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    黨規(guī)中的法理

    2020-04-13 02:23:36葉海波劉夢(mèng)妮
    河南社會(huì)科學(xué) 2020年2期
    關(guān)鍵詞:黨規(guī)黨章法規(guī)

    葉海波,劉夢(mèng)妮

    (深圳大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心,深圳 518000)

    一、問題的提出

    現(xiàn)代國(guó)家?guī)缀跻桓艦檎h國(guó)家。在西方,鑒于政黨控制政治權(quán)力、引領(lǐng)憲法變遷的事實(shí),也基于政黨異化的歷史教訓(xùn),為政黨立憲成為現(xiàn)代憲法的發(fā)展趨勢(shì),即通過(guò)憲法保障政黨在民主政治中的地位,并防范政黨濫用權(quán)力侵害人權(quán),破壞憲政秩序[1]。這些國(guó)家的基本情況是國(guó)在黨先,國(guó)法治黨,憲法統(tǒng)領(lǐng)政黨規(guī)范。于中國(guó)而言,我們面臨的政治現(xiàn)實(shí)有所不同:中國(guó)共產(chǎn)黨早于中華人民共和國(guó)成立,黨內(nèi)規(guī)范先于國(guó)家憲法產(chǎn)生,黨領(lǐng)導(dǎo)人民制憲、修憲和行憲。在全面依法治國(guó)的方略確定后,如何規(guī)范政黨行為是法治中國(guó)建設(shè)的核心和緊迫問題?;谥吸h的歷史經(jīng)驗(yàn)和黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨的政治現(xiàn)實(shí),我們選擇了依規(guī)治黨的路徑。為實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨,必須首先在規(guī)范層面處理好黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系,這也是從法理上回應(yīng)和認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)的根本問題。質(zhì)言之,研究黨規(guī)中的法理,就是要準(zhǔn)確定位黨規(guī)和國(guó)法之間的關(guān)系。

    學(xué)界當(dāng)前對(duì)黨規(guī)和國(guó)法關(guān)系的理解大致可分為三種:一是認(rèn)為黨規(guī)服膺于國(guó)法,強(qiáng)調(diào)國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)[2],黨規(guī)不得抵觸憲法和法律[3];二是認(rèn)為黨規(guī)獨(dú)立于國(guó)法,強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)有自身的獨(dú)立性和獨(dú)特性,注重黨內(nèi)法規(guī)自身邏輯體系的構(gòu)建,具體表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)以黨章而不是以憲法為最高遵循[4];三是黨規(guī)國(guó)法共生論,基于法律多元主義[5],該觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在黨全面推進(jìn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的道路上是有機(jī)統(tǒng)一的共治關(guān)系[6]??梢钥闯觯F(xiàn)有研究多為籠統(tǒng)地談黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何定位,缺乏在具體內(nèi)容和層次上的精細(xì)化處理。既然準(zhǔn)確定位黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系是為了揭示黨規(guī)中的法理,那么,我們不僅要在事實(shí)層面發(fā)現(xiàn)有關(guān)二者關(guān)系的真理,也要在認(rèn)識(shí)層面闡明二者關(guān)系的原理,更要在價(jià)值層面追求一種公理的達(dá)成。為此,本文認(rèn)為,正確處理黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系必須依次解決三個(gè)問題:首先是黨章和憲法的關(guān)系,其次是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家一般法律的關(guān)系,再次是黨規(guī)自身體系的融貫性。

    二、黨章與憲法的關(guān)系——憲法統(tǒng)領(lǐng)國(guó)法和黨規(guī)

    現(xiàn)代意義的法治是規(guī)則之治,但本質(zhì)上是憲法之治。規(guī)則的表現(xiàn)形式多種多樣,如法律、政策、章程等,它們都可以在國(guó)家治理的過(guò)程中發(fā)揮約束效應(yīng)。如果沒有價(jià)值內(nèi)涵做支撐,規(guī)則就只是權(quán)力掌控者的工具,無(wú)法成為一種目標(biāo)追求。憲法之所以能夠擔(dān)負(fù)起這一“重任”,在于其所內(nèi)含的是人民主權(quán)和人權(quán)保障的價(jià)值理念。這種價(jià)值內(nèi)涵符合現(xiàn)代國(guó)家建立的根本目的,也是構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家規(guī)則體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)。以憲法為首所構(gòu)建的法律體系,系統(tǒng)性地為實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值目標(biāo)提供了途徑和保障,因而成為治國(guó)理政的必然選擇。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政,但也遵循現(xiàn)代法治的一般要求。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定1982 年憲法,提出依法治國(guó)基本方略,致力于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家。為全面推進(jìn)依法治國(guó),黨的十八屆四中全會(huì)明確指出“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó),依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”,并要求形成完備的法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。由此,原本以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律等級(jí)秩序得以重構(gòu),形成了以憲法為首,國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)并行的新秩序,具體如圖1 所示:

    圖1 國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系圖

    (一)黨規(guī)整體須服從憲法統(tǒng)領(lǐng)

    根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的主要任務(wù)之一。由此,黨內(nèi)法規(guī)被正式納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,與國(guó)家法律共同服務(wù)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。社會(huì)主義法治的概念源自中共十五大提出的“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”,后經(jīng)完善發(fā)展成為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要理念,其核心內(nèi)涵為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。從法治一詞的現(xiàn)代含義來(lái)看,法治是指法的統(tǒng)治,其根本在于憲法之治,即以國(guó)家根本法的形式將人民主權(quán)和人權(quán)保障的價(jià)值追求確立下來(lái),并對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力予以限制,確保民主和人權(quán)不受國(guó)家機(jī)構(gòu)的侵害。在此之上,社會(huì)主義法治的根本要求還體現(xiàn)為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。申言之,社會(huì)主義法治是指在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)憲法之治。但是,這絕不意味著黨在憲法之上或者黨可以任意突破憲法的約束,而是要求“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)”。這種統(tǒng)一實(shí)質(zhì)上是要求黨領(lǐng)導(dǎo)人民所制定的憲法能夠體現(xiàn)人民主權(quán)和人權(quán)保障的價(jià)值追求,以及黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政必須首先尊重和維護(hù)憲法權(quán)威。從這個(gè)意義上可以說(shuō),黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法之治二者是手段與目的的關(guān)系,黨的執(zhí)政理念和方式須以國(guó)家根本法所蘊(yùn)含的價(jià)值為根本追求。為此,《決定》明確把依法執(zhí)政作為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求,并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法執(zhí)政首先是堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。同時(shí),《決定》指出,“依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”??梢姡瑹o(wú)論是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政,還是黨的自身規(guī)范建設(shè),都應(yīng)以遵循憲法為首要條件。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的直接依憑,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑,也應(yīng)以服從憲法統(tǒng)領(lǐng)為基礎(chǔ)前提。

    (二)黨章在憲法構(gòu)建的規(guī)則秩序之中

    黨章是管黨治黨的總章程,在黨規(guī)內(nèi)部體系中具有最高效力,是居于黨內(nèi)“憲法”地位的根本大法[7]。黨章的總綱部分主要規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的路線、方針和政策,集中體現(xiàn)了黨對(duì)現(xiàn)代法治精神的解讀?;邳h的執(zhí)政地位,這部分內(nèi)容不可避免地反映在由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和修改的憲法(序言)當(dāng)中。然而,黨章作為黨內(nèi)法規(guī)之“根本法”,何以影響國(guó)家根本大法的制定與修改?黨章與憲法之間的關(guān)系又該如何理順?這是社會(huì)主義法治理論必須回應(yīng)的問題。1982 年憲法頒布之后,學(xué)界逐漸展開了對(duì)執(zhí)政黨與憲法、黨章與憲法之間關(guān)系的研究,目前主要有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為黨章是不成文的憲法,從法律多元主義解釋黨章對(duì)國(guó)家憲政秩序產(chǎn)生的實(shí)效影響[5];二是認(rèn)為黨章與憲法分屬兩個(gè)規(guī)則體系,但在社會(huì)主義法治建設(shè)中是相互契合與統(tǒng)一的[8]。這種既相互獨(dú)立又內(nèi)在統(tǒng)一的觀點(diǎn)與前述黨規(guī)獨(dú)立于國(guó)法的觀點(diǎn)一脈相承,然其缺陷也通過(guò)黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系仍未厘清而暴露出來(lái)——黨規(guī)和國(guó)法統(tǒng)一于社會(huì)主義法治建設(shè)的目標(biāo)雖然沒有爭(zhēng)議,但卻引發(fā)了“法”概念的內(nèi)涵與外延之爭(zhēng)。事實(shí)上,只要明確社會(huì)主義法治的本質(zhì)乃是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)憲法之治,承認(rèn)憲法對(duì)黨規(guī)和國(guó)法的統(tǒng)領(lǐng)作用,黨章與憲法的關(guān)系就無(wú)須所謂的“辯證”看待,而是十分清晰地體現(xiàn)為憲法在黨章之上。

    誠(chéng)然,上述結(jié)論是在規(guī)范和時(shí)代的語(yǔ)境中分析得出的,那么,在事實(shí)和歷史語(yǔ)境下,黨章對(duì)憲法的引領(lǐng)——當(dāng)憲法與黨章不一致時(shí),事實(shí)上主要是修改憲法[9],這一現(xiàn)象又該如何理解呢?應(yīng)當(dāng)看到,黨章引領(lǐng)憲法這一事實(shí)背后隱藏的乃是執(zhí)政黨與憲法之間的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政是歷史事實(shí),也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治現(xiàn)代化的根本保證。如上文所述,從一定意義上來(lái)說(shuō),黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)憲法之治的手段,憲法之治是黨的領(lǐng)導(dǎo)追求的目的。為保證手段與目的之間的一致性,擁有國(guó)家主權(quán)的人民以根本法的形式確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位,這種確認(rèn)表現(xiàn)為授予黨行使領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的權(quán)力,而在本質(zhì)上是授權(quán)執(zhí)政黨內(nèi)部實(shí)行高度政黨自治。這一情形,類似《憲法》第三十一條授權(quán)全國(guó)人大決定特別行政區(qū)高度自治,特別行政區(qū)的基本法因此承擔(dān)了諸多應(yīng)當(dāng)規(guī)定于憲法中的內(nèi)容。黨章也具有這個(gè)功能。黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是對(duì)執(zhí)政黨的政治決斷權(quán)的一種法治化努力,這是憲法所默認(rèn)和贊許的,且自2018 年修憲將黨的領(lǐng)導(dǎo)由序言調(diào)整至正文之后,這也是憲法所要求的。由此來(lái)看,執(zhí)政黨始終處于憲法所構(gòu)建的權(quán)力秩序當(dāng)中,而作為執(zhí)政黨運(yùn)行的總章程、總規(guī)矩,黨章也理應(yīng)在憲法至上的規(guī)則等級(jí)秩序之中。

    (三)黨規(guī)制度建設(shè)須符合憲法秩序

    包括黨章在內(nèi)的所有黨規(guī)均應(yīng)服從憲法統(tǒng)領(lǐng),黨規(guī)整體的制度建設(shè)自然就要符合憲法秩序,即表達(dá)憲法價(jià)值和遵循憲法原則。

    首先,黨內(nèi)法規(guī)要表達(dá)憲法價(jià)值。憲法是西方資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物,至今已發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)家的根本標(biāo)志。我國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下致力于國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè),以國(guó)家根本法的形式表明國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,列舉人民享有的廣泛基本權(quán)利,并強(qiáng)調(diào)任何組織和個(gè)人都必須遵守憲法和法律。除此之外,我國(guó)憲法還在序言中確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政這一歷史事實(shí),并在正文第一條中明確指出“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。因此,理解我國(guó)憲法的價(jià)值,不僅要抓住民主、人權(quán)、法治等基本要素,更不能忽略黨的領(lǐng)導(dǎo)作為憲法價(jià)值之根本保證的地位和作用。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的直接依據(jù),要求其表達(dá)憲法價(jià)值,實(shí)質(zhì)上是要求黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政均應(yīng)致力于保障憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。由于黨章統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)黨規(guī)體系,黨規(guī)對(duì)憲法價(jià)值的表達(dá)因而主要通過(guò)黨章予以體現(xiàn)。具體而言,一方面,黨章應(yīng)當(dāng)明確保障國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)所追求的民主、法治等基本價(jià)值是黨的執(zhí)政目標(biāo),黨規(guī)制度體系的構(gòu)建也應(yīng)符合民主和法治原則;另一方面,黨章還須明確加強(qiáng)和改善黨的執(zhí)政方式及其自身建設(shè)的理念和途徑,以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)的準(zhǔn)確性和有效性。根據(jù)現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主政治,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一;尊重和保障人權(quán);完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,加強(qiáng)法律實(shí)施工作;黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng);黨要適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求,堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政,加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo);黨的建設(shè)必須堅(jiān)持民主集中制、依規(guī)治黨等基本要求??梢?,黨章明確了民主、人權(quán)、法治等憲法價(jià)值是黨執(zhí)政的價(jià)值追求,黨章所確立的執(zhí)政理念和自身建設(shè)的要求,也有助于切實(shí)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)??梢哉f(shuō),黨章與憲法在價(jià)值層面是高度融合的,黨章的總綱部分是憲法價(jià)值在黨規(guī)體系中的具體化。

    其次,黨內(nèi)法規(guī)要遵循憲法原則。一是民主原則。由于黨內(nèi)法規(guī)的一般效力限于執(zhí)政黨內(nèi)部,此處民主原則也只討論黨內(nèi)民主。黨內(nèi)法規(guī)遵循民主原則是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的前提條件。“要建設(shè)健康有序有效的黨內(nèi)民主,規(guī)章制度必須先行而不能后行,必須先建立健全黨內(nèi)民主的法規(guī)體系,然后再根據(jù)這些法規(guī)開展黨內(nèi)民主?!盵10]為此,《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》根據(jù)黨內(nèi)治理的實(shí)際情況,將憲法上的民主原則具體化為“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、尊重黨員主體地位、保障黨員民主權(quán)利”的要求,引領(lǐng)全黨開展民主建設(shè);《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將“充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”作為黨規(guī)制定的原則之一,要求黨規(guī)的制定必須遵循民主原則;《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出“黨內(nèi)民主是黨的生命”,要求黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作必須貫徹民主原則和程序,并對(duì)壓制或者破壞黨內(nèi)民主、侵害黨員民主權(quán)利的行為作出禁止性規(guī)定,是民主原則在黨內(nèi)具體活動(dòng)中的體現(xiàn)。由此可見,無(wú)論是基于憲法秩序的要求,還是出于既有黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)定,民主是一切黨內(nèi)活動(dòng)的基本原則之一,各級(jí)黨組織、所有黨員在今后制定和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中,都要堅(jiān)持遵循民主原則。二是法治原則。一方面,于治國(guó)理政而言,該原則要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),具體表現(xiàn)為黨規(guī)的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對(duì)此都作了明確規(guī)定。同時(shí),法治原則還要求黨領(lǐng)導(dǎo)人民完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,加強(qiáng)憲法和法律的實(shí)施工作,實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。對(duì)黨規(guī)來(lái)說(shuō),就是要求其體現(xiàn)增強(qiáng)黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法和法律意識(shí),提高依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力和水平等具體內(nèi)容。另一方面,于黨的自身建設(shè)而言,法治原則的要求體現(xiàn)為依規(guī)治黨和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。依規(guī)治黨指的是黨內(nèi)治理必須以黨章為根本遵循,依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這是黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央走出的一條通過(guò)依規(guī)治黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的管黨治黨新路[11]。依規(guī)治黨必然要求有全面、系統(tǒng)的黨規(guī)制度,因而必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),在制定環(huán)節(jié)提升黨規(guī)質(zhì)量,在執(zhí)行環(huán)節(jié)確?!皵S地有聲”,形成“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”[11]的黨內(nèi)法治生態(tài)。

    三、黨規(guī)和國(guó)家一般法律的關(guān)系——功能協(xié)調(diào)

    在憲法的統(tǒng)領(lǐng)之下,黨規(guī)和國(guó)法處于平行位置,通過(guò)功能上的分工與合作相互銜接,趨于協(xié)調(diào)。具體而言,在國(guó)家現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下,執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政,實(shí)際上將公共事務(wù)的管理過(guò)程劃分為決斷和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié),執(zhí)政黨負(fù)責(zé)作出決斷,國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在形式上擁有決策權(quán),但其作出的決策仍屬于“貫徹和落實(shí)黨的主張”范疇,本質(zhì)上還是一種執(zhí)行權(quán))。為規(guī)范決斷權(quán)的行使,保證決斷的科學(xué)性和效率性,執(zhí)政黨通過(guò)建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度,以形成對(duì)決斷權(quán)的有效制約。同樣,為規(guī)范執(zhí)行權(quán)的行使,(黨領(lǐng)導(dǎo))人民制定國(guó)家法律,制約國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán),保證立法可行、執(zhí)法有力、司法公正、監(jiān)察全覆蓋。各方關(guān)系詳見圖2所示。

    圖2 執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系圖

    (一)決斷權(quán)與執(zhí)行權(quán)的二分架構(gòu)

    決斷與執(zhí)行二分的理論基礎(chǔ)是政治分工和功能適當(dāng)原則。政治分工是社會(huì)分工在政治生活和公共管理領(lǐng)域的體現(xiàn),指的是社會(huì)生活中政治與公共管理活動(dòng)的需要所引起的各種政府功能的分化,具體表現(xiàn)為政治過(guò)程的專門化和政府職能的專業(yè)化[12]。功能適當(dāng)原則則是在管理過(guò)程中順應(yīng)這種功能上的分化,對(duì)權(quán)力進(jìn)行最優(yōu)配置,即由具有最優(yōu)條件的機(jī)關(guān)按照它們的組織、構(gòu)成、功能和程序作出決策,以使國(guó)家作出盡可能正確的決策,同時(shí)也謀求國(guó)家權(quán)力的適度和節(jié)制[13]。政治分工和功能適當(dāng)原則是從國(guó)家管理活動(dòng)中抽象出來(lái)的理論,體現(xiàn)的是權(quán)力分階段運(yùn)行的客觀事實(shí),而其隱含的價(jià)值取向則是提升管理效能和保證決策的正確性。在我國(guó),黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的現(xiàn)象正是這種事實(shí)與價(jià)值之間關(guān)系的映照。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),代表中國(guó)的先進(jìn)力量,并以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為理想和目標(biāo)。中國(guó)人民致力于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家,黨以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn),根據(jù)其對(duì)國(guó)家所處形勢(shì)的判斷,對(duì)國(guó)家治理所存在問題的分析,提出其治國(guó)理政的主張。這種主張本質(zhì)上是一種政治決斷,但可以通過(guò)確定的程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律,然后由人民選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)在具體的管理活動(dòng)中予以貫徹和落實(shí),從而完成由決策到執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程。可見,在我國(guó)的政治實(shí)踐中,負(fù)責(zé)行使決策權(quán)的主體實(shí)際上是中國(guó)共產(chǎn)黨,而國(guó)家機(jī)關(guān)主要是負(fù)責(zé)執(zhí)行。加之共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和代表性,可以進(jìn)一步認(rèn)為,只有在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,人民才有可能加快國(guó)家現(xiàn)代化的建設(shè)步伐,同時(shí)保證建設(shè)方向和道路的正確性。

    理解決斷權(quán)與執(zhí)行權(quán)的二分結(jié)構(gòu),應(yīng)當(dāng)注意避免兩種錯(cuò)誤認(rèn)知:

    一是認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使執(zhí)行權(quán)是法律工具主義的體現(xiàn)。首先,將黨的政治決斷法律化,并不意味著法律工具主義。原因在于:法律工具主義不承認(rèn)憲法的至上權(quán)威,本質(zhì)上是人治的體現(xiàn),與法治相互對(duì)立。而黨作出的決策必須保證具有正確性。這種正確性既體現(xiàn)在目的的正當(dāng)性上,即決策的內(nèi)容不得違反人民當(dāng)家做主、損害人民的根本利益;也體現(xiàn)為尊重和維護(hù)國(guó)家憲法權(quán)威,即決策的程序須遵循民主、法治等原則和具體的規(guī)定。因此,將黨的決策轉(zhuǎn)化為憲法和法律,不是對(duì)憲法和法律的“貶損”,而正是遵守憲法和法律的體現(xiàn)。其次,國(guó)家機(jī)關(guān)不是機(jī)械地行使執(zhí)行權(quán),執(zhí)行本身也蘊(yùn)含著法治的價(jià)值和原則。例如,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)必須經(jīng)過(guò)聽證、公開征求意見等程序,在解釋法律時(shí)須對(duì)立法目的、法律體系等因素進(jìn)行考量;行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律時(shí)須樹立“法無(wú)授權(quán)不可為”的意識(shí);司法機(jī)關(guān)在適用法律時(shí)對(duì)“自由裁量”的把握;等等。這些行為的背后都是民主、法治、人權(quán)等基本價(jià)值在支撐,而不僅僅是法律所載明的條文規(guī)定而已。

    二是片面地認(rèn)為決斷權(quán)與執(zhí)行權(quán)的行使主體是絕對(duì)分離或者可以任意融合的。孟德斯鳩在論述民主政體原則的腐化時(shí),認(rèn)為“不要主人”的極端平等精神會(huì)把民主政體引向一人治國(guó)的專制政體,而真正的平等精神是“服從與我們平等的人,領(lǐng)導(dǎo)與我們平等的人”,以及“讓和我們平等的人做主人”[14]①。孟德斯鳩此語(yǔ)意在指明:民主政體實(shí)為有限政體,即人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌握程度應(yīng)是有限的,人民可以直接參與決定國(guó)家事務(wù),但人民不能直接負(fù)責(zé)執(zhí)行具體事務(wù),否則政體原則就會(huì)被極端平等精神所腐化。申言之,國(guó)家的主權(quán)者不能同時(shí)行使決定權(quán)和執(zhí)行權(quán),否則就會(huì)逐漸失去主權(quán)。然而,我國(guó)的政治實(shí)踐表明并非完全如此。如前所述,在我國(guó),決斷權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別由執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)行使。因此,行使主體能否合一的問題實(shí)際上就是黨政機(jī)關(guān)能否合一的問題。黨的十九大以來(lái),我們一直在不斷深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革工作,其中重要的一項(xiàng)改革就是對(duì)職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公,目前已在反腐敗領(lǐng)域?qū)嵭悬h的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公??梢姡h政機(jī)關(guān)并非不能合一。但與此同時(shí),黨政機(jī)關(guān)也不可以隨意融合,應(yīng)當(dāng)注意融合的必要性和目的的正當(dāng)性。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》,“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置,實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公,整合優(yōu)化力量和資源,發(fā)揮綜合效益”。可知黨政融合的前提條件是“職能相近、聯(lián)系緊密”,融合的目的則是為了“整合優(yōu)化力量和資源,發(fā)揮綜合效應(yīng)”。質(zhì)言之,無(wú)論黨政機(jī)關(guān)是分離還是融合,都應(yīng)在決斷與執(zhí)行分工的基礎(chǔ)上,以功能最優(yōu)化原則為指引,確保兩種權(quán)力的行使都達(dá)到既準(zhǔn)確又高效。

    (二)黨規(guī)和國(guó)法的功能協(xié)調(diào)

    國(guó)家權(quán)力如果不能得到有效制約,就會(huì)走向腐敗,損害人民的根本利益?!盀榱朔乐箛?guó)家權(quán)力的失控和異化,國(guó)家權(quán)力的所有者必須能夠制約和控制國(guó)家權(quán)力的行使者?!盵15]這種制約和控制體現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是以權(quán)利制約權(quán)力,即作為國(guó)家主權(quán)者的人民,通過(guò)制定國(guó)家根本法,將人民的根本利益具體化為憲法所保障的基本權(quán)利,以約束執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力;二是通過(guò)規(guī)則制約權(quán)力,即在憲法之下,黨規(guī)和國(guó)法兩個(gè)規(guī)則體系分別對(duì)執(zhí)政黨的決策權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行制約,確保權(quán)力行使的正確性,維護(hù)人民的根本利益。由此,黨規(guī)和國(guó)法在權(quán)力制約的功能上有所分工,在人民主權(quán)的價(jià)值引領(lǐng)下趨于協(xié)調(diào),二者關(guān)系呈現(xiàn)出一種功能上的協(xié)調(diào)性。具體來(lái)看:

    (1)黨規(guī)依循民主集中制原則實(shí)現(xiàn)對(duì)決斷權(quán)的制約,保證執(zhí)政黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)多處體現(xiàn)了民主、科學(xué)決策的要求?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》于1992 年修改時(shí),就在總綱中明確“黨必須實(shí)行民主的科學(xué)的決策,制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策”,這一要求一直延續(xù)到今天。在黨章的引領(lǐng)下,有關(guān)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)等方面的法規(guī)也注重強(qiáng)調(diào)決策的民主性和科學(xué)性,并輔以具體要求。如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》提出“要建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的決策機(jī)制,逐步完善民主科學(xué)決策制度”;《中共中央關(guān)于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的意見》要求“注重傾聽民意、集中民智,克服情況不明、個(gè)人獨(dú)斷,提高科學(xué)決策、民主決策能力”;《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017 年)》把“調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢、集體討論決定”作為黨委議事決策的必經(jīng)程序;中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》,提出“大力加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè),以科學(xué)咨詢支撐科學(xué)決策”“用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策”;等等。要求執(zhí)政黨貫徹民主、科學(xué)決策,其背后的原則支撐是民主集中制。民主集中制作為黨的組織制度的基本原則,從組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行兩個(gè)層面對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行約束,確保其正確行使權(quán)力。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第十條,民主集中制在組織構(gòu)成上要求黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都由選舉產(chǎn)生,向同級(jí)的黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,下級(jí)組織服從上級(jí)組織,全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì);在權(quán)力運(yùn)行層面要求上下級(jí)組織之間互通情報(bào)、互相支持、互相監(jiān)督,重大問題的決策應(yīng)按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則,由黨的委員會(huì)集體討論,作出決定。為保障民主集中制原則落到實(shí)處,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》還將違反該原則的行為作為違反組織紀(jì)律的首要表現(xiàn),納入處分范圍②。從中不難看出,為保證執(zhí)政黨正確行使決策權(quán),不僅要求執(zhí)政黨實(shí)行民主、科學(xué)決策,還要求其實(shí)現(xiàn)高效決策。效率也是衡量決策是否正確的重要標(biāo)準(zhǔn)。申言之,就執(zhí)政黨而言,其行使決斷權(quán)的正確性之內(nèi)涵包括民主、科學(xué)和高效三個(gè)方面——在決斷的方式上表現(xiàn)為民主和效率的融合,從決斷結(jié)果來(lái)看則是體現(xiàn)科學(xué)性。如此一來(lái),民主集中制作為黨章確立的組織原則,以保證執(zhí)政黨正確行使決斷權(quán)為目的,也是黨規(guī)體系建構(gòu)的根本指引。黨規(guī)的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持貫徹民主集中制的各項(xiàng)要求,以實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)政黨決策權(quán)的有效制約。

    (2)國(guó)法通過(guò)人民代表大會(huì)制度制約執(zhí)行權(quán),保證國(guó)家機(jī)關(guān)依法運(yùn)轉(zhuǎn)。民主集中制不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則,也是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則,我國(guó)《憲法》第三條對(duì)此予以明確規(guī)定。在我國(guó),國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織體系及其相互關(guān)系即為人民代表大會(huì)制度,因此,民主集中制作為組織原則,實(shí)指我國(guó)人民代表大會(huì)制度是按民主集中制這樣一個(gè)指導(dǎo)思想組織起來(lái)的[16]81。但應(yīng)注意的是,民主集中制并非人民代表大會(huì)制度的目的所在,其僅具有方法的性質(zhì)[16]81。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度,目的是實(shí)現(xiàn)和保證國(guó)家一切權(quán)力屬于人民,且國(guó)家權(quán)力得到正確行使。也就是說(shuō),人民代表大會(huì)制度通過(guò)民主集中制這種組織方式,達(dá)到國(guó)家權(quán)力屬于人民、國(guó)家機(jī)構(gòu)正確行使權(quán)力之目的。二者關(guān)系具體體現(xiàn)在人民代表大會(huì)這一國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限當(dāng)中。在職能方面,人民代表大會(huì)既是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān),其他國(guó)家機(jī)關(guān)必須通過(guò)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,并對(duì)其負(fù)責(zé);同時(shí)其也是國(guó)家的立法機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)制定國(guó)家法律③,其他國(guó)家機(jī)關(guān)須經(jīng)國(guó)家法律授權(quán)才得以制定與其職權(quán)相應(yīng)的法律規(guī)范,并不得與國(guó)家法律相抵觸。在權(quán)限上,人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家一切權(quán)力,其中立法權(quán)由其自身行使,執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)等則由其所產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使。然而,由于國(guó)家的決策權(quán)由執(zhí)政黨實(shí)際掌握,人民代表大會(huì)的權(quán)力實(shí)質(zhì)上是一種執(zhí)行權(quán),但其同時(shí)又具有決策權(quán)的外在表現(xiàn)——黨的主張必須通過(guò)法定程序上升為國(guó)家法律,才符合治理現(xiàn)代化的要求,因而本文將其界定為“形式?jīng)Q策權(quán)”。通過(guò)這一形式?jīng)Q策權(quán),人民代表大會(huì)在憲法統(tǒng)領(lǐng)下,將執(zhí)政黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志,并制定國(guó)家法律,是立法權(quán)得以執(zhí)行的表現(xiàn);而行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)則在同級(jí)人民代表大會(huì)所制定的法律之下,分別負(fù)責(zé)執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)的行使。上文提到,國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)蘊(yùn)含著法治的價(jià)值和原則,而不是純粹地、毫無(wú)“自主空間”地執(zhí)行。對(duì)此可以進(jìn)一步論證:一是立法機(jī)關(guān)制定的法律,內(nèi)容并不限于執(zhí)政黨的主張。因?yàn)辄h的主張往往帶有較重的宣示性色彩,具體落實(shí)仍需在法律的制定過(guò)程中,通過(guò)法定程序,如調(diào)查研究、征求意見等,進(jìn)一步確定。二是其他國(guó)家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí),除了應(yīng)當(dāng)遵循人民代表大會(huì)制定的法律之外,還可以在人民代表大會(huì)的授權(quán)下,為切實(shí)、有效地行使執(zhí)行權(quán),自行制定相應(yīng)的法律規(guī)范,如國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),最高人民法院和最高人民檢察院出臺(tái)司法解釋等。由此可見,人民代表大會(huì)制度在民主集中制這一指導(dǎo)思想下,以人民代表大會(huì)為核心,建構(gòu)了一套人民主權(quán)至上、各國(guó)家機(jī)關(guān)密切配合的組織機(jī)構(gòu),同時(shí)也形成了一個(gè)覆蓋權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程、效力位階高低有序的國(guó)家法律體系,從而確保了各國(guó)家機(jī)關(guān)在法律的約束下正確行使權(quán)力。

    四、黨規(guī)自身體系的融貫性——政黨自治

    如前文所述,我國(guó)憲法在正文部分確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,實(shí)質(zhì)上是授予執(zhí)政黨一種內(nèi)部的高度自治權(quán)。黨不僅要領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè),也要不斷加強(qiáng)其自身建設(shè),提升執(zhí)政能力和水平,保證黨的領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)可靠、準(zhǔn)確有效。基于憲法授予的內(nèi)部自治權(quán),黨對(duì)如何進(jìn)行自身建設(shè)有完全的自主決定權(quán),但不得對(duì)民主、人權(quán)、法治等憲法的基本價(jià)值進(jìn)行減損。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的自身建設(shè),提出全面從嚴(yán)治黨的要求,從政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、制度等方面加強(qiáng)黨的建設(shè),其中尤以制度建設(shè)為重。制度建設(shè)是貫穿其他所有方面的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上首次提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,而“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,首先要建好籠子”[17]。制度的籠子既包括法律的籠子,也包括黨規(guī)的籠子。為此,中共中央又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(下稱《意見》),從指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面,對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署[18]。可見,完備的黨內(nèi)法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)政黨自治的必要前提。一般而言,一個(gè)良好的黨規(guī)體系應(yīng)具備以下幾方面的特點(diǎn)。

    (一)黨規(guī)結(jié)構(gòu)合理化

    黨規(guī)的整體結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有系統(tǒng)性、合理性。根據(jù)《意見》,黨規(guī)體系是“以黨章為根本,以民主集中制為核心,以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干,由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”。《意見》按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則,為黨規(guī)體系建構(gòu)了“1+4”的基本框架,即“在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊”??梢?,黨規(guī)體系結(jié)構(gòu)的合理化包括縱橫兩個(gè)維度。一是縱向維度。黨內(nèi)法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)分布為:根本法規(guī)—主干法規(guī)—具體法規(guī)。根本法規(guī)即黨章,其對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定;主干法規(guī)包括對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定的準(zhǔn)則,以及對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定的條例;具體法規(guī)則是對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。根據(jù)發(fā)布主體的級(jí)別高低,具體法規(guī)還可以細(xì)分為中央層面的和各部委及地方省級(jí)黨委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則[19]。二是橫向維度,即對(duì)黨規(guī)體系進(jìn)行制度板塊的橫向劃分?!兑庖姟匪岢龅摹八拇蟀鍓K說(shuō)”具有諸多鮮明優(yōu)勢(shì),與我國(guó)政治實(shí)踐最為貼合,足以成為未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度體系暨知識(shí)體系設(shè)置部門的標(biāo)準(zhǔn)[20]。2018 年2 月,中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022 年)》,依然沿用“1+4”的基本框架,并為完善四大板塊分別確立了具體的目標(biāo)要求和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。已有學(xué)者對(duì)此作了充分闡釋[21],本文不再重復(fù)。

    (二)立規(guī)程序規(guī)范化

    2012 年,中央出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念、范圍、制定程序、適用、備案、清理等作出明確規(guī)定,被視為黨規(guī)領(lǐng)域的“立法法”。根據(jù)該條例,黨規(guī)的制定須符合主體、權(quán)限方面的要求,須遵循“規(guī)劃—起草—審批—發(fā)布—備案”的特定程序;黨規(guī)出臺(tái)后,在適用時(shí)要遵從其效力位階,在執(zhí)行時(shí)要注重效果評(píng)估,并且要根據(jù)實(shí)際情況開展清理工作。與此同時(shí),為了配合備案制度的實(shí)施,中央還同步制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》??梢?,黨規(guī)的制定程序在整體上已有規(guī)范化指引,但在具體實(shí)施時(shí)還需對(duì)有關(guān)規(guī)定予以細(xì)化。一是有關(guān)制定主體和權(quán)限的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍及黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的行使方式,建立黨章解釋制度和授權(quán)立規(guī)制度,明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)法規(guī)制定中的地位和權(quán)限[22]。二是關(guān)于備案審查的規(guī)定存在審查基準(zhǔn)層次不清、可操作性不強(qiáng)的問題[23]。有學(xué)者建議“建立一個(gè)以政治性審查為基礎(chǔ)前提、以合法性審查為本質(zhì)要求、以合理性審查為價(jià)值追求,靈活、系統(tǒng)、科學(xué)、適當(dāng)?shù)亩嘣瘋浒笇彶闃?biāo)準(zhǔn)”[24],但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為更應(yīng)通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理、符合國(guó)家法治秩序的備案審查機(jī)制[25],來(lái)規(guī)范黨規(guī)的備案程序。三是黨規(guī)的清理和評(píng)估工作尚未形成系統(tǒng)化、科學(xué)化的流程規(guī)范,但實(shí)踐中已經(jīng)進(jìn)行了諸多探索④,亟須從理論研究層面對(duì)此予以回應(yīng)。

    (三)立規(guī)技術(shù)恰當(dāng)化

    打造嚴(yán)密科學(xué)的黨規(guī)系統(tǒng)離不開成熟的立規(guī)技術(shù)。根據(jù)黨規(guī)的自身特點(diǎn),其立規(guī)技術(shù)應(yīng)體現(xiàn)出恰當(dāng)性,具體包括三個(gè)方面:一是邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。不僅每一部黨規(guī)中的各概念之間、條款和章節(jié)之間要體現(xiàn)出完整性、層次性和連貫性,不同的黨規(guī)之間也要力求協(xié)調(diào)一致。尤其是處于相同位階的法規(guī),注意不要對(duì)同一事項(xiàng)作重復(fù)規(guī)定,更不能互相沖突。二是表達(dá)規(guī)范。黨規(guī)條文內(nèi)容的表達(dá)應(yīng)當(dāng)層次清晰、要求明確,行文風(fēng)格以簡(jiǎn)潔、平實(shí)為佳。但是,當(dāng)前黨規(guī)的語(yǔ)言特點(diǎn)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的模糊性,雖然有助于增強(qiáng)黨規(guī)適用的靈活性,但規(guī)范性不足也會(huì)減損黨規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性[26]。同時(shí),現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中還有很多價(jià)值性、政治性的內(nèi)容,應(yīng)考慮將其融入原則性條款、轉(zhuǎn)介條款或一般條款中,或者在準(zhǔn)則中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定[27]。此外,對(duì)黨規(guī)的體例、格式等形式方面的要求,也要強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。三是務(wù)實(shí)管用、簡(jiǎn)便易行,注重針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性[28]。“制度不在多,而在于精,在于務(wù)實(shí)管用,突出針對(duì)性和指導(dǎo)性?!盵29]黨規(guī)制度建設(shè)也應(yīng)如此,不能簡(jiǎn)單依賴增加法規(guī)解決問題,更要注重分析黨規(guī)制定的必要性和可行性,深入調(diào)查研究,廣泛征求意見,有針對(duì)性地制定切實(shí)可行的規(guī)范。

    (四)效力范圍特定化

    黨規(guī)效力范圍不局限于黨內(nèi),但須對(duì)其“溢出效應(yīng)”進(jìn)行有效控制。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)定義為“黨的中央組織,中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”。據(jù)此,從不同的角度理解黨規(guī)的效力范圍,將得出相異的結(jié)論。一是從調(diào)整對(duì)象來(lái)看,黨規(guī)的效力僅及于黨組織和黨員;二是從調(diào)整事項(xiàng)來(lái)看,黨規(guī)用以規(guī)范黨組織的全部工作、活動(dòng)及黨員的全部行為,基于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則,黨規(guī)的效力似乎可以及于“黨政軍民學(xué)、東西南北中”所有領(lǐng)域。學(xué)者將后者稱為黨規(guī)的“溢出效應(yīng)”[30],即黨規(guī)的效力不局限于黨內(nèi)。然而,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨規(guī)“全能包辦”,相反,“黨規(guī)調(diào)整應(yīng)當(dāng)確立有限治理思維”[31]107。申言之,應(yīng)將黨規(guī)的“溢出效應(yīng)”控制在合理范圍之內(nèi)。如歐愛民教授指出,“黨內(nèi)法規(guī)的純粹溢出只能是一種例外,不能成為一種常態(tài)”“黨內(nèi)法規(guī)的混合溢出是一種最佳途徑”[32]⑤。宋功德教授則認(rèn)為可以通過(guò)權(quán)衡“制度需求程度、制度供給能力和實(shí)施保障機(jī)制”三種因素,來(lái)控制黨規(guī)影響力的強(qiáng)弱[31]111-116。可見,即便黨規(guī)的調(diào)整范圍不局限于黨組織、黨員和黨內(nèi)事務(wù),也要將此種“溢出效應(yīng)”限制在特定的范圍之內(nèi),保障黨規(guī)效力范圍的特定化。

    誠(chéng)然,僅有一套良好的法規(guī)體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,依規(guī)治黨、制度建黨的實(shí)現(xiàn)還有賴于良好的法規(guī)能夠得到完全的遵守和執(zhí)行。在新的歷史時(shí)期,充分運(yùn)用現(xiàn)代法治的一般原理和規(guī)律推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)[33],構(gòu)建并完善黨內(nèi)法治體系[34],不僅符合全面從嚴(yán)治黨的根本要求,也是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的應(yīng)有之義。

    五、結(jié)語(yǔ)

    依規(guī)治黨是對(duì)執(zhí)政黨制定黨內(nèi)法規(guī)制度處理黨的事務(wù)、規(guī)范黨組織及黨員行為的一種時(shí)代表達(dá),但這并不意味著執(zhí)政黨運(yùn)用立規(guī)技術(shù)管黨治黨只是當(dāng)下才有的實(shí)踐,它是自建黨以來(lái)就存在的歷史事實(shí)。今以“黨內(nèi)法規(guī)”指稱這些歷時(shí)近百年的規(guī)則,并將其納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,其意圖除了陳述和肯定這一歷史事實(shí)之外,更包含著秩序構(gòu)建和價(jià)值塑造的追求。因此,黨規(guī)建設(shè)首先要明確的是其究竟要構(gòu)建一個(gè)什么樣的規(guī)范秩序。這一問題的答案藏身于歷史和實(shí)踐中,也必須在時(shí)代和國(guó)家價(jià)值中尋找,還應(yīng)當(dāng)立足于既有規(guī)范體系。探尋黨規(guī)中的法理,正是對(duì)這一問題的積極回應(yīng)?;趪?guó)家治理現(xiàn)代化的要求,黨內(nèi)法規(guī)必須服膺于國(guó)家現(xiàn)代化的基本價(jià)值,堅(jiān)持憲法至上。由此,黨規(guī)中的法理首先體現(xiàn)為憲法之理,即憲法統(tǒng)領(lǐng)黨規(guī)體系,黨規(guī)體系建設(shè)須服從憲法所構(gòu)建的價(jià)值秩序。其次,在憲法秩序之下,黨規(guī)和國(guó)法處于平行位置,處理二者之間的關(guān)系應(yīng)從政治分工和功能適當(dāng)原則出發(fā),分析其在國(guó)家權(quán)力——決斷權(quán)和執(zhí)行權(quán)的正確行使方面所產(chǎn)生的制約作用,從而達(dá)到一種功能上的協(xié)調(diào)狀態(tài),共同支撐起中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。再次,為保障黨規(guī)對(duì)決策權(quán)的制約效果,應(yīng)從提升黨規(guī)結(jié)構(gòu)的合理性、立規(guī)程序的規(guī)范性、立規(guī)技術(shù)的恰當(dāng)性以及黨規(guī)效力范圍的特定性等方面著手,打造融貫的黨內(nèi)法規(guī)體系,并借助現(xiàn)代法治的一般原理和規(guī)律,推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),進(jìn)而在執(zhí)政黨內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“良法”之治。

    注釋:

    ①孟德斯鳩對(duì)極端平等精神的定義是:人民不再容忍他們自己托付出去的權(quán)力,而是要事事自己去做。此時(shí),平等不僅體現(xiàn)在“人人都是公民”這一點(diǎn)上,而且體現(xiàn)在“人人都是官吏、元老、法官、主人等方面”。孟德斯鳩認(rèn)為極端平等精神之所以會(huì)腐化民主政體的原則,原因在于:極端平等精神使人不再愿意服從,而是“人人都發(fā)號(hào)施令”。然而,現(xiàn)實(shí)中不可能人人都成為發(fā)號(hào)施令的人,最終只會(huì)是一人勝出,其他人全部都變成“俯首聽命”之人。因此,國(guó)家逐漸走向?qū)V普w,“猶如一人獨(dú)裁的專制政體以被征服告終一樣”。

    ②《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七十條:違反民主集中制原則,有下列行為之一的,給予警告或者嚴(yán)重警告處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分:(一)拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定的;(二)違反議事規(guī)則,個(gè)人或者少數(shù)人決定重大問題的;(三)故意規(guī)避集體決策,決定重大事項(xiàng)、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用的;(四)借集體決策名義集體違規(guī)的。

    ③此處及下文中的“國(guó)家法律”包括各級(jí)人民代表大會(huì)制定的法律規(guī)范,不限于狹義的“法律”。

    ④如:2019 年4 月,中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作已經(jīng)完成;2017 年11 月,全國(guó)首家黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)——福建省黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中心成立。

    ⑤純粹溢出,是指通過(guò)純粹的黨內(nèi)法規(guī)(由有關(guān)黨組織單獨(dú)制定的黨內(nèi)法規(guī))對(duì)非黨組織與黨外人士進(jìn)行調(diào)整;混合溢出,是指通過(guò)混合型黨規(guī)(由相關(guān)黨組織聯(lián)合國(guó)家相關(guān)部門頒布的黨內(nèi)法規(guī))對(duì)非黨組織與黨外人士進(jìn)行調(diào)整。

    ⑥宋功德教授認(rèn)為,黨規(guī)影響力大于效力范圍,影響力產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”,即黨規(guī)對(duì)黨外人士、黨外事務(wù)產(chǎn)生影響。

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