對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績(jī)效進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)的思考

摘 要：土地資源自始至終是社會(huì)最稀缺的資源之一。伴隨產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源利用效能低下、土地資源供給與需求日益矛盾等問(wèn)題不斷出現(xiàn)，影響園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績(jī)效進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)成為現(xiàn)在審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文根據(jù)績(jī)效審計(jì)“3E”原則對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績(jī)效存在的問(wèn)題、績(jī)效評(píng)價(jià)、土地資源綜合利用績(jī)效專項(xiàng)審計(jì)工作的實(shí)施情況進(jìn)行分析，從而可以進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績(jī)效審計(jì)工作。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū);土地資源;綜合利用;專項(xiàng)審計(jì)

1979年蛇口工業(yè)區(qū)建立以來(lái)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)城升級(jí)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)總體轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要路徑。土地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素，園區(qū)產(chǎn)城升級(jí)對(duì)其內(nèi)部的土地的利用方式提出了綜合化利用的新要求。土地資源利用面臨越來(lái)越大的空間和環(huán)境壓力。

我國(guó)存在著土地資源總量受限、用地指標(biāo)趨緊、土地資源分配不均衡等問(wèn)題。中國(guó)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了幾十年，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的初期是由土地吸引企業(yè)入駐，從而產(chǎn)生效益，但是經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)有上千家企業(yè)，土地占有面積是有限的。許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)在發(fā)展過(guò)程中，面臨著原有土地趨近飽和，沒(méi)有新增用地用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，有些園區(qū)則由于粗放的土地利用方式，園區(qū)土地大部分存在“圈而未建、圈而慢建、圈多少建”等浪費(fèi)土地資源現(xiàn)象。對(duì)于不依法征地、不合理開(kāi)發(fā)、私自出讓相關(guān)建設(shè)用地等這些現(xiàn)象，相關(guān)部門從前幾年就開(kāi)始指出來(lái)，并進(jìn)一步落實(shí)整改。從最初經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所伴隨的粗放式不集約開(kāi)發(fā)與利用后，單純憑借壓榨土地來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑已經(jīng)無(wú)法進(jìn)行下去，必須要走生態(tài)可持續(xù)健康發(fā)展之路。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的審計(jì)和自然資源（土地）審計(jì)工作開(kāi)展的相對(duì)完備，但是對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績(jī)效的專項(xiàng)審計(jì)工作開(kāi)展還處在空白領(lǐng)域。對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績(jī)效進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)于推進(jìn)土地資源供給集約化利用和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。特別是對(duì)資金及其建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用、存量地再次利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以促進(jìn)土地資源綜合利用績(jī)效的提升，從而實(shí)現(xiàn)土地集約化利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用存在的主要問(wèn)題

（一）土地開(kāi)發(fā)效能低

近幾年產(chǎn)業(yè)園區(qū)的迅猛發(fā)展對(duì)于帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的作用，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷建成、相關(guān)項(xiàng)目不斷落地、土地資源的不斷緊缺這些變化一方面預(yù)示著產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展勁頭大，對(duì)于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和帶動(dòng)就業(yè)等方面有推動(dòng)作用，但另一方面也應(yīng)警惕我們國(guó)家有限的土地資源承受能力。就目前發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)原有的存量用地利用率非常低，土地廢而不用的情況非常多，對(duì)急需土地發(fā)展擴(kuò)大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)顯然是不利的。還有一部分建設(shè)用地投入產(chǎn)出率低，企業(yè)、政府對(duì)其投入的資金與單位面積土地所產(chǎn)生的的效益是不對(duì)等的，這也造成了土地的低效利用，未能夠充分開(kāi)發(fā)，地盡其用。一些園區(qū)還存在事先不進(jìn)行土地、建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)，造成土地的不合理利用，從而使土地集約化利用低，導(dǎo)致局部土地閑置未用，已用土地開(kāi)發(fā)程度低。

（二）產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理

土地利用結(jié)構(gòu)所代表的是產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)各個(gè)建設(shè)用地之間的規(guī)劃是否合理，組成比例是否恰當(dāng)，是衡量整個(gè)園區(qū)土地是否高效利用的重要指標(biāo)之一。在這個(gè)重要地位下，對(duì)其合理的評(píng)價(jià)，則主要強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，因此建設(shè)用地所占比重直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用績(jī)效水平的高低。目前入駐園區(qū)的行業(yè)除了通信信息產(chǎn)業(yè)外，有軟件業(yè)、廣告業(yè)、服裝業(yè)、電信業(yè)、物流業(yè)、金屬制品業(yè)、生物醫(yī)療業(yè)等近十類。稅源對(duì)土地的依附力弱，園區(qū)內(nèi)相應(yīng)關(guān)聯(lián)企業(yè)質(zhì)量不高，形成不了健康的產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)鏈，從而抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和技術(shù)水平的提高，土地利用效益還不夠高。并且相關(guān)土地結(jié)構(gòu)規(guī)劃并不合理，科技產(chǎn)品項(xiàng)目與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)相鄰等，規(guī)劃不合理，所導(dǎo)致其集約化力度低。

（三）建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益低

一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)各企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)創(chuàng)新能力，研發(fā)中心數(shù)量、研發(fā)經(jīng)費(fèi)占比、專利數(shù)量、研發(fā)人員占比等指標(biāo)。二是存量用地的二次盤活利用。三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)其未來(lái)的規(guī)劃如何，是否為其后續(xù)項(xiàng)目的發(fā)展劃分區(qū)域，是否整合相關(guān)重復(fù)性產(chǎn)業(yè)，在用地的不斷開(kāi)發(fā)利用中，是否預(yù)留了生態(tài)用地等。土地利用特別是建設(shè)用地開(kāi)發(fā)已經(jīng)接近極限，土地供需矛盾較為突出。很多園區(qū)部分建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)程度有限，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)荒廢、地不能盡其用等問(wèn)題，不僅影響當(dāng)?shù)孛癖姷木蜆I(yè)與生活，并且對(duì)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也起到消極作用。

（四）征地制度與保障政策落實(shí)不到位

我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展主要都是通過(guò)征用農(nóng)用地而獲得土地，這就不可避免與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾。各地在處理與農(nóng)戶關(guān)系的過(guò)程中，措施不一。發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，按照農(nóng)田的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用，同時(shí)全體人員均參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但不安排就業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在土地款項(xiàng)難以填補(bǔ)土地成本費(fèi)用的前提下，上述費(fèi)用就難以到位，農(nóng)民的社會(huì)保障也成問(wèn)題，使得農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的征地過(guò)程中成為最大的利益犧牲者。

二、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績(jī)效的構(gòu)成

（一）園區(qū)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地投入產(chǎn)出

對(duì)建設(shè)用地是否嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)與供地空間管控制度，改變用途的農(nóng)用地地塊是否違背土地利用規(guī)劃和計(jì)劃，是否存在將建設(shè)用地總量通過(guò)化整為零的方式審批而超出指標(biāo)范圍的行為。未利用地開(kāi)發(fā)是否經(jīng)過(guò)審批，開(kāi)發(fā)程序是否完整;已批準(zhǔn)建設(shè)用地上相關(guān)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)程度和單位面積的生產(chǎn)效益為多少。

（二）存量用地的盤活利用

嚴(yán)格確定相關(guān)建設(shè)用地和存量用地的審批和開(kāi)發(fā)程度。一方面由于企業(yè)自身不合理的規(guī)劃建設(shè)，導(dǎo)致相關(guān)閑置土地的利用不合規(guī)，對(duì)土地進(jìn)行圈占，但又占而不用，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi);另一方面政府及相關(guān)部門監(jiān)管力度，對(duì)于園區(qū)存在的不合規(guī)占地和長(zhǎng)期閑置的存量地不有效利用等的問(wèn)題沒(méi)有給出相關(guān)整改意見(jiàn)，未出臺(tái)相關(guān)政策措施。這些方面都影響土地資源的綜合利用，因此應(yīng)對(duì)存量用地的利用率、相關(guān)建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、容積率等設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而評(píng)估該園區(qū)的土地資源綜合利用績(jī)效。

（三）產(chǎn)業(yè)用地的綠色經(jīng)濟(jì)效益

產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益。產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立最初的目的就是帶動(dòng)相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、使各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)指標(biāo)完成情況與最先制定的規(guī)劃相符合、并與其他類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)相較量從而提升。若要對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)估，那么對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和其可持續(xù)發(fā)展能力，并且其單位面積土地的建設(shè)項(xiàng)目所帶來(lái)的環(huán)境壓力等，都應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注。其次，近幾年國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要齊頭并進(jìn)，相輔相成，不能以犧牲環(huán)境來(lái)助推經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，那么就要重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)土地的綜合利用情況，是否可持續(xù)清潔環(huán)保、園區(qū)綠化程度以及對(duì)相關(guān)耕地的開(kāi)發(fā)是否符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)是否合規(guī)等。

（四）征地拆遷補(bǔ)償安置和社會(huì)保障政策落實(shí)

產(chǎn)業(yè)園的建立涉及到大規(guī)模的土地使用，而合理合法的土地使用也就關(guān)乎到土地的征地拆遷，近年來(lái)征地拆遷的問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，隨著各種不文明拆遷、強(qiáng)制拆遷等現(xiàn)象在新聞媒體上的報(bào)道，各產(chǎn)業(yè)園區(qū)在征地拆遷上面所受到的阻力也越來(lái)越大，這一現(xiàn)狀很大程度上制約高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展。在征地拆遷項(xiàng)目中，完備的社會(huì)保障體系是十分必要的，它是被征遷對(duì)象未來(lái)生活的保證。一般來(lái)說(shuō)，政府會(huì)給被拆遷者預(yù)留一部分生活的場(chǎng)所和相應(yīng)設(shè)施，同時(shí)也會(huì)解決被征遷者的工作、學(xué)習(xí)以及未來(lái)生活保障的問(wèn)題。落實(shí)征遷者有沒(méi)有能夠嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定，或是只是在征地拆遷項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中執(zhí)行，而項(xiàng)目結(jié)束后就對(duì)被征遷者不管不顧了。

三、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績(jī)效專項(xiàng)審計(jì)工作的主要方式

對(duì)于相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目落成與發(fā)展情況、特定管理而規(guī)劃的專項(xiàng)資金、園區(qū)各個(gè)項(xiàng)目的投入支出情況、園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益與相關(guān)土地的綜合效益和開(kāi)發(fā)等方面開(kāi)展審計(jì)工作是各個(gè)審計(jì)機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展和相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要方式。

但是根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績(jī)效進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)的工作還未開(kāi)展，但這又是績(jī)效審計(jì)的重要組成部分，對(duì)于補(bǔ)充這方面的空白和充實(shí)其績(jī)效審計(jì)實(shí)踐工作有著重大意義，并且也是是對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性以及園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出建設(shè)性意見(jiàn)，促進(jìn)園區(qū)良性可持續(xù)發(fā)展、緩解土地壓力、提高園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的有效方法。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績(jī)效目標(biāo)，審計(jì)方法是關(guān)鍵?？蓪?duì)其實(shí)施層次分析法，進(jìn)行定量和定性分析。

結(jié)語(yǔ)

近幾年政府績(jī)效審計(jì)正在如火如荼進(jìn)行開(kāi)展，對(duì)于自然資源績(jī)效審計(jì)也逐步開(kāi)展中，但是具體到產(chǎn)業(yè)園區(qū)方面，還存在一些空白領(lǐng)域。開(kāi)發(fā)利用好每一塊土地，促進(jìn)建設(shè)用地集約化發(fā)展一直是政府近幾年的工作方向，因此對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績(jī)效開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)工作大勢(shì)所趨。

本文首先探究國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在土地資源綜合利用方面存在的主要問(wèn)題，然后分析國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績(jī)效由哪些部分構(gòu)成，提出開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)工作可采取主要方式有哪些，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展，合理開(kāi)發(fā)利用有限的土地資源， 提升績(jī)效管理的水平。

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作者簡(jiǎn)介：

胡雯霞，1997年8月12日出生，女，漢族，籍貫山西省陽(yáng)泉市，現(xiàn)就讀于西北政法大學(xué)管理學(xué)院2019級(jí)審計(jì)專業(yè)。碩士研究生，主要研究方向：國(guó)家審計(jì)。

（西北政法大學(xué)管理學(xué)院? 陜西? 西安? 710000）