基層治理要唯真、唯實(shí)

于永達(dá)

【關(guān)鍵詞】基層治理? 唯結(jié)果傾向? 治理現(xiàn)代化? ? 【中圖分類號(hào)】D267? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在當(dāng)前的基層治理實(shí)踐中，有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部存在初心淡漠、弄虛作假等問題，且表現(xiàn)出一味注重結(jié)果的傾向。這不僅給基層黨建和行政工作帶來壓力，而且造成了消極怠工、虛假臺(tái)賬等問題的出現(xiàn)。由此可見，基層過度注重結(jié)果的工作作風(fēng)亟待改善。對(duì)于這樣的現(xiàn)象，我們要深入挖掘其根源，找到有效的破解之道，從而培養(yǎng)和選拔出黨和人民需要的好干部，在其帶領(lǐng)下加快推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

個(gè)別基層黨員干部一味注重結(jié)果的工作導(dǎo)向，給基層管理和服務(wù)造成壓力

與結(jié)果導(dǎo)向的治理思路有所不同，一些黨員干部唯結(jié)果的工作作風(fēng)往往具有強(qiáng)烈的功利性。換言之，結(jié)果導(dǎo)向看重的是領(lǐng)導(dǎo)者能否承擔(dān)起對(duì)組織負(fù)有貢獻(xiàn)的責(zé)任，是否能夠?qū)嵸|(zhì)地影響組織的領(lǐng)導(dǎo)能力以及達(dá)成的成果，但是一味注重結(jié)果的工作導(dǎo)向，卻將結(jié)果當(dāng)作唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，甚至為達(dá)成一定的目標(biāo)不惜采取錯(cuò)誤的方式方法。在當(dāng)前的基層治理實(shí)踐中，個(gè)別地區(qū)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的考核仍存在唯結(jié)果的傾向，即只重視基層行政目標(biāo)的完成結(jié)果，忽視基層為之努力的過程，并且給基層管理和服務(wù)造成巨大壓力。于是，為應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，一些基層行政工作弄虛作假、政策目標(biāo)執(zhí)行偏差，導(dǎo)致社會(huì)矛盾沖突難以得到有效解決，這也是這一不良傾向之下行事風(fēng)格的主要表現(xiàn)。

個(gè)別基層地區(qū)行政工作弄虛作假。在實(shí)際工作中，由于一些基層干部迫于上級(jí)考核、自身晉升等壓力，只得完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部制定的責(zé)任目標(biāo)。曾有報(bào)道指出，中部某區(qū)縣政府對(duì)于所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通事故死亡率進(jìn)行了規(guī)定，如若超過3人死亡，則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手進(jìn)行免職。于是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在接受采訪時(shí)反映，為達(dá)成這種不切實(shí)際的任務(wù)，他們不得以將遇難者送入醫(yī)院進(jìn)行二次“搶救”，以獲取更多時(shí)間來應(yīng)付上級(jí)考核。盡管這樣的案例看似荒誕，但并非個(gè)案。這也反映出基層工作重外在形式、輕實(shí)質(zhì)效果的現(xiàn)象。

個(gè)別基層政策目標(biāo)執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行力是多種力量集合形成的“力場(chǎng)”，反映了公共治理的能力和水平，以及堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的理念視角。在基層治理進(jìn)程中，對(duì)于上級(jí)政策命令的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境及時(shí)精準(zhǔn)調(diào)整，而不是墨守成規(guī)、唯結(jié)果而論。但在實(shí)際工作中，有的基層干部為了完成績(jī)效目標(biāo)，甚至是寧愿“亂辦”“錯(cuò)辦”，也要將上級(jí)制定的不合時(shí)宜的政策執(zhí)行下去。實(shí)際上，這也是基層唯結(jié)果傾向的外在表現(xiàn)，即在政策目標(biāo)執(zhí)行中因與基層實(shí)際“脫鉤”而出現(xiàn)嚴(yán)重的人為偏差，不僅無助于基層工作的穩(wěn)步推進(jìn)，而且產(chǎn)生適得其反的治理效果。

一些地方的基層社會(huì)矛盾得不到有效解決?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?！被鶎由鐣?huì)的穩(wěn)定直接關(guān)系到黨和國家的政權(quán)建設(shè)以及社會(huì)的和諧有序發(fā)展。因此，充分調(diào)動(dòng)基層政府、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織和群眾等治理主體參與治理實(shí)踐，積極化解基層干群矛盾，對(duì)于維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定意義重大。然而，個(gè)別地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋”決定基層發(fā)展方向，使得基層工作人員不得不將上級(jí)任務(wù)置于首位以滿足考核要求。這種現(xiàn)象的后果是基層群眾合理和合法的權(quán)益及利益訴求被嚴(yán)重忽視，多元主體的關(guān)系協(xié)調(diào)和協(xié)商共治成為空談，導(dǎo)致了基層干群矛盾，使得基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定受到影響。

官僚主義、形式主義、不合理考評(píng)機(jī)制等因素的存在，助長(zhǎng)了一些基層干部不唯實(shí)的工作作風(fēng)

官僚主義思想的長(zhǎng)期存在。一直以來，官僚主義現(xiàn)象都是我們黨和國家政治生活中存在的一個(gè)顯著問題，主要表現(xiàn)在脫離實(shí)際、脫離群眾、消極應(yīng)對(duì)、推諉扯皮、迷戀特權(quán)等方面。事實(shí)上，這也是基層治理過程中出現(xiàn)過于注重結(jié)果傾向的最主要原因。在官僚主義思想的影響下，一些地區(qū)和基層的領(lǐng)導(dǎo)干部將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何創(chuàng)造顯著的政績(jī)，造成了只唯上、不唯實(shí)的后果。而在這種不恰當(dāng)?shù)恼?jī)觀影響下，只重“結(jié)果”的現(xiàn)象便成為一種基層治理常態(tài)。

形式主義作風(fēng)的長(zhǎng)期滲透。從理論層面來看，形式主義作風(fēng)與官僚主義思想相伴而生，且因?yàn)榍罢咧魂P(guān)注上級(jí)印象如何，不在乎群眾滿意與否，所以加劇了后者的活躍程度。同樣，就基層治理實(shí)踐而言，以政府為主導(dǎo)的基層管理和服務(wù)模式，不僅造成了基層領(lǐng)導(dǎo)干部大包大攬的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，而且使其嚴(yán)重忽視了社會(huì)組織和群眾主體的主動(dòng)性與能動(dòng)性。比如，有的領(lǐng)導(dǎo)干部將村居民自治當(dāng)作一項(xiàng)行政內(nèi)容，甚至為了完成上級(jí)相應(yīng)的政策要求和考核內(nèi)容，一味追求建立“臺(tái)賬”，以證明工作的成效，卻忽略了基層社會(huì)群眾合法和合理的利益訴求，反而誘發(fā)了基層干群矛盾和沖突，影響到基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

考核測(cè)評(píng)機(jī)制的不合理、不科學(xué)。當(dāng)前，我國科層體系下的考核和測(cè)評(píng)仍采取自上而下的方式進(jìn)行。由此，上級(jí)政府和職能部門直接掌握著基層治理所需的政策、資金等資源，且直接決定著基層領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)發(fā)展和晉升情況。在這種考評(píng)機(jī)制中，有的官員對(duì)于績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用的簡(jiǎn)單化和功利性，將目標(biāo)達(dá)成的結(jié)果作為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，迫使有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上級(jí)惟命是從，并為了爭(zhēng)奪建設(shè)資源、實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展，而產(chǎn)生主觀上的唯結(jié)果和政績(jī)論、客觀上的弄虛作假等問題。也就是說，一些基層干部之所以如此注重結(jié)果，與不科學(xué)和不合理的考評(píng)機(jī)制密切相關(guān)，它使得基層治理和村居民自治流于形式。

樹立“唯真”和“唯實(shí)”的觀念作風(fēng)，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

城鄉(xiāng)基層治理作為國家治理的基礎(chǔ)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性和整體性的工程，涉及頂層設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員、總結(jié)反思等多個(gè)環(huán)節(jié)。但是，有的地區(qū)和基層的領(lǐng)導(dǎo)干部卻過于強(qiáng)調(diào)結(jié)果與政績(jī)，刻意忽視治理情境和過程，即他們認(rèn)為無論在何種治理情境下，最終決定一個(gè)行動(dòng)，或一項(xiàng)規(guī)則，或其他任何事物道德價(jià)值的唯一因素是其結(jié)果。事實(shí)上，唯結(jié)果論的領(lǐng)導(dǎo)和行事風(fēng)格并不可取，是一種官僚主義和形式主義思想與作風(fēng)的外在表現(xiàn)，亟待加以克服，以真正實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

樹立“唯真”和“唯實(shí)”的觀念作風(fēng)。為了把干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來，一方面要樹立起“唯真”的治理理念，從意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域方面重視起黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)，始終堅(jiān)持“以人民為中心”和群眾路線，且在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，破除官僚主義和形式主義傾向。另一方面要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，既要重視基層工作的實(shí)際效果，也要考慮目標(biāo)制定和政策執(zhí)行的過程是否合理合法合規(guī)，努力克服弄虛作假、投機(jī)取巧、好大喜功等投機(jī)心理，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和群眾需要，制定出更為科學(xué)、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯實(shí)。

主動(dòng)賦權(quán)基層和增能群眾。習(xí)近平總書記提出：“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會(huì)治理共同體?！边@就要求在基層治理過程中還要最大限度地發(fā)揮基層群眾的能動(dòng)性，而不是僅僅“大干快上”，唯經(jīng)濟(jì)和政績(jī)論。為此，一方面要做好“賦權(quán)”工作，特別是在日漸復(fù)雜多變的治理情境中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部要理解基層工作的復(fù)雜性，真正“賦權(quán)”基層且給予其更多的治理權(quán)限，主動(dòng)聽取基層的聲音，提供有效的政策和資金支持。另一方面要加強(qiáng)對(duì)群眾的“增能”，地方和基層黨委、政府應(yīng)認(rèn)真履行主體責(zé)任，可以繼續(xù)通過項(xiàng)目制、政府購買服務(wù)等形式培育和孵化社會(huì)力量，積極團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大人民群眾不懈奮斗，提高村居民自治的意愿和能力。

加強(qiáng)地方和基層的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風(fēng)。選什么人就是風(fēng)向標(biāo)，就有什么樣的干部作風(fēng)，乃至就有什么樣的黨風(fēng)?！边@意味著基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、思維方式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要價(jià)值。因此，克服唯結(jié)果傾向，一方面需要從基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)著手，加強(qiáng)其領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，不斷加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育和專業(yè)培訓(xùn)，使其逐漸形成創(chuàng)新思維意識(shí)，切實(shí)提高創(chuàng)新能力，以便他們能夠在組織開展日常工作的同時(shí)，有能力應(yīng)對(duì)和處置各類突發(fā)事件，有效化解基層社會(huì)矛盾和沖突事件。另一方面要提升地方和基層黨政干部的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，發(fā)揮地方領(lǐng)導(dǎo)干部在總攬全局、設(shè)定發(fā)展愿景、確定組織方向和制定政策措施上的重要作用，同時(shí)減少他們對(duì)基層政策執(zhí)行和貫徹落實(shí)方面的直接干預(yù)，以此倒逼他們打破唯結(jié)果的錯(cuò)誤思想，以進(jìn)一步提高基層工作效率和治理效能。

完善考評(píng)晉升機(jī)制和監(jiān)督體系。扎實(shí)把全面深化改革推向深入，集中力量打攻堅(jiān)戰(zhàn)，激發(fā)制度活力，激活基層經(jīng)驗(yàn)，激勵(lì)干部作為，需要破除唯結(jié)果和政績(jī)論的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，進(jìn)一步暢通基層工作人員的職業(yè)發(fā)展和晉升渠道，以調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)他們的工作積極性。鑒于此，一方面要建立完善的考評(píng)晉升機(jī)制，打破傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)為唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核方式，建立起包括品德素質(zhì)、工作實(shí)績(jī)等多維度在內(nèi)的考評(píng)晉升制度，促使基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹立起正確的政績(jī)觀，獲得更多的發(fā)展空間，從而實(shí)事求是抓工作、抓落實(shí)。另一方面要加強(qiáng)對(duì)地方和基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，及時(shí)洞察潛在的官僚主義和形式主義思想作風(fēng)，對(duì)選人用人、職業(yè)發(fā)展、職級(jí)晉升等過程進(jìn)行全面審查與監(jiān)督，發(fā)揮民主監(jiān)督在從嚴(yán)治吏、從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)上，形成更加完善的領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督體系。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉?！被鶎又卫碜鳛閲抑卫淼幕A(chǔ)，既包括頂層設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行、群眾參與等多個(gè)要素，又面臨復(fù)雜多變的治理情境，暴露出弄虛作假、執(zhí)行偏差、矛盾沖突等諸多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。長(zhǎng)期以來，官僚主義和形式主義的思想作風(fēng)、不合理的考評(píng)機(jī)制和監(jiān)督體系等因素，都加劇了基層唯結(jié)果現(xiàn)象的發(fā)生。

當(dāng)然，將治理結(jié)果和實(shí)績(jī)作為基層工作的一項(xiàng)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，具有公平公正性和一定的正向激勵(lì)作用，也可以較為有效地避免投機(jī)取巧現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是，一些地方唯結(jié)果、政績(jī)論的傾向卻忽視了基層治理的客觀現(xiàn)實(shí)和復(fù)雜程度，反而不利于基層工作的開展。由此，需要從意識(shí)形態(tài)、政策制定和治理實(shí)踐等層面切入，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，不斷提升地方和基層領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新意識(shí)，賦權(quán)基層和增能群眾，以及完善相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制和民主監(jiān)督體系，從而進(jìn)一步全面深化改革，主動(dòng)破解基層治理過程中的不良傾向及其造成的其他問題，以確保黨和國家的長(zhǎng)治久安、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安定有序、人民群眾的安居樂業(yè)，并最終實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo);清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后王澤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①江文：《領(lǐng)導(dǎo)威信》，北京：中國出版集團(tuán)研究出版社，2017年。

②[以色列]艾雅爾·扎米爾、巴拉克·梅迪納著，徐大豐譯：《法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2014年。

責(zé)編/張忠華? ? 美編/楊玲玲