng)導(dǎo)干部，且具有群體性腐敗的特點。

（2）行為特點?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域的單次微腐敗行為涉及金額通常比較小，但同一公職人員在基層扶貧期間往往多次實施微腐敗行為。例如，案例3、4的腐敗涉案金額一開始比較少，到后來則越來越多；案例5 的腐敗行為次數(shù)多、累計數(shù)額大；案例6 中腐敗分子在2011 年至2016 年期間利用職務(wù)便利實施了多次腐敗行為，累計數(shù)額較大。

（3）手段特點?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域發(fā)生的微腐敗手段多種多樣，包括：直接套取、挪用、截留扶貧資金，將扶貧資金據(jù)為己有、揮霍浪費或擅自用作其他用途（如案例3、4、6、7）；弄虛作假、優(yōu)親厚友，虛報或多報扶貧對象、冒領(lǐng)扶貧款物等（如案例1、2）；在辦理扶貧事項過程中利用職權(quán)吃拿卡要、索取好處（如案例5）；對扶貧項目管理把關(guān)不嚴，甚至勾結(jié)不法商人、利用扶貧項目搞暗箱操作、騙取資金和非法獲利等（如案例1、4）。

（4）影響特點?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域微腐敗帶來的危害非常嚴重，不僅直接侵害了群眾的合法利益、對國家財產(chǎn)和公共利益造成了嚴重損害，還削弱了群眾對政府及公職人員的信任，損害政府形象和公信力。例如，案例1的直接貪污數(shù)額不大，但腐敗行為造成了高額國家扶貧資金被騙取和嚴重浪費；案例2 直接侵害了貧困戶的利益，同時也造成了非常惡劣的社會影響。

（二）我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的難點

從以上典型案例中可看出，基層扶貧微腐敗具有腐敗主體級別低和群體化、單次涉案金額小但腐敗行為發(fā)生次數(shù)多、腐敗手段多樣、腐敗危害后果嚴重的特點。這些特點也進一步造成了基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的困難。

（1）調(diào)查的難點?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域的微腐敗行為比較隱蔽、不易被發(fā)現(xiàn)，存在調(diào)查上的難點。第一，基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗主要發(fā)生在基層農(nóng)村，具有隱蔽性的特點，很多基層扶貧領(lǐng)域微腐敗行為的單次涉案金額小，在調(diào)查當中可能不容易被發(fā)現(xiàn)。第二，腐敗分子通常會依靠各種扶貧項目、伺機尋找政策漏洞實施腐敗行為，有些行為本身看似符合相關(guān)政策規(guī)定，但實際上卻成為很多干部借機斂財?shù)氖侄危@些行為在現(xiàn)實中往往難以被及時發(fā)現(xiàn)、造成調(diào)查的難點。

（2）懲治的難點?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域的微腐敗行為難以根治。第一，基層扶貧不僅是扶貧辦的任務(wù)，還涉及財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、交通、自然資源、民政、社會保障、生態(tài)環(huán)保等多個領(lǐng)域，這也是造成扶貧領(lǐng)域微腐敗難以根治的重要原因。第二，基層扶貧領(lǐng)域的“群腐”現(xiàn)象比較普遍。在農(nóng)村，抱團腐敗的現(xiàn)象非常普遍，如果腐敗行為在調(diào)查當中沒有被及時發(fā)現(xiàn)，腐敗分子就很容易逃脫法網(wǎng)。第三，在基層扶貧領(lǐng)域，同一主體往往多次實施微腐敗行為，多次腐敗行為的時間跨度大，在調(diào)查中不易完全掌握全部腐敗事實，最后可能由于證據(jù)不足而導(dǎo)致腐敗分子不能受到法律的懲處。

三、理論基礎(chǔ)：我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的理論分析框架

（一）我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的政治生態(tài)理論分析框架

2016 年，習總書記在中共中央政治局集體學習時的講話中指出“嚴肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是偉大斗爭、偉大工程的題中應(yīng)有之義”[7]。2017 年，習總書記強調(diào)要“建設(shè)正氣充盈的黨內(nèi)政治文化 努力實現(xiàn)黨內(nèi)政治生態(tài)風清氣正”[8]。

中國目前的政治生態(tài)應(yīng)定位為廣義的政治生態(tài)，包括政治制度和規(guī)則、政治行為主體、政治行為方式、政治文化和政治心理等要素[9]。其中，政治制度和規(guī)則主要是制度層面的要素，政治行為主體、政治行為方式主要是行為層面的要素，政治文化與政治心理主要是文化層面的要素。根據(jù)“制度”“行為”“文化”3 個分析政治生態(tài)系統(tǒng)的核心要素，本文建立了政治生態(tài)理論分析框架，希望通過運用這一框架解構(gòu)我國基層農(nóng)村的政治生態(tài)，并進一步為基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗成因找到理論層面的解釋依據(jù)（如圖1所示）。

（1）制度。“制度”一般是指用于調(diào)節(jié)不同個體或群體間關(guān)系，或要求成員共同遵守的一系列規(guī)范和準則。有學者指出，制度是“人類反復(fù)使用而共享的由規(guī)則、規(guī)范和策略等構(gòu)成的概念”[10]。制度既包括人為創(chuàng)造的正式規(guī)則約束，也包括隨時間推移演化而來的慣例、習慣法等非正式約束[11]。在基層扶貧領(lǐng)域，政治生態(tài)的正式制度主要是國家及地方制定的各類扶貧相關(guān)的法律、政策和規(guī)范，非正式制度主要包括在長期歷史中逐漸形成的鄉(xiāng)規(guī)民約、風俗習慣、道德風范等。

（2）行為。“行為”是基層扶貧領(lǐng)域中政治行為主體作出的行為，是分析基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的關(guān)鍵點。基層公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部是扶貧領(lǐng)域的重要政治行為主體。政治行為主體在政治場域中扮演著不同的角色，通過運用權(quán)力、資金、政治和社會地位、聲望、信息、知識、能力等不同資源來采取行動，并且與其他相關(guān)主體之間發(fā)生互動關(guān)系。因此，政治行為主體的行為方式及其與其他相關(guān)主體之間的互動關(guān)系是分析基層政治生態(tài)的重要因素，也是解釋基層扶貧領(lǐng)域微腐敗形成原因的關(guān)鍵要素。

（3）文化?！拔幕笔怯苫鶎臃鲐毿袨橹黧w的價值取向、思想觀念、心理狀態(tài)等共同構(gòu)成和塑造的?；鶎臃鲐氼I(lǐng)域的政治生態(tài)文化要素主要包括兩類：一是基層領(lǐng)導(dǎo)干部和其他普通公職人員的政治生態(tài)文化；二是基層農(nóng)村的人民群眾，即村民的政治生態(tài)文化。政治生態(tài)文化在基層扶貧中對各行為主體具有潛移默化的作用。健康、良好的政治生態(tài)文化有助于抑制和減少腐敗的發(fā)生，而不健康、被污染的政治生態(tài)文化等則會助長腐敗行為的產(chǎn)生。本文將主要從基層公職人員和村民兩方面的政治生態(tài)文化角度對基層扶貧微腐敗的成因進行解釋。

圖1 我國基層扶貧領(lǐng)域的政治生態(tài)理論分析框架

（二）政治生態(tài)理論分析框架的適用性

從政治生態(tài)視角來分析基層扶貧領(lǐng)域微腐敗原因及治理具有理論和現(xiàn)實的契合性。從理論上看，我國目前已有的研究大多是將腐敗作為自變量、將政治生態(tài)作為因變量，著重于探討腐敗現(xiàn)象或反腐行動對政治生態(tài)的影響。有學者指出，腐敗治理成效顯著有利于良好政治生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)，而腐敗造成的負面影響則會“消解掉制度建設(shè)和政治文化建設(shè)帶來的積極后果，從基礎(chǔ)上侵蝕政治生態(tài)的建設(shè)成果”[12]。已有研究的重點在于分析腐敗對政治生態(tài)的影響。本研究則將政治生態(tài)看作自變量而非因變量，試圖從我國基層的政治生態(tài)現(xiàn)狀出發(fā)來研究基層扶貧領(lǐng)域微腐敗問題的成因。從現(xiàn)實來看，政治生態(tài)的好壞顯然對腐敗及腐敗治理有影響，風清氣正的健康基層政治生態(tài)能防微杜漸，有助于預(yù)防和抑制腐敗行為產(chǎn)生，不健康的政治生態(tài)系統(tǒng)則可能成為縱容腐敗滋生的溫床。

四、原因解釋：政治生態(tài)理論視角下我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的成因分析

結(jié)合“制度—行為—文化”的政治生態(tài)理論分析框架，發(fā)現(xiàn)我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的成因包括三個層面：一是制度層面的正式制度失靈與制度虛置；二是行為層面的目標置換與資源依賴關(guān)系強化；三是文化層面的多元價值沖擊與維權(quán)意識缺乏（見圖2）。

（一）政治生態(tài)制度層面的解釋

（1）基層扶貧政策制度的失靈引發(fā)微腐敗?；鶎臃鲐毷且豁椚娴墓こ?，包含了對扶貧目標群體、扶貧過程和扶貧效果的多方面要求。我國基層扶貧已經(jīng)在實踐中取得了一定成效，獲得了相關(guān)經(jīng)驗，但具體的扶貧工作管理制度和考核問責制度仍存在一定的問題。第一，基層扶貧制度政策在扶貧對象確定和項目安排上存在模糊性，給部分官員在落實政策上留下了任意解釋的空間。第二，扶貧項目和資金管理的相關(guān)制度政策存在漏洞，使貪腐官員在資金利用上有機可乘，鉆制度空子的現(xiàn)象屢禁不絕。第三，基層扶貧政策內(nèi)容與政策執(zhí)行之間客觀上存在偏差，為公職人員以“變通”手段借機斂財創(chuàng)造了條件。第四，基層扶貧缺乏有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致一些官員在落實扶貧政策中濫用審核審批權(quán)力來為自己和親戚朋友謀取私利，對實際扶貧和脫貧效果視而不見。

圖2 政治生態(tài)理論視角下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的原因解釋

（2）基層農(nóng)村正式制度的虛置導(dǎo)致微腐敗?！爸贫忍撝谩笔侵革@規(guī)則虛置、潛規(guī)則盛行的一種現(xiàn)象，這是政治生態(tài)不良的根本問題所在[13]。在基層扶貧領(lǐng)域，除了正式制度（顯規(guī)則）外，還存在著鄉(xiāng)規(guī)民約、風俗習慣、道德風范等隱性的非正式制度規(guī)則（潛規(guī)則），非正式制度與正式制度間呈現(xiàn)出相互交織滲透的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織不完全具備基層政治秩序的主導(dǎo)權(quán)威性的情況下，非正式制度秩序在基層治理中發(fā)揮著不可小視的影響力[14]。非正式制度形成了鄉(xiāng)村的社會文化土壤，在基層經(jīng)濟發(fā)展、文化生活、道德教育等方面發(fā)揮了積極引導(dǎo)作用，但非正式制度的介入也容易割裂甚至消解正式制度的權(quán)威，造成正式制度虛置、腐敗行為發(fā)生。在正式制度被虛置的情況下，一些村干部不惜損害貧困戶的利益，參與到“假扶貧”的勾當中以權(quán)謀私、關(guān)照親友、截留私分；某些公職人員彼此結(jié)成“幫派”“圈子”，在扶貧中拉幫結(jié)派、結(jié)黨營私、假公濟私。在農(nóng)村社會，非正式制度正在侵蝕著正式制度的權(quán)威性，引發(fā)制度虛置，造成了基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的困境。

（二）政治生態(tài)行為層面的解釋

（1）基層扶貧官員的目標置換誘發(fā)微腐敗。在扶貧工作中，基層官員需要完成精準識別、幫扶、管理等目標任務(wù)，但這些實質(zhì)性的目標任務(wù)在現(xiàn)實中往往會被“置換”為一些表面化的目標，造成形式主義泛濫。這種現(xiàn)象的根源在于政治角色間以政績?yōu)楹诵牡母偁幠Ｊ?。周黎安曾用“官員晉升錦標賽”來描述我國地方政府官員間以經(jīng)濟增長為基礎(chǔ)、追求短期政績的競爭方式[15]。在基層扶貧中，為了獲得更多的晉升機會，一些干部使精準扶貧變成了“表面扶貧”、為做足面子工程而“以會議貫徹會議、以文件落實文件”。很多公職人員甚至直接將衡量評估扶貧工作的標準等同于完成表格、整理檔案、匯總報告，完全陷入了“材料工作泥潭”。這種以工具手段替代目標價值的目標置換現(xiàn)象致使基層公職人員使命感和責任感缺失，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的一些領(lǐng)導(dǎo)干部不但未能堅守住原則底線、發(fā)揮良好的帶頭垂范作用，甚至成為帶頭腐敗的蠹蟲，造成從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通公職人員“一窩腐”、抱團腐敗的現(xiàn)象。

（2）政企資源依賴關(guān)系的強化驅(qū)動微腐敗?；鶎庸毴藛T特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧過程中擁有很大的決策權(quán)和話語權(quán)，在扶貧的決策制定實施、扶貧對象的認定申報、扶貧資源與款物的分配、扶貧資金的管理等方面往往發(fā)揮著決定性的作用，企業(yè)則掌握了資金技術(shù)等物質(zhì)性資源，政企之間客觀上存在著資源依賴的關(guān)系?；鶎庸賳T在理性人動機的驅(qū)使下，很容易出現(xiàn)與當?shù)仄髽I(yè)主借扶貧之名而“共謀”私利之實的現(xiàn)象。在不均衡的權(quán)力和資源配置方式下，政企之間的資源依賴關(guān)系實質(zhì)上被進一步強化，進而容易誘發(fā)更多的微腐敗行為。例如，很多地方采取將企業(yè)主與村民“綁定”的方式，希望通過扶貧項目發(fā)展生產(chǎn)和幫助村民致富，但一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員為了謀取私利，利用扶貧項目與當?shù)仄髽I(yè)主相互勾結(jié)，為其暗中提供便利并從中索取好處，或者直接從扶貧項目中騙取資金，不僅直接侵害了貧困戶的利益，還導(dǎo)致了國家扶貧資金的嚴重損失。

（三）政治生態(tài)文化層面的解釋

（1）農(nóng)村社會多元價值的沖擊滋生微腐敗。當前基層農(nóng)村的政治生態(tài)文化呈現(xiàn)出傳統(tǒng)封建思想殘余與現(xiàn)代多元價值并存的特點。政治文化具有歷史傳承性和復(fù)合性[16]。“做官發(fā)財”“一人得道，雞犬升天”等傳統(tǒng)封建時期的“官本位”思想仍然根深蒂固地存在于現(xiàn)代農(nóng)村社會中；同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化也推動我國農(nóng)村社會發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民的思想意識受到前所未有的多元價值取向的沖擊。在傳統(tǒng)與現(xiàn)實多重價值觀念并存的情況下，基層扶貧官員很容易迷失初心，忘記自己作為公共利益代表者和維護者的角色。特別是在當前基層政治文化建設(shè)較為落后、基層治理現(xiàn)代化程度比較低的情況下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公職人員缺乏自我約束能力、難以抵御多元價值觀念的沖擊，一味地攫取和謀求個人利益最大化，致使農(nóng)村的基層政治生態(tài)面臨著被污染和腐蝕的風險。

（2）村民依法維權(quán)意識的缺乏縱容微腐敗。盡管基層扶貧過程中的微腐敗現(xiàn)象十分普遍，但很多村民卻并不會選擇去公開聲討或檢舉揭發(fā)，而是忍氣吞聲、“敢怒而不敢言”，其背后的主要原因在于村民維權(quán)意識的缺乏。在各類新興文化發(fā)展傳播、教育知識普及以及新聞媒體發(fā)展的今天，村民自我意識開始覺醒，對自身合法權(quán)利逐漸有了更為清晰的認識。但與此同時，在具有濃厚草根性質(zhì)的農(nóng)村社會，村民仍然處于“原子化”的分散狀態(tài)，村民之間組織性較差，難以對村委會形成有效的制約和監(jiān)督[17]。這種狀態(tài)固化了村民的思想觀念，導(dǎo)致村民間缺乏組織起來維護主張權(quán)益的意識和能力。一些村民即使發(fā)現(xiàn)并掌握了基層干部腐敗的相關(guān)線索，仍然不敢、不愿舉報揭發(fā)。在這樣的基層政治生態(tài)文化背景下，對基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的監(jiān)督也就變得更為困難。

五、治理路徑：政治生態(tài)理論視角下我國基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理路徑

目前基層農(nóng)村政治生態(tài)在制度規(guī)則、行為方式、文化心理方面還沒有達到十分成熟和健康的狀態(tài)，這種不健康的政治生態(tài)是引發(fā)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的根本原因。從政治生態(tài)理論角度出發(fā)，結(jié)合制度、行為、文化三個要素營造良好的基層政治生態(tài)，是破解基層扶貧微腐敗治理難題、優(yōu)化腐敗治理路徑、從根源上鏟除腐敗滋生土壤的關(guān)鍵。

（一）制度保障下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗全面治理

制度失靈和制度虛置是引發(fā)基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的制度層面的根源。必須進一步完善基層扶貧的工作管理、監(jiān)督考核、責任追究制度，從根本上從嚴治理腐敗和保障基層群眾的合法利益。

（1）優(yōu)化基層扶貧管理監(jiān)督制度。扶貧管理監(jiān)督制度的完善有助于防止因制度失靈或制度虛置導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。首先，要全面考察掌握扶貧地區(qū)的基本情況，科學制定扶貧制度和政策，完善扶貧規(guī)范標準和認定程序，做到對扶貧對象的精準識別和有效幫扶。其次，要清晰界定基層扶貧官員的職權(quán)范圍以及責任義務(wù)，為基層扶貧官員提供明確和可操作的扶貧方案，避免因政策模糊性造成的微腐敗行為。再次，要加強對基層扶貧工作的監(jiān)管，例如江蘇省紀委針對省重點幫扶地區(qū)精準脫貧工作監(jiān)督建立了“5+2”機制，“5”是指督促蘇北五市的黨委政府、紀委落實主體責任和監(jiān)督責任，“2”是指強化省農(nóng)委發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)脫貧致富工作職能以及省紀委對蘇北五市黨委紀委履責情況的監(jiān)督檢查，強化對扶貧工作的定點監(jiān)督、常態(tài)跟蹤，不斷推進扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的制度化[18]。

（2）完善基層官員監(jiān)督考核制度。扶貧監(jiān)督考核是治理基層扶貧領(lǐng)域微腐敗行為的重中之重。要以扶貧實效作為考核重點，建立健全基層官員述職述廉制度、干部民主評議制度、扶貧工作公開制度、扶貧項目廉政檔案制度[19]等，加強對扶貧過程和結(jié)果的全面監(jiān)督考核，杜絕考核的形式主義，對違反扶貧政策、濫用權(quán)力、貪污腐敗的所有領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公職人員進行嚴肅查處、絕不姑息，對扶貧領(lǐng)域的典型微腐敗案例進行通報曝光、加強警示。此外，要將監(jiān)督考核機制作為基層干部提拔任用的重要依據(jù)，促使基層公職人員從思想上杜絕腐敗、在行動上真正落實扶貧工作。例如山東省對如期完成脫貧任務(wù)、表現(xiàn)優(yōu)秀的扶貧干部予以表彰獎勵和提拔重用，通過正向激勵來激發(fā)基層干部真扶貧的積極性[20]。

（3）全面落實扶貧責任追究制度。責任追究制度能夠為落實基層扶貧工作、防止和懲治微腐敗現(xiàn)象提供重要的制度依據(jù)。可通過建立責任清單及問題清單進一步明確扶貧工作的責任主體和具體分工，做到權(quán)責清晰、權(quán)責統(tǒng)一，堅持有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督，使各級扶貧公職人員各負其責、各司其職。此外，國家監(jiān)察體制改革要求將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍、實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，這意味著村委會主任、副主任和委員以及其他受委托運用公權(quán)力從事管理的人員在扶貧工作中都要受到監(jiān)督。因此，有必要將監(jiān)察體制改革與基層扶貧反腐敗工作結(jié)合起來，加強地方監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢察機關(guān)以及扶貧工作機構(gòu)的聯(lián)系與配合，形成監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的合力，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，對腐敗公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進行嚴格的責任追究。

（二）技術(shù)支持下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗精準治理

在行為層面，政府官員錦標賽競爭模式導(dǎo)致的目標置換以及政企資源依賴的強化是造成基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的客觀原因。盡管這樣的客觀情況在短期內(nèi)難以改變，但利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺，能夠加強對基層扶貧官員行為的約束、更加精準有效地治理基層扶貧領(lǐng)域微腐敗。

（1）大數(shù)據(jù)助力扶貧資金監(jiān)管?；鶎庸賳T掌握著扶貧資金管理與支配的權(quán)力。要加強對基層官員的監(jiān)督、防止其濫用權(quán)力，扶貧資金監(jiān)管是一個重要的突破口。大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于加強對扶貧資金的追蹤和預(yù)警，強化對扶貧項目的監(jiān)督，精準發(fā)現(xiàn)腐敗問題，同時也有助于降低扶貧監(jiān)督的成本，提高監(jiān)管效率。目前廣東省基于建檔立卡的扶貧數(shù)據(jù)建立了扶貧信息系統(tǒng)，已經(jīng)實現(xiàn)了省內(nèi)各層級扶貧信息數(shù)據(jù)之間的共享以及扶貧與相關(guān)部門信息平臺的有效對接[21]。貴州也通過建設(shè)“數(shù)據(jù)鐵籠”試點工程對扶貧資金的流轉(zhuǎn)加強監(jiān)督管理。未來我國其他地區(qū)可進一步探索扶貧領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)技術(shù)利用，通過對數(shù)據(jù)的采集和深度挖掘分析，對每一筆扶貧款項的使用和流向加強追蹤管理，確保扶貧資金按時如數(shù)發(fā)放、到人到戶，防止挪用私分，加強扶貧資金管理的公開化和透明化，讓權(quán)力在陽光下運行。

（2）網(wǎng)絡(luò)平臺促進信息公開共享。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達的今天，“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網(wǎng)友”等民間力量通過網(wǎng)絡(luò)平臺展現(xiàn)出其在收集曝光違法犯罪線索、優(yōu)化社區(qū)治理方面所貢獻的不可小覷的力量。開放的網(wǎng)絡(luò)平臺在扶貧領(lǐng)域的微腐敗治理上也能發(fā)揮重要作用。青海省在全省范圍內(nèi)建立了扶貧領(lǐng)域“信、訪、網(wǎng)、電”四位一體的立體式舉報平臺；湖南省通過建立省、市、縣三級互聯(lián)網(wǎng)平臺，為了解扶貧政策情況、資金財務(wù)公開、群眾舉報等提供了重要途徑[22]。未來各地有必要進一步加強基層扶貧相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)，建立完善基層政府、貧困戶、企業(yè)主之間互聯(lián)互通的扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺。政府各部門可利用網(wǎng)絡(luò)平臺進行扶貧信息公開共享，降低信息不對稱的程度，優(yōu)化管理及加強監(jiān)管回應(yīng)性；企業(yè)主可通過平臺實現(xiàn)與政府、貧困戶之間的信息溝通和資源融合，在信息透明化的前提下更高效地參與扶貧開發(fā)；村民通過網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崟r獲取和了解扶貧政策信息，并能及時向政府舉報投訴、反映身邊的腐敗問題線索和證據(jù)，幫助政府提升反腐成效。

（三）多元主體參與下基層扶貧領(lǐng)域微腐敗協(xié)同治理

政治生態(tài)文化是多元主體在長期多次博弈中逐漸建構(gòu)和塑造的。在治理基層扶貧領(lǐng)域微腐敗的過程中，引導(dǎo)基層公職人員和村民等多元主體共同參與腐敗治理十分必要。

（1）加強基層官員廉政教育。微腐敗頻發(fā)的一個重要原因在于基層官員的法紀意識和廉潔觀念淡漠。要從根本上營造風清氣正的政治生態(tài)文化，就需要加強對基層官員的廉政教育，促使基層領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員從思想深處形成遵紀守法、廉潔自律的觀念，并引導(dǎo)鼓勵公職人員主動參與腐敗治理。首先，要通過提醒、談話、誡勉等方式，及時了解跟進基層公職人員特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想動態(tài)，抑制腐敗和不正之風發(fā)生的苗頭。其次，可通過開展日常專題教育通報扶貧領(lǐng)域的腐敗案例，從思想上對公職人員形成警示和震懾，促使其形成不敢腐不能腐、不想腐的觀念。再次，可通過法律政策宣講學習，介紹微腐敗的危害及其懲治措施，鼓勵基層公職人員主動制止和揭發(fā)身邊的扶貧領(lǐng)域腐敗行為，引導(dǎo)官員強化責任意識、提升道德修養(yǎng)，進一步形成清廉務(wù)實的作風。

（2）鼓勵村民參與腐敗治理。貧困戶是基層扶貧的直接對象，基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗現(xiàn)象就發(fā)生在村民身邊，直接侵害了村民特別是貧困戶的權(quán)益，其治理成果也是村民最能夠切身感受到的。因此，村民參與基層扶貧領(lǐng)域微腐敗治理的重要性和必要性不可忽視。政府有必要引導(dǎo)村民積極有序地參與腐敗治理。一是要加強對村民的宣傳教育，培育公民的法治觀念和公共精神，鼓勵村民主動行使監(jiān)督權(quán)，主動反映腐敗問題和提供相關(guān)線索。二是要開放暢通便捷的舉報途徑，為村民檢舉揭發(fā)和維護權(quán)益提供必要方式。例如，四川省丹棱縣朱溝村通過設(shè)置紀檢小組成員“信訪說事室”和“信訪說事日”，鼓勵村民及時舉報、直接反映問題，對發(fā)現(xiàn)和打擊“微腐敗”具有推動作用[23]。又如，甘肅省文縣制定了村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督責任清單，305 個村均成立扶貧領(lǐng)域精準監(jiān)督小組，引導(dǎo)村民參與村務(wù)監(jiān)督，并及時處理糾正扶貧領(lǐng)域的腐敗問題[24]。三是充分發(fā)揮基層組織和非正式制度的作用，通過大力開展宣傳教育活動等，引導(dǎo)村民認識到腐敗的存在及其危害性、樹立對腐敗“零容忍”的態(tài)度，鼓勵村民通過組織形式參與反腐治理，共同營造風清氣正的基層農(nóng)村政治生態(tài)，從根本上抑制基層扶貧領(lǐng)域的微腐敗現(xiàn)象。