“將健康融入所有政策”的領(lǐng)導(dǎo)與溝通機(jī)制

王 麗，楊金俠，劉瑾琪

安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，安徽 合肥 230032

“健康決定因素多元化”的觀點(diǎn)由世界衛(wèi)生組織（WHO）于1978年在《阿拉木圖宣言》中提出。之后，將健康融入公共政策的理論與實(shí)踐不斷延伸和拓展，并于2006年在芬蘭正式提出“將健康融入所有政策”（health in all policies，HiAP）的理念［1］。芬蘭、泰國(guó)、挪威、澳大利亞、美國(guó)等相繼對(duì)HiAP 開(kāi)展不同形式的實(shí)踐探索［2］。在研究層面，學(xué)者主要圍繞HiAP 的內(nèi)涵、實(shí)施策略、影響測(cè)評(píng)和健康影響評(píng)估等方面開(kāi)展研究。如Puska［3］基于理論介紹了HiAP的內(nèi)涵及其在相關(guān)國(guó)家的實(shí)施情況；Newman 等［4］認(rèn)為解決肥胖問(wèn)題需要通過(guò)實(shí)施HiAP，促進(jìn)衛(wèi)生和非衛(wèi)生部門(mén)共同應(yīng)對(duì)；De Leeuw 等［5］則從問(wèn)題重新定義、現(xiàn)有政策對(duì)HiAP的阻礙評(píng)估以及如何開(kāi)發(fā)基于HiAP 的替代方案等討論HiAP 的實(shí)施。Storm［6］、Lawless［7］、Bauman［8］等學(xué)者分別對(duì)HiAP實(shí)施階段評(píng)估，HiAP管理結(jié)構(gòu)和路徑的影響評(píng)估，以及HiAP對(duì)中長(zhǎng)期結(jié)果的影響開(kāi)展研究。另外，健康影響評(píng)估也是研究HiAP的一個(gè)重要視角［9］。

近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越重視國(guó)民健康的復(fù)雜影響因素。2016年，習(xí)近平總書(shū)記指出，“將健康融入所有政策”是“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的、正確的衛(wèi)生與健康工作方針”［10］。由此，正式開(kāi)始對(duì)HiAP 中國(guó)實(shí)現(xiàn)路徑的探索與實(shí)踐。我國(guó)對(duì)HiAP 的研究起步較晚，最早的研究活動(dòng)是國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)（簡(jiǎn)稱衛(wèi)健委）參與第八屆全球健康促進(jìn)大會(huì)，圍繞HiAP 的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討。隨后，在2013年中國(guó)衛(wèi)生論壇上，陳竺以《健康寓于萬(wàn)策》為題演講，指出HiAP的重點(diǎn)在于行動(dòng)策略研究。2014年，張艷春等［11］基于對(duì)上海、蘇州、長(zhǎng)春三市健康城市建設(shè)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)HiAP在我國(guó)缺少多部門(mén)合作和有效監(jiān)督約束機(jī)制，姜方平等［12-14］也基于健康城市建設(shè)、健康促進(jìn)活動(dòng)等探索HiAP的實(shí)際應(yīng)用。袁雁飛等［15-18］從理念、內(nèi)涵、發(fā)展以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行HiAP 的傳播和普及工作。汪志豪等［17］也基于各自研究領(lǐng)域從戰(zhàn)略層面對(duì)HiAP進(jìn)行評(píng)論和解析。

綜上所述，我國(guó)相關(guān)研究仍然集中于衛(wèi)生這一單一領(lǐng)域，而且多作為理念進(jìn)行倡導(dǎo)，對(duì)于其他部門(mén)如何參與HiAP沒(méi)有具體的落實(shí)機(jī)制。根據(jù)2013年《赫爾辛基宣言》的定義，HiAP 指“健康不僅僅受到衛(wèi)生部門(mén)制定的政策影響，其他部門(mén)（如教育、交通、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等部門(mén)）制定的政策也影響著人群的健康，因此要求政府各部門(mén)、私人部門(mén)和民間團(tuán)體開(kāi)展協(xié)同合作以解決復(fù)雜的健康問(wèn)題”［19］?？梢钥闯?，如何在衛(wèi)生部門(mén)與眾多非衛(wèi)生部門(mén)間就健康問(wèn)題實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作是HiAP的關(guān)鍵［17-18］。2014年，世界衛(wèi)生組織（WHO）提出實(shí)現(xiàn)HiAP 要解決的6 個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題中，有3 個(gè)是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)與溝通合作問(wèn)題，分別是：確定牽頭單位，建立適當(dāng)?shù)慕M織機(jī)構(gòu)支持HiAP；建立定期對(duì)話平臺(tái)，促進(jìn)部門(mén)間對(duì)話和行動(dòng)；利用公眾討論傾聽(tīng)來(lái)自政策制定者、執(zhí)行者和被影響者的想法、建議。因此，研究HiAP 如何在中國(guó)落地必須要關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)和溝通。

2019年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院提出“支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)”，為我國(guó)到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供城市范例［20］。深圳市衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展在全國(guó)處于領(lǐng)先狀態(tài)，作為廣東省健康城市建設(shè)試點(diǎn)城市，各項(xiàng)指標(biāo)居于全國(guó)前列，提出打造“全國(guó)最干凈城市”［21］。深圳也是我國(guó)醫(yī)改探索的前沿陣地，正在全面建設(shè)成衛(wèi)生強(qiáng)市。在西方國(guó)家，大城市是HiAP 發(fā)展的優(yōu)先策略［22］。本研究以深圳市為案例，采用質(zhì)性研究方法，對(duì)實(shí)現(xiàn)HiAP 可能的領(lǐng)導(dǎo)和溝通機(jī)制進(jìn)行分析。深圳是“一座充滿魅力、動(dòng)力、活力、創(chuàng)新力的國(guó)際化創(chuàng)新型城市”［21］，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)曾輻射到全國(guó)很多區(qū)域。筆者認(rèn)為，深圳市對(duì)HiAP 的探索和成效會(huì)對(duì)我國(guó)其他地域HiAP 的行動(dòng)落實(shí)產(chǎn)生重要影響。

一、資料和方法

采用質(zhì)性研究方法。資料來(lái)源包括：①文獻(xiàn)研究。通過(guò)知網(wǎng)、萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)、Web of Science、Pro?quest、Pubmed 等收集HiAP 領(lǐng)導(dǎo)與溝通機(jī)制相關(guān)的中英文文獻(xiàn)資料。②通過(guò)重點(diǎn)知情人訪談收集資料。對(duì)20 名相關(guān)人員開(kāi)展深度訪談。訪談對(duì)象包括深圳市衛(wèi)健委公共衛(wèi)生處、醫(yī)政處各1 名工作人員，深圳市健康促進(jìn)中心2名工作人員，深圳市人居環(huán)境委員會(huì)、市教育局、市公安局、市城管局等部門(mén)各1 名工作人員；深圳市某區(qū)級(jí)層面衛(wèi)生、疾控、教育、交通、社保、公安、民政、城管、婦聯(lián)、體育、市場(chǎng)監(jiān)督等部門(mén)管理人員各1名。所有訪談經(jīng)過(guò)允許進(jìn)行錄音或筆錄，并進(jìn)行轉(zhuǎn)錄和整理。每人約訪談40分鐘。文本內(nèi)容由受過(guò)質(zhì)性研究培訓(xùn)的研究者進(jìn)行編碼分析。

二、結(jié) 果

根據(jù)訪談結(jié)果，發(fā)現(xiàn)四個(gè)關(guān)鍵主題，為領(lǐng)導(dǎo)的積極認(rèn)知、權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)組織體系、溝通合作機(jī)制的整合提升、創(chuàng)新性監(jiān)督和反饋機(jī)制。

（一）領(lǐng)導(dǎo)對(duì)HiAP的積極認(rèn)知

政府機(jī)構(gòu)或公共部門(mén)中，領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知，對(duì)機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容和方向有較強(qiáng)的引導(dǎo)性。同樣，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)HiAP 的認(rèn)知很大程度上影響這項(xiàng)工作的開(kāi)展與成效。WHO 在國(guó)際著名期刊《柳葉刀》呼吁，國(guó)家元首和政府首腦需要對(duì)健康問(wèn)題，如目前全球面對(duì)的慢性病防治負(fù)主要責(zé)任，而非僅委托給衛(wèi)生部長(zhǎng)［23］。因?yàn)樾l(wèi)生與健康事業(yè)需要諸多部門(mén)的通力合作，領(lǐng)導(dǎo)重視才能使該問(wèn)題在政治意愿和資金方面得到應(yīng)有的支持［23］。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（gross domestic product，GDP）成為考核地區(qū)發(fā)展的核心指標(biāo)，也是政府部門(mén)工作的重心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的指標(biāo)則為從屬地位。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家層面越來(lái)越認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)民生發(fā)展、衛(wèi)生與健康等的重要性，告別“唯GDP 政績(jī)觀”越來(lái)越成為共識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生與健康工作的重要性。在此背景下，“健康中國(guó)”“將健康融入所有政策”上升為國(guó)家層面的戰(zhàn)略和方針。

盡管本次研究未直接訪談深圳市黨政高層領(lǐng)導(dǎo)，但根據(jù)訪談信息，被訪者認(rèn)為深圳市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)衛(wèi)生與健康工作有良好認(rèn)知，能夠大力支持“健康城市”建設(shè)和HiAP 的推進(jìn)與落實(shí)。同時(shí)多數(shù)被訪者認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)是影響一項(xiàng)工作落實(shí)程度的重要因素，由此提出“領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)班”的思路。即在建立HiAP運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，要多舉辦領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)班，向各級(jí)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)灌輸健康意識(shí)，使其在工作中能夠自然而然地想起健康，從而促使本部門(mén)積極參與到Hi?AP。這也客觀反映了領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知的重要性。

市級(jí)和區(qū)級(jí)各部門(mén)管理人員在訪談中也表現(xiàn)出對(duì)HiAP 理念的高度認(rèn)同，認(rèn)為日常工作中已涵蓋健康相關(guān)工作，對(duì)于推動(dòng)HiAP 落實(shí)也抱有較為積極的態(tài)度，認(rèn)為“這是一個(gè)好事情”。同時(shí)深圳市重點(diǎn)推進(jìn)健康社區(qū)、健康單位和健康家庭等“健康細(xì)胞”工程建設(shè)。在健康管理方面重視防治結(jié)合，預(yù)防為主的理念，如健康教育與促進(jìn)中心（簡(jiǎn)稱健促中心）有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，“健康應(yīng)該做到預(yù)防為主，公共財(cái)政對(duì)衛(wèi)生的投入應(yīng)該主要投向疾病預(yù)防領(lǐng)域，而不是患病后的治療”。總體來(lái)看，深圳市HiAP運(yùn)行環(huán)境良好，當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)思想先進(jìn)，對(duì)衛(wèi)生與健康事業(yè)大力支持、積極推進(jìn)。

一些被訪領(lǐng)導(dǎo)還討論了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和健康的關(guān)系，認(rèn)為應(yīng)該在維護(hù)人民健康和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)HiAP 實(shí)施較為客觀和理性的認(rèn)知。

“如果所有事情都要考慮到健康，那么經(jīng)濟(jì)政策就會(huì)受到影響，所以我們必須在健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到一種平衡，這也是‘將健康融入所有政策’推行不容易的原因。因此實(shí)際上‘將健康融入所有政策’應(yīng)在健康、經(jīng)濟(jì)、人民生活水平總的考量上面做到一種平衡。”

（二）權(quán)威性HiAP領(lǐng)導(dǎo)組織體系

目前，深圳市尚未建立專門(mén)的HiAP 領(lǐng)導(dǎo)組織體系，在體系建設(shè)方面，存在職能慣性、條塊分割、被動(dòng)反應(yīng)等特點(diǎn)。深圳市2017年從健康教育與健康促進(jìn)工作入手，明確開(kāi)展健康相關(guān)促進(jìn)工作，這可能是深圳市健促中心較早關(guān)注深圳HiAP 實(shí)施路徑的重要原因，在具體推動(dòng)過(guò)程中也體現(xiàn)出其“職能慣性”的特點(diǎn)。該中心原為深圳市健康教育研究所，是隸屬于市衛(wèi)健委的財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，業(yè)務(wù)職能包括健康促進(jìn)、健康評(píng)價(jià)、健康行為方式倡導(dǎo)等，符合HiAP 內(nèi)涵要求。因此深圳市對(duì)HiAP的積極探索與深圳市衛(wèi)健委和隸屬的健促中心的職能慣性密切相關(guān)。如2016年國(guó)家頒布“將健康融入所有政策”方針后，深圳市積極出臺(tái)一系列健康教育與健康促進(jìn)政策，嘗試通過(guò)政策引導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)、社會(huì)動(dòng)員、個(gè)人參與等，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極因素，共同促進(jìn)居民健康，形成了自上而下、從醫(yī)院到醫(yī)務(wù)人員、從學(xué)校到社區(qū)的全市性健康促進(jìn)運(yùn)動(dòng)。

盡管如此，衛(wèi)健委因與健康相關(guān)的其他機(jī)構(gòu)，如環(huán)保、交通、教育、城管等部門(mén)同為職能型組織架構(gòu)，橫向上形成各成體系、各負(fù)其責(zé)的局面，而HiAP的關(guān)鍵是衛(wèi)生部門(mén)和眾多非衛(wèi)生部門(mén)實(shí)現(xiàn)有效的溝通、協(xié)作，因此，目前這種各司其職的現(xiàn)狀制約了有效領(lǐng)導(dǎo)組織體系的形成。

同時(shí)，在訪談中發(fā)現(xiàn)，其他的相關(guān)部門(mén)對(duì)HiAP的實(shí)施仍然以被動(dòng)反應(yīng)為主，并未形成主動(dòng)、自覺(jué)將部門(mén)決策納入HiAP 體系的意識(shí)。各個(gè)部門(mén)雖然在業(yè)務(wù)工作中包括和健康關(guān)系密切的內(nèi)容，但相關(guān)工作停留在履行部門(mén)職責(zé)或完成上級(jí)任務(wù)的被動(dòng)反應(yīng)層面。被訪人員普遍認(rèn)為HiAP 缺少一個(gè)權(quán)威的牽頭機(jī)構(gòu)，而領(lǐng)導(dǎo)組織體系的權(quán)威性對(duì)HiAP 的落實(shí)有關(guān)鍵意義。

（三）HiAP溝通協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的整合與提升

深圳市當(dāng)前HiAP 溝通協(xié)調(diào)機(jī)制呈現(xiàn)出非正式溝通機(jī)制和類似溝通機(jī)制重復(fù)建設(shè)并存的現(xiàn)象。一方面，由于領(lǐng)導(dǎo)組織體系尚未形成，正式的跨部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制尚在醞釀階段。這種情況下，涉及到部門(mén)合作的工作，其溝通協(xié)調(diào)存在依靠非正式渠道或機(jī)制的情況。訪談中，多個(gè)被訪人反映在需要部門(mén)合作的時(shí)候，會(huì)利用自己的“熟人關(guān)系”或“私人關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的支持與配合。如深圳市在“健康城市”實(shí)施過(guò)程中，基層社區(qū)層面也開(kāi)展了“健康細(xì)胞”等活動(dòng)。區(qū)級(jí)的被訪者認(rèn)為，基層的活動(dòng)實(shí)施因涉及眾多人群，溝通協(xié)調(diào)比較困難。為了打破溝通障礙，一些基層工作者利用私人關(guān)系開(kāi)展工作。

“這種工作開(kāi)展起來(lái)比較麻煩，有的時(shí)候群眾不配合，有的時(shí)候人家上班了不在家，我們?nèi)チ嘶顒?dòng)也開(kāi)展不起來(lái)。我們?cè)趺崔k呢？就去找社區(qū)的熟人，請(qǐng)他們幫忙。不靠這些，也沒(méi)辦法。以后再開(kāi)展活動(dòng)再說(shuō)吧，哪能想那么多呢？”

另一方面，盡管沒(méi)有專門(mén)的HiAP 溝通機(jī)制，但由于各部門(mén)不斷開(kāi)展健康相關(guān)活動(dòng)，逐漸形成了多個(gè)類似的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，即存在重復(fù)建設(shè)情況。如目前有醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組、控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)小組、慢病領(lǐng)導(dǎo)小組和健康城市創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組等。訪談發(fā)現(xiàn)，這些領(lǐng)導(dǎo)小組都基本涵蓋了深圳市與健康相關(guān)的部門(mén)。重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組成員疲于開(kāi)會(huì)應(yīng)付各種工作任務(wù)，缺乏有效精力和系統(tǒng)視野開(kāi)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)與資源整合工作。本研究在某區(qū)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研中，原計(jì)劃采用座談會(huì)方式，其中1 名被訪者對(duì)各部門(mén)一起開(kāi)會(huì)存在誤解，提出：“天天都是把我們喊過(guò)來(lái)開(kāi)會(huì)，我們的時(shí)間都耗在這上面了，手頭的日常工作都堆在那里，沒(méi)法完成。需要我們部門(mén)怎么配合，直接和我們說(shuō)，不然大家都在這里陪會(huì)耽誤時(shí)間?！?/p>

本研究發(fā)現(xiàn)，被訪者還缺乏對(duì)HiAP 溝通機(jī)制的正確認(rèn)知。HiAP已經(jīng)上升為國(guó)家方針，其溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也相應(yīng)更為宏觀、層級(jí)更高，區(qū)別于具體工作領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制。但多數(shù)被訪者并未重視戰(zhàn)略層面溝通協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的構(gòu)建。盡管一些被訪者提出從立法層面規(guī)范和約束相關(guān)部門(mén)主動(dòng)參與HiAP工作，總體來(lái)看目前的溝通與合作呈現(xiàn)出非正式性、傳統(tǒng)慣性或臨時(shí)依靠其他工作組織體系等特點(diǎn)。

（四）HiAP監(jiān)督與反饋機(jī)制

監(jiān)督與反饋機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)與溝通的重要因素。目前，深圳市對(duì)HiAP 落實(shí)成效尚缺乏較為成熟的監(jiān)督與反饋機(jī)制，但根據(jù)訪談信息，一些具有創(chuàng)新性和前瞻性的思路和實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)。如社會(huì)生態(tài)環(huán)境越來(lái)越成為影響人們健康的關(guān)鍵因素，“社會(huì)公眾在合理膳食、適當(dāng)運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，卻無(wú)力避免運(yùn)動(dòng)中污染空氣吸入、飲食中抗生素、激素殘留等對(duì)自身健康的影響”［17］。為了減少GDP考核對(duì)生態(tài)環(huán)境和人民健康帶來(lái)的消極影響，深圳市一些地區(qū)嘗試開(kāi)展城市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算與評(píng)估，這有利于從環(huán)境層面落實(shí)HiAP，也有利于提供生態(tài)環(huán)境方面的信息反饋，作為監(jiān)管的重要依據(jù)。2018年底，深圳市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)正式發(fā)布《鹽田區(qū)城市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》，是全國(guó)首個(gè)城市GEP 核算地方標(biāo)準(zhǔn)。一些被訪者認(rèn)為，“GEP 作為GDP 的平行指標(biāo)，是對(duì)健康影響因素較好的檢測(cè)、反饋和監(jiān)督機(jī)制”。

另外，在訪談中，一些被訪者提出HiAP 的監(jiān)督與反饋機(jī)制必須納入群眾參與和群眾賦權(quán)。群眾參與和群眾賦權(quán)是公共管理中較為前沿的理論，盡管提出較早，但在我國(guó)治理實(shí)踐中仍然方興未艾。下面的訪談內(nèi)容是一位被訪者以深圳磁懸浮列車(chē)的停建為例，強(qiáng)調(diào)群眾參與在監(jiān)督中的重要作用。

“深圳要建設(shè)磁懸浮列車(chē)，遭到了東部市民的強(qiáng)烈反對(duì)。磁懸浮列車(chē)建設(shè)時(shí)要討論對(duì)人們健康有沒(méi)有影響，政府在決策過(guò)程中有沒(méi)有考慮對(duì)公眾健康的影響？如果沒(méi)有這些民眾的參與，最后會(huì)怎么樣？很難想像，所以要給群眾賦權(quán)，他們的健康讓他們自己參與決策。”

健康影響評(píng)估機(jī)制是本次訪談的重點(diǎn)內(nèi)容。一些被訪者認(rèn)為健康影響評(píng)價(jià)機(jī)制非常必要，但最好由非政府組織（non?governmental organization，NGO）或者科研院所等第三方完成，而且不宜和簡(jiǎn)政放權(quán)相沖突，如不能作為前置審批條件，目的應(yīng)該主要用于政策改進(jìn)。

“在各部門(mén)都建立健康影響評(píng)估機(jī)制，也是難度很大的一件事。如果將評(píng)價(jià)結(jié)果作為前置審批條件，和國(guó)家正在倡導(dǎo)的簡(jiǎn)政放權(quán)工作方向也不一致?？梢詤⒖继﹪?guó)健康促進(jìn)基金會(huì)，成立NGO 或利用科研院所等外部機(jī)構(gòu)，將健康影響評(píng)估工作放到外部做，且不將健康影響評(píng)估作為前置審批的條件，但需作為一個(gè)政策制定和出臺(tái)的必要程序，也即是說(shuō)評(píng)估結(jié)果并不是為了否定某個(gè)方案，而是用于改善方案，每個(gè)部門(mén)都需委托自己行業(yè)內(nèi)的NGO 或?qū)W術(shù)組織進(jìn)行健康影響評(píng)估，并將其用于政策改良?！?/p>

三、討 論

深圳市作為全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心城市和國(guó)際化城市，實(shí)施HiAP 有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境，健康事業(yè)發(fā)展也處于全國(guó)前列。目前，深圳市衛(wèi)生部門(mén)和下屬的健促中心已經(jīng)從健康教育和健康促進(jìn)等工作入手，對(duì)HiAP 的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施路徑開(kāi)展積極探索，其他相關(guān)部門(mén)在日常工作中也包括一些和健康相關(guān)的內(nèi)容?？傮w來(lái)看，深圳市相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)層和管理人員比較認(rèn)同HiAP 理念，對(duì)健康事業(yè)持積極態(tài)度，實(shí)踐層面也給予大力支持。但目前深圳市尚未形成專門(mén)的、權(quán)威性HiAP 領(lǐng)導(dǎo)組織體系，存在類似溝通合作機(jī)制重復(fù)建設(shè)以及如何有效整合的問(wèn)題，并出現(xiàn)依靠非正式機(jī)制的情況。同時(shí)，Hi?AP落實(shí)成效尚缺乏較為成熟的監(jiān)督與反饋機(jī)制，但深圳市在社會(huì)生態(tài)考核、群眾參與、健康影響評(píng)價(jià)等方面有開(kāi)創(chuàng)性探索和較為明確的思路。

縱覽國(guó)際，部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)設(shè)計(jì)出符合自身國(guó)情的HiAP 領(lǐng)導(dǎo)與溝通機(jī)制，并運(yùn)用于實(shí)踐［16，24］。國(guó)際上大致包括以下幾種模式：①多部門(mén)參與的永久性委員會(huì)模式。代表國(guó)家有芬蘭、法國(guó)和斯洛文尼亞等。委員會(huì)為落實(shí)HiAP 而專門(mén)設(shè)立，主要職責(zé)是處理健康相關(guān)的政策和項(xiàng)目；②基于高層領(lǐng)導(dǎo)承諾和現(xiàn)有組織體系的實(shí)施模式。代表國(guó)家為澳大利亞。該模式由高層領(lǐng)導(dǎo)作出執(zhí)行承諾，健康部門(mén)協(xié)助，并通過(guò)現(xiàn)有的跨部門(mén)委員會(huì)進(jìn)行具體的領(lǐng)導(dǎo)、溝通和實(shí)施工作；③臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式。以東歐一些國(guó)家如烏克蘭、塞爾維亞、阿爾巴尼亞等為代表。臨時(shí)機(jī)構(gòu)由相關(guān)政府部門(mén)組成，偏向于解決具體的健康問(wèn)題；④立法模式。代表國(guó)家有泰國(guó)、挪威等。如泰國(guó)通過(guò)法律規(guī)定，國(guó)家的煙草和酒精消費(fèi)稅的2%用于健康促進(jìn)活動(dòng)，2007年頒布的《國(guó)家健康法案》指出，要確保公眾擁有因政策實(shí)施和項(xiàng)目開(kāi)展所致的健康影響知情權(quán)，并有反饋意見(jiàn)的權(quán)利和渠道。挪威立法積極開(kāi)展健康影響評(píng)估，促進(jìn)多部門(mén)合作。

我國(guó)在跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與合作溝通機(jī)制上也有很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如20世紀(jì)50年代設(shè)立的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱愛(ài)衛(wèi)會(huì)）是各級(jí)政府關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由黨、政、軍、群等多部門(mén)組成，其辦事機(jī)構(gòu)是在全國(guó)各地設(shè)立的愛(ài)衛(wèi)會(huì)辦公室，歸各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，被公認(rèn)為是衛(wèi)生事業(yè)多部門(mén)合作的典范［25］。2017年7月5日，世界衛(wèi)生組織向中國(guó)政府頒發(fā)社會(huì)健康治理杰出典范獎(jiǎng)，旨在表彰中國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)取得的成就［26］。全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)辦公室于2018年4月發(fā)布《健康城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，強(qiáng)調(diào)“大衛(wèi)生、大健康”理念，這些可以作為各地Hi?AP實(shí)施的基礎(chǔ)。

我國(guó)其他地方在HiAP 探索實(shí)踐中，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)?！敖】垫?zhèn)江”的實(shí)施表明，健康促進(jìn)委員會(huì)模式是HiAP 在我國(guó)早期實(shí)踐的重要形式［12］。山東東營(yíng)墾利區(qū)建立公共政策健康審查制度，對(duì)各類政府政策開(kāi)展健康審查，在制定健康相關(guān)重大政策時(shí)，需要向健康專家委員會(huì)征詢意見(jiàn)［13］。湖北宜昌市西陵區(qū)將“健康影響評(píng)價(jià)”作為HiAP實(shí)施的重要抓手［13］。上海等地經(jīng)驗(yàn)表明，慢病防控的可持續(xù)性，需要成立政府主導(dǎo)的跨部門(mén)合作機(jī)構(gòu)，促使利益相關(guān)主體積極參與，利用健康影響評(píng)價(jià)等工具，形成有效監(jiān)督約束機(jī)制［11］。“健康江蘇”建設(shè)強(qiáng)調(diào)在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策時(shí)，考慮其對(duì)健康的影響［27］。蘇州形成了“531”市民健康計(jì)劃，探索構(gòu)筑融預(yù)防、救治、防控于一體的市民健康綜合服務(wù)體系［28］。

基于深圳市良好的HiAP 實(shí)施基礎(chǔ)和環(huán)境，本研究認(rèn)為，深圳市形成有效的HiAP 領(lǐng)導(dǎo)與溝通機(jī)制需要從以下幾個(gè)方面著手（圖1）。①深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有一定的立法權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)健康事業(yè)和HiAP 有良好認(rèn)知。因此深圳市可以借鑒泰國(guó)模式，將一些健康相關(guān)政策問(wèn)題通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范和約束，確保相關(guān)部門(mén)在政策實(shí)施、項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中不損害公眾健康，同時(shí)敦促各方共同促進(jìn)健康事業(yè)發(fā)展。②領(lǐng)導(dǎo)組織體系和溝通機(jī)制方面，筆者建議采用基于高層領(lǐng)導(dǎo)承諾的現(xiàn)有組織體系優(yōu)化整合模式。政府和相關(guān)部門(mén)高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該對(duì)HiAP 作出積極而明確的承諾。同時(shí)，可以整合目前的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組、控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)小組、慢病領(lǐng)導(dǎo)小組、健康城市創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組等，形成更高層級(jí)、更宏觀的跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和溝通體系，可以對(duì)諸多涉及健康的具體問(wèn)題開(kāi)展溝通合作，如醫(yī)改、控?zé)煹?。?ài)衛(wèi)會(huì)的模式可以作為重要的參考或構(gòu)建基礎(chǔ)。③在監(jiān)督和反饋機(jī)制上，要?jiǎng)?chuàng)新思維，發(fā)展有效的考核機(jī)制，如探索開(kāi)展類似環(huán)境評(píng)比的健康影響評(píng)價(jià)，但不宜將其作為審批條件，而是主要用于政策改進(jìn)；同時(shí)暢通信息反饋渠道，充分利用各種方式讓多元主體參與到HiAP 的議程確立、政策方案研制、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等過(guò)程中。

圖1 深圳市HiAP領(lǐng)導(dǎo)與溝通機(jī)制建議圖示

HiAP 要求政府各部門(mén)、民間團(tuán)體等開(kāi)展協(xié)同合作以解決健康問(wèn)題。如何實(shí)現(xiàn)有效的領(lǐng)導(dǎo)與溝通機(jī)制是HiAP 從紙面倡導(dǎo)到實(shí)踐行動(dòng)的關(guān)鍵。本研究發(fā)現(xiàn)，深圳市有良好的執(zhí)行HiAP 的基礎(chǔ)，但目前尚未形成成熟的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和溝通、反饋機(jī)制，未來(lái)可在現(xiàn)行基礎(chǔ)上充分利用地區(qū)的立法權(quán)，加強(qiáng)高層領(lǐng)導(dǎo)承諾，整合提升現(xiàn)有的溝通機(jī)制，繼續(xù)創(chuàng)新監(jiān)督和反饋機(jī)制，使HiAP 真正落到實(shí)處。