村社換屆后“一肩挑”干部隊(duì)伍的職業(yè)化發(fā)展
——以浙江省樂清市為例

黃 江，江赟赟

（中共樂清市委黨校，浙江 溫州 325600）

推行村黨組織書記、村委會(huì)主任“一肩挑”是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。黨的十九大以來，從中央到地方先后出臺(tái)一系列政策文件，推動(dòng)“一肩挑”從倡導(dǎo)性做法向制度性安排轉(zhuǎn)變，為加快推進(jìn)新時(shí)代農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供了優(yōu)治方案。對(duì)溫州市而言，本次村級(jí)組織換屆是首次全面推行黨組織書記、村委會(huì)主任“一肩挑”，任期“三改五”（三年改為五年）。無論是基層權(quán)力主體構(gòu)建的變化，還是任期治理周期的調(diào)整，都將通過選好“領(lǐng)頭羊”來實(shí)現(xiàn)。通過探索“一肩挑”干部職業(yè)化發(fā)展的路徑，從而創(chuàng)新干部管理模式，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)“一肩挑”干部的工作積極性，更好地服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。樂清市作為溫州第一強(qiáng)縣（市、區(qū)），2020年年底在全市范圍內(nèi)率先完成“一肩挑”選舉換屆工作，完成率達(dá)到100%。本文以樂清市為調(diào)研樣本，力圖全面呈現(xiàn)“一肩挑”干部隊(duì)伍職業(yè)發(fā)展新路的探索成就、問題及對(duì)策。

關(guān)于村干部職業(yè)化，學(xué)者或認(rèn)為村干部不是“官”[1]，需要一套行之有效的管理辦法[2]；或認(rèn)為村干部從來就不是職業(yè)化的，也是不脫產(chǎn)的[3]，或認(rèn)為村干部公職化不符合中國基層政權(quán)不下縣的歷史傳統(tǒng)和農(nóng)村“熟人社會(huì)”的生活習(xí)俗，不利于加強(qiáng)基層民主建設(shè)[4]。本文認(rèn)為，“一肩挑”干部隊(duì)伍的“職業(yè)化”既不同于公務(wù)員或者事業(yè)人員，也不同于企業(yè)職工?！耙患缣簟备刹坎⒉皇恰肮佟保皇且环萋殬I(yè)，作為管理者，其“民”的身份并未改變。職業(yè)化意味著通過報(bào)酬化、崗位化、職能化，對(duì)“一肩挑”干部進(jìn)行定崗、定職、定酬管理，從而使“一肩挑”干部樹立正確的“職業(yè)觀”。

一、“一肩挑”干部隊(duì)伍的基本情況

全面推行“一肩挑”，是加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的有效手段，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措。第一，全面推行“一肩挑”，是全面從嚴(yán)治黨背景下重構(gòu)和優(yōu)化農(nóng)村政治生態(tài)的重要路徑。鞏固了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化了村書記對(duì)“兩委”掌控力度，有效解決了村干部各唱各調(diào)、軟弱渙散等失序問題，有利于營造心齊、氣順、勁足的政治生態(tài)。第二，全面推行“一肩挑”，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化背景下加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)村民自治協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的重要路徑?！耙患缣簟备刹啃枰獙?duì)黨和村民雙重負(fù)責(zé)，有利于將自上而下的組織意圖與自下而上的民主自治緊密結(jié)合，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的共建共治共享鄉(xiāng)村善治新格局。第三，全面推行“一肩挑”，是建設(shè)“重要窗口”背景下凝聚和提升黨組織戰(zhàn)斗力的重要路徑。一方面減少書記、主任的協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，確保在問題決策、事務(wù)處理上快速高效；另一方面村干部人數(shù)精簡(jiǎn)，有利于減少村務(wù)開支，提高其他干部的待遇和工作積極性，從而激發(fā)村級(jí)組織的整體功能。

從樂清市的實(shí)際情況來看，完善“一肩挑”干部職業(yè)化制度有利于樂清市農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。一方面有利于農(nóng)村集體“三資”和村務(wù)的管理，另一方面符合職業(yè)發(fā)展的需要。每個(gè)行政村的集體資產(chǎn)和發(fā)展并不均衡，只有優(yōu)秀的、有能力的“一肩挑”干部才能承擔(dān)起管理好集體“三資”，讓村民安居樂業(yè)的重任。以樂清市柳市鎮(zhèn)為例，柳市鎮(zhèn)屬于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，現(xiàn)有89個(gè)行政村和5個(gè)社區(qū)，現(xiàn)任“一肩挑”干部的家庭條件普遍比其他村民好，這就要求他們逐步向職業(yè)化方向發(fā)展，像公務(wù)員或事業(yè)單位人員一樣接受管理，思想上要提高政治覺悟，避免為謀取私利而不顧集體利益。為深入了解村社換屆后“一肩挑”干部隊(duì)伍的基本情況，筆者赴樂清市城東街道、柳市鎮(zhèn)、虹橋鎮(zhèn)、北白象鎮(zhèn)、大荊鎮(zhèn)等已順利完成換屆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展調(diào)研。期間與當(dāng)?shù)厝罕?、村社干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人通過開展座談交流、問卷調(diào)查等形式，采用了比較分析法、文獻(xiàn)研究法，全面吸收了基層干部群眾的意見和建議，獲得了換屆后“一肩挑”干部隊(duì)伍基本情況的相關(guān)數(shù)據(jù)，并對(duì)樂清市村社換屆后“一肩挑”干部隊(duì)伍面臨的發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行研判，力圖破解發(fā)展困境。

從調(diào)研結(jié)果可知，樂清市“一肩挑”干部隊(duì)伍情況表現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)：一是職業(yè)以營商為主。樂清市“一肩挑”干部的職業(yè)，換屆前為全職村干部的僅占10.7%，經(jīng)商的占69.6%，務(wù)工的占13.3%，務(wù)農(nóng)占6.4%。溫州“盛產(chǎn)”商人，過去有些村干部外出經(jīng)商，不少村民反映村干部在職不謀事。這有一定的現(xiàn)實(shí)原因：村干部雖然頂著一頂“官”的帽子，拿的報(bào)酬卻是微薄的。作為專職，“一肩挑”干部需全天候服務(wù)黨員群眾，家庭生計(jì)全靠工資維持，而現(xiàn)行工資待遇難以滿足家庭正常開支，極易影響“一肩挑”干部全心全意為群眾服務(wù)、帶領(lǐng)群眾致富的積極性。據(jù)溫州市委組織部調(diào)查，在全省范圍內(nèi)，尤其是相較于浙北地區(qū)，溫州村干部的基本報(bào)酬屬于偏低水平。以樂清為例，村社書記、主任工資每年最高5萬元，且和年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及相關(guān)職能部門考核掛鉤。二是文化學(xué)歷偏低。樂清市“一肩挑”干部隊(duì)伍平均年齡在47～49歲，其中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大專以上學(xué)歷者占比僅在17%左右。一批有文化有能力的年輕人忙于個(gè)人致富，不愿擔(dān)任村干部，加之優(yōu)秀人才大量外流等原因，出現(xiàn)在村的老黨員有精力沒能力，有能力的年輕黨員在村時(shí)間少等問題。隨著時(shí)代的發(fā)展，越來越多的工作需要在電腦和智能手機(jī)上進(jìn)行，如網(wǎng)格化管理需要村干部使用智能手機(jī)進(jìn)行事件處理和上報(bào)、重要會(huì)議簽到，黨費(fèi)繳納也需要在APP上進(jìn)行，部分村干部因不會(huì)使用電腦和智能手機(jī)，許多工作無法正常開展。三是能人治村比例較低。除北白象鎮(zhèn)外，樂清市其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一肩挑”隊(duì)伍中的鄉(xiāng)賢比例均低于55%，大荊鎮(zhèn)僅有22.4%。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，個(gè)別村社為完成換屆選舉任務(wù)，出現(xiàn)用“矮個(gè)里拔高個(gè)”方式填補(bǔ)治理真空的現(xiàn)象，也有少數(shù)新當(dāng)選“一肩挑”干部本人履職的真實(shí)意愿和能力不匹配，可能給未來村社發(fā)展和治理留下隱患。從換屆試點(diǎn)來看，為保障“一肩挑”順利實(shí)現(xiàn)，各級(jí)黨委政府均投入了極大精力，自然在貫徹上級(jí)意圖與滿足群眾訴求雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，對(duì)新當(dāng)選的“一肩挑”干部提出更高要求?；鶎尤罕娨财毡閷?duì)提高公共服務(wù)水平充滿新期待，這就要求村社干部的工作盡快在壯大集體經(jīng)濟(jì)、提高公共服務(wù)質(zhì)量上見實(shí)效。同時(shí)，去年疫情防控的大戰(zhàn)大考，開啟了鄉(xiāng)村智治新模式，也對(duì)“一肩挑”干部治理能力特別是數(shù)字治理能力提出了全新要求。

二、“一肩挑”干部隊(duì)伍建設(shè)中存在的困難

1.行政負(fù)擔(dān)加重

換屆選舉方案精減了村社兩委班子職數(shù)，勢(shì)必增加“一肩挑”干部的工作職責(zé)。如柳市鎮(zhèn)，6個(gè)城市社區(qū)和特別大的行政村班子職數(shù)是9個(gè)，其余村都是7個(gè)，如需突破9個(gè)的，要報(bào)市換屆辦審批。近年來，隨著治理任務(wù)下沉，財(cái)權(quán)上收和精細(xì)化考核，出現(xiàn)了村干部機(jī)關(guān)化傾向。此次換屆后“一肩挑”干部若不能正確處理好“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”的關(guān)系，極易不自覺地被納入行政科層中，“坐班”“匯報(bào)”“開會(huì)”更頻繁，而無暇更好地發(fā)揮服務(wù)村民的作用，最終削弱民意基礎(chǔ)。一些“一肩挑”干部擔(dān)心：事情越來越多，開會(huì)可能都來不及，而全域美建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、殯葬制度改革等，每一項(xiàng)工作最終的執(zhí)行者、落腳點(diǎn)都是村級(jí)組織。一些群眾也擔(dān)憂：村書記以后越來越忙了，遇事該找誰？這些問題都值得重視。少了單列的村委會(huì)主任，意味著少了一個(gè)做事的中堅(jiān)力量，有的村“兩委”本身在村工作的也就三四人，書記兼任主任勢(shì)必要承擔(dān)主任的工作職責(zé)，工作量因此成倍增加；有些村除常規(guī)工作外，還因自身特點(diǎn)增加了額外的工作。而考核機(jī)制的存在，倒逼責(zé)任落實(shí)，也可能導(dǎo)致某些考核數(shù)據(jù)“摻水”。

2.協(xié)調(diào)關(guān)系較難

溫州是一個(gè)“熟人社會(huì)”。我國著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生認(rèn)為“熟人社會(huì)”的特點(diǎn)是人與人之間有著一種私人關(guān)系，人與人通過這種關(guān)系聯(lián)系起來，構(gòu)成一張張關(guān)系網(wǎng)。而“每個(gè)人都是他社會(huì)影響所推出去的圈子的中心”[5]。溫州人素來重人情、重關(guān)系，選舉村干部，實(shí)際上是各種群體（主要是家族、宗族勢(shì)力）之間的博弈。受中國幾千年封建思想的影響，村民本土思想極重。在本族、本宗觀念的影響下，不難理解為何在農(nóng)村，人與人之間的血緣及親密程度決定了價(jià)值判斷。新中國成立后，盡管農(nóng)村的宗族勢(shì)力逐漸弱化，但其力量仍不容小覷。例如柳市鎮(zhèn)S村，胡姓人口占了村里的絕大多數(shù)，從這次換屆選舉結(jié)果看，村干部隊(duì)伍中胡姓也占了大部分。S村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2020年收入約2 800萬，這使得利益平衡與公平訴求成為“一肩挑”干部面臨的一個(gè)難題。

3.權(quán)力監(jiān)管困難

調(diào)研結(jié)果顯示，大約11%村民對(duì)“一肩挑”制度持觀望的態(tài)度。主要原因在于村民擔(dān)心權(quán)力過度集中在“一肩挑”干部個(gè)人手中，導(dǎo)致他們獨(dú)攬大權(quán)、濫用職權(quán)，產(chǎn)生一言堂現(xiàn)象。而其他村兩委干部變成純粹的執(zhí)行者，失去了決策權(quán)、發(fā)言權(quán)和自主權(quán)，村兩委班子的民主決策難以體現(xiàn)，容易滋生腐敗現(xiàn)象。而上級(jí)政府為了“一肩挑”干部能更有效地執(zhí)行一些工作任務(wù)，可能會(huì)對(duì)這些一言堂現(xiàn)象采取睜只眼閉只眼的態(tài)度，監(jiān)管力度減弱。從現(xiàn)實(shí)情況看，在實(shí)行“一肩挑”以后，省內(nèi)某些地方確實(shí)出現(xiàn)了村社一把手獨(dú)斷專行、為所欲為的現(xiàn)象，這在一定程度上證實(shí)和加深了村民對(duì)“一肩挑”的擔(dān)心。因此，迫切需要構(gòu)建新型監(jiān)督體制與其相適應(yīng)，既要對(duì)其犯錯(cuò)進(jìn)行監(jiān)督，又要對(duì)其失誤進(jìn)行監(jiān)督，既要對(duì)其決策權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，又要對(duì)其執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的重點(diǎn)是“三資”，監(jiān)督的難點(diǎn)是“工程”。這些監(jiān)督訴求要求村社制度化零為整，執(zhí)行機(jī)制簡(jiǎn)便易行，運(yùn)行過程規(guī)范透明，以集成的制度適應(yīng)集中的權(quán)力，以高效的監(jiān)督適應(yīng)高效的決策，以常態(tài)的公開適應(yīng)公眾的監(jiān)督。

三、加強(qiáng)“一肩挑”干部隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展的對(duì)策建議

村社換屆從頂層設(shè)計(jì)的層面賦予“一肩挑”干部更大的權(quán)限和更重的任務(wù)，加快“一肩挑”干部由兼職、半兼職向全職化、專業(yè)化過渡，由此也必然要求對(duì)“一肩挑”干部教育培養(yǎng)、待遇保障、監(jiān)督考核等進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整和變革。

1.精簡(jiǎn)事務(wù)增效率

為了確?！耙患缣簟备刹恐饕τ糜诜?wù)基層群眾，結(jié)合“最多跑一次”“最多跑一地”改革，深化村級(jí)事務(wù)準(zhǔn)入制，梳理涉村行政性任務(wù)清單，做到涉村行政性任務(wù)只減不增，最大限度減少村社行政性任務(wù)負(fù)擔(dān)。尤其要減少村社主職干部出村參會(huì)的頻率，確保其將主要精力用于服務(wù)基層群眾。要切實(shí)減少村社行政性考核，實(shí)施涉村考核備案制，整合歸并各類考核評(píng)比，實(shí)施村社一年一次綜合考核，不再單獨(dú)設(shè)立考核事項(xiàng)，并在考核中鼓勵(lì)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)技術(shù)，簡(jiǎn)化流程、提高效率。

2.保障待遇強(qiáng)激勵(lì)

適當(dāng)提高“一肩挑”干部收入標(biāo)準(zhǔn)，制定完善待遇報(bào)酬逐年增長機(jī)制。對(duì)“一肩挑”干部實(shí)施績(jī)效考核，年度稱職，待遇應(yīng)不低于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一般正式工作人員標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的“一肩挑”干部給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，破解“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”的難題。加大選拔對(duì)“一肩挑”干部進(jìn)入公務(wù)員、事業(yè)人員隊(duì)伍的力度，適當(dāng)放寬年齡限制，進(jìn)一步打破政治天花板。探索轉(zhuǎn)編不轉(zhuǎn)崗激勵(lì)方式，積極拓寬“一肩挑”干部職業(yè)發(fā)展空間。開展評(píng)先評(píng)優(yōu)活動(dòng)，做好“兩代表一委員”推薦提名工作，樹立優(yōu)秀典型。建立現(xiàn)任“一肩挑”干部重大變故報(bào)告制、本人或其家庭遭遇重大變故關(guān)懷制度。健全干部離任保障機(jī)制，離退有關(guān)心關(guān)愛，離任有補(bǔ)助、健康體檢等，免除其后顧之憂。

3.加強(qiáng)培訓(xùn)提能力

全面提升“一肩挑”干部的學(xué)歷水平，低學(xué)歷人員報(bào)考各類學(xué)歷班次，對(duì)順利完成學(xué)業(yè)并取得學(xué)歷證書的給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。組織部門把“一肩挑”干部教育培訓(xùn)納入黨校每年度常態(tài)化的主體班次，進(jìn)行集中封閉式培訓(xùn)，加強(qiáng)黨性鍛煉。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，設(shè)計(jì)針對(duì)性、精準(zhǔn)化的培訓(xùn)內(nèi)容，提升“一肩挑”干部的政策理論水平與管理村莊、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的業(yè)務(wù)能力。采取“請(qǐng)進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合的方式，選派優(yōu)秀村社書記參加省、市調(diào)訓(xùn)，組織他們到外地學(xué)習(xí)參觀，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)人物優(yōu)秀事跡，著力提升村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)。開展村社主職干部“比學(xué)拼”活動(dòng)，通過定期亮?xí)癖绕?，使村社干部勇于?dān)當(dāng)、比學(xué)趕超，促進(jìn)各項(xiàng)中心工作、重點(diǎn)任務(wù)的落地落實(shí)。開展“一肩挑”干部后備人才庫建設(shè)，實(shí)行“專崗鍛煉”“專人培育”，通過言傳身教、手把手幫帶，增長才干促進(jìn)步。

4.強(qiáng)化監(jiān)督促規(guī)范

及時(shí)構(gòu)建全方位、多渠道的監(jiān)督體系，市紀(jì)委市監(jiān)委明確三重一大事項(xiàng)為監(jiān)督的重要內(nèi)容，并會(huì)同組織部門綜合基層巡察、換屆“回頭看”、年度述職述廉等方式，分析研判村級(jí)班子運(yùn)行情況，尤其是“一肩挑”干部廉潔履職狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委履行屬地管理職責(zé)，探索實(shí)施村紀(jì)鄉(xiāng)管模式，對(duì)“一肩挑”干部監(jiān)管上提一級(jí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委直接負(fù)責(zé)監(jiān)管。進(jìn)一步規(guī)范村社小微權(quán)力運(yùn)行，鼓勵(lì)各地制定村社小微權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行細(xì)則，通過規(guī)范村社事務(wù)參議權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)運(yùn)行，減少失誤。嚴(yán)格執(zhí)行“五議兩公開一報(bào)備”制度，進(jìn)一步完善村民代表大會(huì)、“三務(wù)”公開等制度，廣泛接受黨員群眾監(jiān)督，提高村級(jí)權(quán)力運(yùn)行透明度。建立個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，對(duì)可能出現(xiàn)的苗頭性問題采取多種形式進(jìn)行預(yù)警，實(shí)現(xiàn)對(duì)干部監(jiān)督管理的前移。

5.實(shí)效考評(píng)建機(jī)制

制定《村社干部考績(jī)辦法》，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）任務(wù)清單”和“干部履職清單”的雙清單制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心工作（如“全域美”創(chuàng)建、消防整治、重點(diǎn)工程推進(jìn)等）、“一肩挑”干部任前競(jìng)選承諾兌現(xiàn)作為日常考核明確寫入清單，讓“一肩挑”干部履職有指南，干事有標(biāo)尺。強(qiáng)化“一肩挑”干部日常管理，對(duì)干部坐值班、請(qǐng)銷假、中餐飲酒、民情走訪、臨時(shí)性工作完成、迎接上級(jí)檢查等做出嚴(yán)格規(guī)定。對(duì)各項(xiàng)工作推進(jìn)不力的、綜合排名倒數(shù)的“一肩挑”干部，由街道主要領(lǐng)導(dǎo)約談，單項(xiàng)排名倒數(shù)的由分管領(lǐng)導(dǎo)約談。完善“一肩挑”干部暫停、退出的糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)、工作質(zhì)量不符合上級(jí)要求、群眾不滿意的干部，實(shí)行歇職教育。一旦出現(xiàn)干部犯錯(cuò)又不主動(dòng)辭職的，需進(jìn)一步完善不合格干部“退出”機(jī)制，從制度上解決干部能上不能下、無為者賴著不走等問題。