《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》全國統(tǒng)一碳交易市場正式啟動

張麗 孟少華

2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），定位于規(guī)范全國碳排放權(quán)交易及相關活動，規(guī)定了各級生態(tài)環(huán)境主管部門和市場參與主體的責任、權(quán)利和義務，以及全國碳市場運行的關鍵環(huán)節(jié)和工作要求?！豆芾磙k法》于2021年2月1日起開始實施。此前，在2020年12月30日，已印發(fā)《2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《納入2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》等配套文件。這也意味著以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國統(tǒng)一碳交易市場第一個履約周期正式啟動。

在《管理辦法》正式發(fā)布前，生態(tài)環(huán)境部于2020年10月28日發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）。本文將《管理辦法》與《征求意見稿》進行了比較分析，解讀主要的政策變化點。

1 《管理辦法》與《征求意見稿》對比解讀

1.1 總體框架簡化，內(nèi)容有增有減

《管理辦法》共8章43條，與之前的《征求意見稿》的7章51條相比，增加了1個章節(jié)，簡化或刪除了部分內(nèi)容，如監(jiān)測計劃編制與報送、監(jiān)測計劃實施與調(diào)整等，這些刪減內(nèi)容或?qū)⒃谖磥沓雠_的其他配套細則中體現(xiàn)。

與《征求意見稿》相比，《管理辦法》的主要增減內(nèi)容如下：

將溫室氣體重點排放單位單獨列為一章（第二章），并做了細化。納入重點排放單位名錄的門檻為屬于全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)且年度溫室氣體排放量達到2.6萬t二氧化碳當量的溫室氣體排放單位，不再考慮綜合能源消費量約1萬t標準煤這個條件；補充了移出重點排放單位名錄的情形規(guī)定：a）連續(xù)2年溫室氣體排放未達到2.6萬t二氧化碳當量的；b） 因停業(yè)、關閉或者其他原因不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，因而不再排放溫室氣體的溫室氣體排放單位，滿足條件之一，確定名錄的省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當將其從重點排放單位名錄中移出。

“分配與登記”章節(jié)補充了關于出于公益目的自愿注銷碳排放配額的規(guī)定?！豆芾磙k法》明確，自愿注銷的碳排放配額，在國家碳排放配額總量中予以等量核減，不再進行分配、登記或者交易。相關注銷情況應當向社會公開。此外，該章節(jié)還增加了重點排放單位發(fā)生合并、分立等情形需要變更單位名稱、碳排放配額等事項的規(guī)定，要求報經(jīng)所在地省級生態(tài)環(huán)境主管部門審核后，向全國碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)申請變更登記。

“排放核查與配額清繳”章節(jié)刪除了關于監(jiān)測計劃編制與報送、監(jiān)測計劃實施與調(diào)整的規(guī)定；“監(jiān)督管理”章節(jié)也相應地刪除了市級生態(tài)環(huán)境主管部門對監(jiān)測計劃監(jiān)管職責規(guī)定。

“監(jiān)督管理”章節(jié)刪除了《征求意見稿》中列出的10條主管部門應主動公開的信息。

“罰則”章節(jié)的標題刪除了《征求意見稿》中的“責任追究”，正文中也刪除了有關刑事責任的描述，簡化為“違反本辦法規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪的，有關生態(tài)環(huán)境主管部門應當依法移送司法機關”；對于符合重點排放單位條件但未主動報告納入重點排放單位名錄的處理也被刪除；有關登記參與主體違規(guī)處置、聯(lián)合懲戒、交易主體違規(guī)處置、交易主體申訴和失信懲戒等的處理規(guī)定，也都被刪除。

“附則”的名詞解釋中，刪除了排放配額、清繳2個名詞，修改了碳排放權(quán)和國家核證自愿減排量的術語定義（見表1）。

1.2 《管理辦法》的目的依據(jù)體現(xiàn)出建設全國碳排放權(quán)交易市場是中國的內(nèi)在要求

《征求意見稿》中，管理辦法制定的依據(jù)強調(diào)的是“為推進生態(tài)文明建設，更好履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》”，而《管理辦法》中強調(diào)“為落實黨中央、國務院關于建設全國碳排放權(quán)交易市場的決策部署”，這體現(xiàn)了中國應對氣候變化的明確態(tài)度和立場。中國不僅將應對氣候變化視為應盡的國際義務，更作為實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和推進生態(tài)文明建設的重要途徑。正如習近平總書記多次強調(diào)，應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做?！豆芾磙k法》等一系列文件的出臺，主要是基于我國“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的目標，通過市場化手段，使企業(yè)化被動為主動，助力我國碳中和目標的實現(xiàn)。

1.3 細化各級監(jiān)管部門及職責

《管理辦法》明確了全國碳市場國家–省–市三級管理體系，并明確各級主管部門責任。最終配額的發(fā)放是由省級部門發(fā)放，省級部門沒有調(diào)節(jié)空間。

1.4 堅持市場導向，不再預留配額

《征求意見稿》中規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部可預留一定數(shù)量排放配額，用于市場調(diào)節(jié)、重大項目建設等。在《管理辦法》中，關于預留配額的條款已經(jīng)刪除，這體現(xiàn)了《管理辦法》中規(guī)定的全國碳排放權(quán)交易及相關活動應當堅持市場導向的活動原則。

1.5 不再強調(diào)環(huán)境信息管理平臺作為數(shù)據(jù)連接的作用

《征求意見稿》在“排放配額管理”章節(jié)中規(guī)定，注冊登記結(jié)算系統(tǒng)應與環(huán)境信息管理平臺實現(xiàn)連接，確保數(shù)據(jù)及時有效安全交互，而這一規(guī)定未在《管理辦法》中體現(xiàn)。

1.6 碳排放配額仍是全國碳排放權(quán)交易市場初期的主要交易產(chǎn)品

《征求意見稿》關于交易產(chǎn)品的描述為“全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為排放配額以及其他產(chǎn)品”，而《管理辦法》中的描述為“全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額，生態(tài)環(huán)境部可以根據(jù)國家有關規(guī)定適時增加其他交易產(chǎn)品”，可見全國碳排放權(quán)交易市場初期的交易產(chǎn)品還是以配額為主，其他交易產(chǎn)品如CCER，還要待生態(tài)環(huán)境部出臺相關細則后，進一步豐富交易品種。

1.7 核查機構(gòu)和重點排放單位要對各自報告的真實性、完整性和準確性負責

《征求意見稿》中規(guī)定，核查技術服務機構(gòu)應當對提交的核查結(jié)果的真實性、完整性負責；而《管理辦法》中增加了對核查結(jié)果準確性的要求，規(guī)定“技術服務機構(gòu)應當對提交的核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責”；此外，《管理辦法》還規(guī)定重點排放單位對溫室氣體排放報告的真實性、完整性、準確性負責。重點排放單位編制的年度溫室氣體排放報告應當定期公開，接受社會監(jiān)督，涉及國家秘密和商業(yè)秘密的除外。這也體現(xiàn)了《管理辦法》在“總則”第三條中規(guī)定的全國碳排放權(quán)交易及相關活動應當堅持公平公開的原則。

1.8 設置配額清繳、核查申訴時限

《管理辦法》在《征求意見稿》基礎上要求重點排放單位應當在生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的時限內(nèi)，向分配配額的省級生態(tài)環(huán)境主管部門清繳上年度的碳排放配額，但具體時限沒有明確；對于重點排放單位的核查申訴，《管理辦法》則明確了具體的申訴時限和省級生態(tài)環(huán)境主管部門的復核時限，《管理辦法》規(guī)定“重點排放單位對核查結(jié)果有異議的，可以自被告知核查結(jié)果之日起7個工作日內(nèi)，向組織核查的省級生態(tài)環(huán)境主管部門申請復核；省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當自接到復核申請之日起10個工作日內(nèi)，做出復核決定。”

1.9 抵銷機制細則另行規(guī)定

《征求意見稿》規(guī)定，用于抵銷的CCER應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目（注：《管理辦法》將《征求意見稿》中的“抵消”改為“抵銷”），而《管理辦法》將這部分關于可用于抵銷的CCER項目類型移至“國家核證自愿減排量”的術語中，僅保留抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%和用于抵銷的國家核證自愿減排量不得來自納入全國碳排放權(quán)交易市場配額管理的減排項目的規(guī)定。其他相關規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部另行制定。

2 企業(yè)應對策略與建議

在全國碳交易即將開展的新形勢下，國內(nèi)企業(yè)應該未雨綢繆積極應對，化挑戰(zhàn)為機遇。

2.1 重點行業(yè)企業(yè)要做好碳資產(chǎn)管理

目前階段，全國碳排放權(quán)交易市場首先管控發(fā)電行業(yè)的碳排放，未來會擴展到如鋼鐵、水泥、化工等其他重點行業(yè)。企業(yè)作為市場的主體，無疑同樣面臨不小的挑戰(zhàn)，如何做好碳資產(chǎn)管理成為企業(yè)的必修課。

全國碳排放權(quán)交易市場啟動后，發(fā)電企業(yè)或有三條參與路徑：履約、減排或交罰金。通常，政府罰金會高于交易成本和減排成本，但不論哪種選擇，對發(fā)電企業(yè)來說都要付出一定的代價，進而倒逼發(fā)電企業(yè)減排。

未來更多行業(yè)將被納入到全國碳排放權(quán)交易體系中來，這將會對企業(yè)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的影響。企業(yè)要考慮能否更進一步提高生產(chǎn)效率；是否要進行燃料更替，更多地用清潔能源加以替代；是否要通過購買配額抵銷碳排放。對于那些暫時未被納入的行業(yè)來說，可以根據(jù)碳價格的信號來判斷自己的發(fā)展方向，把碳價納入到生產(chǎn)決策中。被納入碳市場后，生產(chǎn)成本會上升，壓力會增大，但反過來講，企業(yè)通過技術改造，投入成本，降低碳排放后，可以在碳市場上交易富余配額。

對于已被納入全國碳排放權(quán)交易市場的電力企業(yè)來說，碳不僅是企業(yè)的碳排放履約考核指標，也是企業(yè)競爭力中的一個重要指標。碳作為一種有價資源對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營會產(chǎn)生影響，因此，發(fā)電企業(yè)要重視碳資產(chǎn)的管理，在日常經(jīng)營管理中把碳這個因素考慮進去，做好排放數(shù)據(jù)的報告、配額管理，履約以及碳交易（如出售富余配額或購買配額以彌補履約缺口或購買CCER用于抵銷）等基本工作。同時，為了增強企業(yè)競爭力，還要把碳減排、碳中和目標引入到企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中，生產(chǎn)的產(chǎn)品除了考慮原有的性能外，還要考慮碳排放因素，即生產(chǎn)具有競爭力的綠色低碳產(chǎn)品。

對于即將被納入全國碳排放權(quán)交易市場的非控排企業(yè)來說，盡快全面地摸清碳家底，才能在未來盤活碳資產(chǎn)。主管部門為了清楚地了解企業(yè)溫室氣體排放源、排放量以及合理地發(fā)放配額，會要求企業(yè)提交碳排放報告和排放監(jiān)測計劃，因此摸清碳家底是碳交易對企業(yè)提出的基本要求。而企業(yè)只有掌握了自身碳家底的動態(tài)變化，在被納入全國碳排放權(quán)交易市場后，才能在碳交易過程中做出有利決策。

2.2 可再生能源企業(yè)盡早布局碳市場

《管理辦法》第二十九條規(guī)定：“重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%?！薄豆芾磙k法》規(guī)定用于抵銷的CCER應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目。這一規(guī)定給可再生能源企業(yè)帶來了巨大利好。已擁有此類項目CCER的企業(yè)可以在全國碳市場出售CCER用于控排企業(yè)抵銷其自身的部分排放，從而變現(xiàn)碳資產(chǎn)；尚未擁有此類項目CCER的企業(yè)可以盡早布局碳市場，創(chuàng)造未來變現(xiàn)碳資產(chǎn)的機會。

2017年3月17日，CCER新增項目申請被叫停。隨著全國統(tǒng)一的碳交易市場的啟動，預計CCER項目也會再次開啟，碳市場對可再生能源發(fā)展的推動作用也會顯現(xiàn)。CCER項目開發(fā)需要時間周期，可再生能源企業(yè)與其坐等觀望，不如實時關注、緊跟國家相關政策，摸清手中的光伏、風電、生物質(zhì)能供熱及發(fā)電等項目資源，著手進行CCER項目開發(fā)工作，這樣一旦CCER新增項目申請重啟，才能盡早入市，占得先機。

2.3 企業(yè)需要重視碳披露和碳中和

碳披露是指在碳盤查的基礎上，企業(yè)將自身的碳排放情況、碳減排計劃、碳減排方案、執(zhí)行情況等適時適度向公眾披露的行為。

隨著社會各界對碳排放的關注度高漲，2020年以來，監(jiān)管機構(gòu)與投資者也對企業(yè)碳披露的規(guī)范性和匯報框架提出了更高的要求。一方面，香港聯(lián)交所在2020年7月生效的《環(huán)境、社會及管治報告指引》中，新增董事責任、風險管理、提升社會關鍵指標披露責任等多項披露要求；而深交所及上交所分別在2020年2月和8月修訂有關上市公司信息披露指引，明確規(guī)定上市公司需披露環(huán)境保護、精準扶貧等社會責任履行情況，全面提升對內(nèi)地上市公司碳排放相關報告的合規(guī)標準。

部分企業(yè)對節(jié)能減排應對氣候變化所帶來的風險機遇和企業(yè)戰(zhàn)略目標的聯(lián)系認識不足，大部分企業(yè)還對碳信息披露抱有一種不太認可的態(tài)度。企業(yè)作為參與應對氣候變化的重要主體，應當積極承擔碳信息披露的社會責任，加強自身社會責任感和行業(yè)使命感。積極參與碳信息披露可以擴大企業(yè)的知名度，將會使企業(yè)在無形中獲得巨大社會效益和經(jīng)濟效益。

2020年中央經(jīng)濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”列為2021年的重點任務之一，提出我國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現(xiàn)碳中和。作為經(jīng)濟運行的微觀主體，企業(yè)將在未來節(jié)能減排引發(fā)的一系列變革中，扮演舉足輕重的角色。主動求變、主動作為，加大技術創(chuàng)新投入，加快節(jié)能降耗技術使用，是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。當下，企業(yè)應加大技改投入，多應用低能耗低碳技術，這不僅是為社會做貢獻，也將成為企業(yè)差異化競爭優(yōu)勢的來源、開拓廣闊市場的資本優(yōu)勢。未來，企業(yè)可通過完善碳數(shù)據(jù)監(jiān)控與披露、加強碳排控能力、提升碳資產(chǎn)管理水平三方面，加速推進企業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，為實現(xiàn)碳中和的目標做好準備。