農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)的作用機(jī)制與實(shí)施路徑探討

孫波

摘 要：農(nóng)村環(huán)境治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，實(shí)施績(jī)效審計(jì)是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。目前農(nóng)村環(huán)境治理存在周期長(zhǎng)，收效緩等問(wèn)題，亟需開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)。本文把農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)內(nèi)容分為農(nóng)村環(huán)境資金審計(jì)，監(jiān)管審計(jì)與政策審計(jì)等，從審計(jì)的預(yù)防和抵御功能分析農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)的威懾反饋?zhàn)饔?。提出農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)實(shí)施路徑，協(xié)同審計(jì)追責(zé)問(wèn)責(zé)，統(tǒng)籌審計(jì)資源技術(shù)，構(gòu)建審計(jì)評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境治理;績(jī)效審計(jì);作用機(jī)制;實(shí)施路徑

十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加大農(nóng)村環(huán)境整治是其重要任務(wù)。農(nóng)村環(huán)境治理是關(guān)系到美麗中國(guó)建設(shè)成敗的關(guān)鍵問(wèn)題。國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，出臺(tái)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《中央關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先的若干意見(jiàn)》等系列相關(guān)政策文件，要求加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題綜合治理，頒布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理指導(dǎo)意見(jiàn)》，《關(guān)于做好農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作的通知》等實(shí)施細(xì)則。中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境治理突出問(wèn)題，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出各地區(qū)可制定符合實(shí)際的目標(biāo)，充分考慮發(fā)展階段基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)整合相關(guān)考核，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的監(jiān)管與配置功能，農(nóng)村環(huán)境治理是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理的重要內(nèi)容，實(shí)施績(jī)效審計(jì)是推進(jìn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

一、農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)主要內(nèi)容

以往對(duì)環(huán)境污染治理傾向于采取先污染后治理的方式，清潔生產(chǎn)理論強(qiáng)調(diào)污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿鞒棠Ｊ?，?gòu)建過(guò)程控制一體化污染防治體系。十九屆四中全會(huì)指出，實(shí)施嚴(yán)格生態(tài)環(huán)保制度，健全過(guò)程控制，責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)保體系。環(huán)境治理中要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。以政府為治理主體進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效是痕跡，切實(shí)解決農(nóng)村環(huán)境治理難題，對(duì)全面提高農(nóng)村環(huán)境管理水平，在源頭防治階段重點(diǎn)關(guān)注政府部門政策制定，末端治理階段對(duì)財(cái)政資金使用效益，環(huán)境污染效果進(jìn)行鑒證評(píng)價(jià)。

農(nóng)村環(huán)境強(qiáng)外部性特征決定政府是環(huán)境治理統(tǒng)籌規(guī)劃者，政府通過(guò)制定政策，在政策執(zhí)行中需要進(jìn)行細(xì)化。地方政府形成中央統(tǒng)一性政策執(zhí)行格局，環(huán)境政策制定執(zhí)行中開(kāi)展環(huán)境政策績(jī)效審計(jì)，有利于優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，評(píng)價(jià)效果。環(huán)境政策績(jī)效審計(jì)可以糾偏環(huán)境政策，檢定政策實(shí)施效果與制定政策目標(biāo)一致性，提高環(huán)境治理成效。國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》等政策措施，政策制定執(zhí)行全過(guò)程績(jī)效，成為開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境治理審計(jì)重要內(nèi)容。政策制定階段審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村環(huán)境治理政策制定內(nèi)容的合理性，農(nóng)村環(huán)境治理政策制定體系結(jié)構(gòu)合理性。政策執(zhí)行階段圍繞農(nóng)村環(huán)境治理政策落實(shí)情況監(jiān)督評(píng)價(jià)。

農(nóng)村環(huán)境治理需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，需要投入大量財(cái)政資金，2008年中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金后，國(guó)家財(cái)政在農(nóng)村環(huán)境治理資金投入逐年增加，中央財(cái)政累計(jì)支持約16.3萬(wàn)個(gè)村莊開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作。《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其他地區(qū)的財(cái)政資金單位，運(yùn)用財(cái)政資金真實(shí)效益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。資金審計(jì)是農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容。資金審計(jì)主要審查農(nóng)村環(huán)境治理資金效率性，農(nóng)村環(huán)境治理資金審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注管理與支出方面。資金管理方面重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)資金是否專戶管理，管理依據(jù)是否充分;資金分配方面重點(diǎn)審查是否有相應(yīng)的真實(shí)性，是否存在延遲撥付等情況。

二、農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)作用機(jī)制

為更好發(fā)揮環(huán)境績(jī)效審計(jì)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的作用，亟需從審計(jì)職能方面探究其作用機(jī)制。國(guó)家審計(jì)具有揭示預(yù)防功能，能實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治，要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，服務(wù)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。農(nóng)村環(huán)境績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的重要部分，在源頭預(yù)防農(nóng)村污染問(wèn)題發(fā)生，在過(guò)程控制中揭示農(nóng)村環(huán)境治理中存在的問(wèn)題，在末端抵御問(wèn)題再現(xiàn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

長(zhǎng)期以來(lái)末端治理理念在環(huán)境治理中付出沉重的代價(jià)，全流程治理模式強(qiáng)調(diào)從源頭預(yù)防發(fā)生污染。從源頭遏制農(nóng)村環(huán)境污染體現(xiàn)審計(jì)預(yù)防功能，審計(jì)具有形成內(nèi)生性威懾作用，具有客觀性等特征，可以在政策制定、資金規(guī)劃等方面在決策階段及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，起到預(yù)防預(yù)警農(nóng)村環(huán)境污染發(fā)生作用。審計(jì)威懾作用有效由于人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益追求，與審計(jì)出發(fā)和審計(jì)問(wèn)責(zé)職能密切相關(guān)。由于信息不對(duì)稱等，機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生概率高，審計(jì)處理機(jī)制約束代理人機(jī)會(huì)主義行為。代理人預(yù)判付出成本代價(jià)高于預(yù)期收益會(huì)放棄機(jī)會(huì)主義行為，發(fā)生審計(jì)的威懾效應(yīng)。農(nóng)村環(huán)境治理中，讓審計(jì)及早進(jìn)入預(yù)算計(jì)劃中，充分行使審計(jì)處理權(quán)，發(fā)揮審計(jì)威懾作用，能夠?qū)⑥r(nóng)村環(huán)境治理工作落實(shí)中的潛在問(wèn)題扼殺在搖籃中。

農(nóng)村環(huán)境治理中，對(duì)環(huán)境政策制定過(guò)程，環(huán)境治理專項(xiàng)資金使用情況，運(yùn)營(yíng)管理壽命周期進(jìn)行跟蹤審計(jì)，實(shí)時(shí)關(guān)注農(nóng)村環(huán)境治理動(dòng)態(tài)。缺乏有效的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，會(huì)降低農(nóng)村環(huán)境治理效能。審計(jì)揭示功能可通過(guò)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行等實(shí)施情況進(jìn)行過(guò)程控制掌握真實(shí)問(wèn)題。審計(jì)糾偏作用通過(guò)審計(jì)監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)。依法行使審計(jì)部門的獨(dú)立權(quán)，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體農(nóng)村環(huán)境治理活動(dòng)進(jìn)行客觀監(jiān)督，監(jiān)督環(huán)境資金籌集、管理支出，監(jiān)督環(huán)境工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程。有效評(píng)鑒相關(guān)責(zé)任主體環(huán)境治理責(zé)任履行情況。本著中央重大政策措施部署到哪里，公共資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)監(jiān)督跟進(jìn)到哪里的工作理念，農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效通過(guò)追溯資金使用線路，將審計(jì)范圍輻射到環(huán)境項(xiàng)目審計(jì)。全面有效審計(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)上，敦促審計(jì)單位及時(shí)落實(shí)審計(jì)整改，將農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題審計(jì)納入責(zé)任追究?jī)?nèi)容，構(gòu)建審計(jì)查處問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制。

審計(jì)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境治理審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督控制，通過(guò)建議公開(kāi)職能對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理成效評(píng)估。審計(jì)建議是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目效益，環(huán)境治理成效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，分析農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題原因，深入揭示農(nóng)村環(huán)境治理制度缺陷等，敦促被審計(jì)單位利用審計(jì)建議進(jìn)行相應(yīng)整改，有利于本級(jí)政府總結(jié)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，為相關(guān)政策措施制定修改提供參考依據(jù)。審計(jì)公開(kāi)是審計(jì)反饋的方式，將相關(guān)主體環(huán)境履責(zé)情況向社會(huì)公開(kāi)，激勵(lì)村民參與環(huán)境治理。為提高村民對(duì)政府信任度，審計(jì)公開(kāi)將政府環(huán)境治理責(zé)任履行情況進(jìn)行信息披露，促進(jìn)政府透明度的提升。