北京市小客車調(diào)控政策的制度變遷

劉漫與

2020年6月，北京市出臺了對《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》的修訂征求意見稿，并于2020年12月正式發(fā)布，新政策將從2021年開始正式實施。在本次修訂意見中，政策制定者再次對每年牌照發(fā)放數(shù)量、搖號頻率等規(guī)則進行調(diào)整。但若說最讓人關(guān)心的，還是如下兩條政策。

首先，新政策擬對汽油車搖號規(guī)則與新能源車排號規(guī)則進行修改，讓中標概率與排號順序向“無車家庭”傾斜。簡單來說，搖號與排號將在“個人申請”的基礎(chǔ)上加入“家庭申請”模式，對于一個家庭來說，家庭代際數(shù)越多、無車家庭成員人數(shù)越多，則中標概率越大或排號順序越靠前。

此政策最大受益人群為多代際申請家庭。雖然“按家庭申請”以及“家庭申請成功后其成員十年內(nèi)不得再次搖號”的配套政策減少了作為中標概率分母存在的總申請數(shù)量，但在未來三年將60%～80%的指標配置給“無車家庭”的新規(guī)則降低了個人申請者的中簽概率。因此，“無車家庭”搖號政策的最大利益攸關(guān)者與受益人是多代際的無車家庭。

第二，新政還提出擁有多輛車的車輛所有者在新規(guī)實施后將只能更新一個指標，這意味著無論一個人擁有多少個車牌，在2021年后將只能更換其中的一輛車，剩下的車輛在出售或報廢后，其使用的車牌將自動作廢。當(dāng)然，新政也允許多車牌擁有者將車牌轉(zhuǎn)讓給包括配偶、子女、父母在內(nèi)的相關(guān)親屬。

顯然，此項政策對于多車牌擁有者與無車牌的潛在受讓者具有較高的利益攸關(guān)度。迫于新政的限制，一些擁有多車牌的人很可能主動將車牌轉(zhuǎn)讓給具有親屬關(guān)系的無車牌受讓者。

2021年小客車調(diào)控新政的實施，是北京市相關(guān)單位對緩解道路擁堵、提高道路公平的一次新的嘗試。相比于過去的調(diào)控政策，新政策給予了無車家庭更多關(guān)懷，希望從交通效率與用車公平兩個角度對北京的道路交通狀況進行改善，是一次新穎的嘗試。

不過，仍然存在一些未來可繼續(xù)改進的措施，以進一步提高北京市的交通效率與道路公平。

交通擁堵的經(jīng)濟學(xué)簡析

以經(jīng)濟學(xué)視角審視交通擁堵，可以認為交通擁堵對社會具有雙重負外部性。首先，交通擁堵對道路的使用體驗造成負外部性影響。廣義上的道路具有典型的“公地”屬性，具有使用的非排他性與競爭性。非排他性是指任何具有資質(zhì)的交通參與者都可以在合法區(qū)域內(nèi)自由地使用道路。競爭性是指當(dāng)某一路段的交通參與者數(shù)量增加到一定程度時，會引發(fā)交通擁堵，這導(dǎo)致每一位道路使用者的通行體驗受損。

交通擁堵對城市環(huán)境造成負外部性影響。研究表明，小客車行駛的經(jīng)濟速度為60～90km/h。經(jīng)濟時速是指小客車在此速度下行駛最省油，汽油的燃燒也最為充分。當(dāng)發(fā)生交通擁堵時，低速行駛的汽車會排放大量燃燒不充分的尾氣，造成空氣污染。此外，交通擁堵往往促使駕駛者心態(tài)急躁，頻繁鳴笛等行為也會對交通參與者與附近居民造成噪聲污染。

交通擁堵治理的目標主要是減少上述兩種負外部性現(xiàn)象，提高道路交通參與者與非參與者的生活質(zhì)量。兩種負外部性的治理手段既有交集又有差異。例如，發(fā)展公共交通與地下軌道交通不僅可以緩解交通擁堵，還能降低污染物的排放。對新能源汽車采取補貼政策雖然可以降低空氣污染，卻難以顯著改善道路擁堵狀況。

而北京市小客車調(diào)控政策先后經(jīng)歷了大致三個階段：限號管制、搖號管制與限號、搖號聯(lián)合管制。

本次新政的最大利益受害者是多車牌擁有者，新政試圖通過逐漸淘汰這些多余車牌的方式，盡量實現(xiàn)“每家有車，每家不多車”的目標。

按照時間追溯，2007年是北京市小客車治理的起點。為了能夠順利迎接2008年的北京奧運會，在2007年北京奧運測試賽期間，北京市首次實施了單雙號限行措施。自此之后，單雙號限行還曾在2008年北京奧運會期間、2014年APEC峰會期間以及2015年抗戰(zhàn)勝利70周年紀念活動期間被使用過。一些觀點認為，單雙號限行的目的是治理北京市道路擁堵問題。但實際上，從使用時間不難看出，這項政策更重要的目的是暫時性解決空氣污染，正如后來人們熟知的“APEC藍”和“閱兵藍”。

若說2007年是治理的起點，那么2011年則是北京市小客車管理常態(tài)化制度的起點。這里值得一提的是，奧運會期間長達兩個月的單雙號限行政策造成了一些車輛擁有者的恐慌。為了能夠保障駕車出行，一些具有財力的家庭陸續(xù)購買了第二輛車、第三輛車，同時為自家車輛配置具有不同單雙號尾號的車牌。對車牌數(shù)量限制的缺失反而導(dǎo)致更多的人購買私家車。

出于此原因，北京市于2011年正式開始執(zhí)行小客車指標搖號政策。搖號政策秉持“公平、公正、公開”的原則在所有合格的申請者中通過搖號抽簽的方式進行牌照發(fā)放。自此之后，雖然政策制定者對每年發(fā)放牌照數(shù)量、搖號頻率以及車輛類型（由汽油車、新能源車都搖號轉(zhuǎn)為僅汽油車搖號）作出過調(diào)整，但通過搖號發(fā)放牌照的方式始終未改變。

2013年成為北京市小客車管理的又一分水嶺。自2013年起，北京市開始采取新的尾號限行措施并沿用至今。與單雙號限行不同，新出臺的限號政策具有長期性。自此之后，北京市的小客車管理制度正式進入到“車牌搖號+尾號限制”雙管制時代。

臨時性目的

有意思的是，此項新政最初頒布于2020年6月，盡管當(dāng)時只是征求意見稿，但對于利益攸關(guān)度較高的博弈者來說，顯然注意到了政策風(fēng)向標的變化。在筆者看來，這項政策還具有另一種臨時性目的，那就是刺激受到新冠疫情影響而萎靡不振的車市。

為了更好地理解，我們需要對博弈者特性作一個更細致的劃分。在擁有多車牌的車輛擁有者中，我們可以劃分為具有換車能力的富裕階層與無換車能力的普通階層。新規(guī)的實施日期為2021年，因此，有車人士如果選擇在新規(guī)實施前更新車牌（換車）并不會受到限制。在這種邏輯下，富裕階層為了盡可能延長全部車牌的使用時長，可以選擇將使用了一段時間但還未到出售或報廢狀態(tài)的汽車提前處理掉，用尚能更新的車牌指標購買新車。對于普通階層的多車牌擁有者來說，由于不具有換車的財力，他們很可能放棄提前更新指標的機會，而是選擇在既有多余車輛報廢后放棄多余的指標。

由于2020年下半年的北京市汽車銷售數(shù)據(jù)在本文截稿時還沒有發(fā)布，因此尚無法從量化的角度對此觀點進行驗證。但筆者從4s店工作人員與洗車店工作人員處了解到，趕在政策前抓緊換車的多車牌擁有者并不少。一些報道也指出，花鄉(xiāng)二手車市場出現(xiàn)了火爆行情，許多4s店也出現(xiàn)了車輛脫銷的狀況。

從以上現(xiàn)象也可以發(fā)現(xiàn)，汽車銷售與汽車裝飾的相關(guān)從業(yè)人員對此新政也具有一定的利益攸關(guān)度。有財力的有車人士將通過提前更換新車的方式為這些相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來短時間的福利提升。當(dāng)然，提前換車是否意味著將降低新政實施后的銷售數(shù)據(jù)也值得考察?？偨Y(jié)來說，短期內(nèi)，新政或許會對北京市汽車銷售及配套產(chǎn)業(yè)起到促進作用。但在長期中，由于對既有車輛的更新權(quán)進行了限制，北京市汽車銷量或許會有所放緩。

以上，我們分別對兩項備受矚目的新政條例進行了制度分析，接下來將對全部政策內(nèi)容進行一個整體評價。不難看出，本次新政的實施對多車牌擁有者與無車牌的家庭具有較高利益攸關(guān)度。從制度非中性的角度評析，此次政策調(diào)整的利益分配明顯傾向于無車牌多代際家庭。這符合政策的根本主張，即在照顧無車家庭的情況下通過對車牌的限制逐漸緩解道路交通擁堵狀況。而本次新政的最大利益受害者是多車牌擁有者，新政試圖通過逐漸淘汰這些多余車牌的方式，盡量實現(xiàn)“每家有車，每家不多車”的目標。

新政的改善空間

新政理應(yīng)符合無車人士的偏好，有悖于多車輛擁有者的利益，但在新政征求意見頒布后，具有相當(dāng)規(guī)模的無車人士卻表達了不滿。總結(jié)來說，無車人士的不滿主要反映在延續(xù)搖號政策這一環(huán)節(jié)。一方面，盡管積分政策給予了無車家庭更高的中簽概率，但需要指出的是，在北京市龐大的申請人群中，積分政策無法完全解決中簽機會渺茫的現(xiàn)狀。在新政提出前，平均有3076人爭奪一個車牌指標。按照測算，北京小客車基準不中率高達99.9655%。在新政下，如果中簽概率只能提升幾倍或十幾倍，對于搖號參與者來說幾乎沒有區(qū)別。

按照測算，北京小客車基準不中率高達99.9655%。在新政下，如果中簽概率只能提升幾倍或十幾倍，對于搖號參與者來說幾乎沒有區(qū)別。

另一方面，還有一些人對搖號的公平性提出質(zhì)疑。例如之前就曾出現(xiàn)過諸多通過行使特權(quán)的方式非法獲取車牌或非法轉(zhuǎn)移車牌的事件。值得肯定的是，本次新政對違法行為或投機行為進行了更詳細的約束，例如配偶間轉(zhuǎn)讓車牌必須結(jié)婚滿一年，這在一定程度上提高了通過“假結(jié)婚”獲取車牌的交易費用。

針對以上問題，筆者認為小客車調(diào)控新政的一個核心問題在于如何解決博弈者特性導(dǎo)致利益攸關(guān)度存在差異下的用車需求?！盁o車家庭”政策已經(jīng)體現(xiàn)了政策制定者對這一問題的關(guān)注，但單純的采取行政手段管控（搖號）似乎還有可改善的余地。筆者認為，適當(dāng)?shù)匾胍恍┦袌鼋灰讬C制有助于改善利益攸關(guān)度問題，在這一點上，北京市似乎可以借鑒一些深圳市交通管理的市場化經(jīng)驗。

在深圳市的小客車調(diào)控政策中，除了定期進行搖號外，申請者還可以通過拍賣機制來購買車牌。這種“行政+市場”雙軌制的調(diào)控方式可以為申請者提供更多符合自身偏好的選項。

舉例來說，一些急需車牌的家庭可以通過拍賣的方式競拍車牌，只要競拍價格與自身出價相匹配，可以說申請者在交易中實現(xiàn)了效用最大化。對于不著急買車的人來說，只要競拍價格高于自身預(yù)期，就可以通過搖號的方式等待結(jié)果。當(dāng)然，這種市場化機制的有效執(zhí)行有賴于監(jiān)管部門對制度的維護。其中很重要的一點就是嚴厲打擊車牌非法租售的行為，否則一些投機主義者會通過“先拍賣，再出租”的方式尋租。當(dāng)然，現(xiàn)有新政實際上已經(jīng)為這種市場交易機制打下了一定基礎(chǔ)。對于名下多車牌的限制意味著隨著多余車牌的退市，出租車牌尋租的行為將會逐漸減少。

總之，隨著中國人均收入的提高，交通擁堵將成為越來越多一線城市面臨的社會問題。無論是行政手段主導(dǎo)的“車牌搖號、尾號限號”政策，還是以市場機制主導(dǎo)的“車牌競拍”政策，都是在治堵道路上的嘗試與探索。除此之外，提高交通信號效率、改良交通規(guī)則、引入“擁堵費”等也可能成為緩解擁堵的有效方式。無論采取何種政策，關(guān)鍵還是制度設(shè)計與實施需要切實考慮不同城市具有的不同博弈者特性與利益攸關(guān)度。通過對制度非中性的巧妙使用，可能會促進道路交通的帕累托改進。