“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)
——以《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》為視角

馬明飛 任鵬舉

一、問題的提出

廣袤的“區(qū)域”內(nèi)蘊(yùn)藏著包括多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷結(jié)殼在內(nèi)豐富的金屬資源，戰(zhàn)略地位不言而喻。①參見中華人民共和國(guó)常駐國(guó)際海底管理局代表處：《國(guó)際海底概況》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/gjhd/，2020年9月5日訪問。因此，自20世紀(jì)60年代始，各海洋大國(guó)紛紛在“區(qū)域”內(nèi)開展了一系列資源勘探活動(dòng)。以多金屬結(jié)核勘探為例，國(guó)際海底區(qū)域首批先驅(qū)投資者陸續(xù)在2001年至2002年間同國(guó)際海底局簽署了多金屬結(jié)核勘探合同。①參見《聯(lián)合國(guó)大會(huì)第五十六屆會(huì)議第六十六次會(huì)議正式記錄》，https://www.un.org/chinese/ga/56/pv/a56pv66.pdf，2020年9月4日訪問。根據(jù)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》的規(guī)定，上述合同均于2017年到期。②《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第26條規(guī)定，核準(zhǔn)的勘探工作計(jì)劃的期限應(yīng)為15年。至2017年，首批共7個(gè)多金屬結(jié)核勘探合同承包者的合同都已經(jīng)到期，涉及下列承包商：國(guó)際海洋金屬聯(lián)合組織、海洋地質(zhì)作業(yè)南方生產(chǎn)協(xié)會(huì)、大韓民國(guó)政府、中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)、深海資源開發(fā)有限公司、法國(guó)海洋開發(fā)研究所和印度政府。參見國(guó)際海底局：《根據(jù)〈關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日聯(lián)合國(guó)海洋法公約第十一部分的協(xié)定〉附件第1節(jié)第9段延長(zhǎng)已獲批準(zhǔn)的勘探工作計(jì)劃的程序和標(biāo)準(zhǔn)》，https://isa.org.jm/files/files/documents/isba-21ltc-3.pdf，2020年9月3日訪問。上述承包者在向國(guó)際海底管理局（以下稱“國(guó)際海底局”）提交了延期五年的申請(qǐng)并獲批后，《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》（以下稱《草案》）隨即應(yīng)運(yùn)而生。與此同時(shí)，“區(qū)域”內(nèi)還散落著大量水下文化遺產(chǎn)，③“世界最大的博物館在深海海底”，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）曾統(tǒng)計(jì)過全世界水下有超過300萬(wàn)艘的沉船遺址。See UNSECO,Underwater Cultural Heritage,http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/underwater-cultural-heritage/,visited on 5 September 2020.這些水下文化遺產(chǎn)是各國(guó)海洋權(quán)益的重要組成部分。④參見劉長(zhǎng)霞、付廷中：《南海U形線外源自我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)：機(jī)制、困境與出路》，《法學(xué)雜志》2013年第2期，第94頁(yè)。隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源進(jìn)入商業(yè)開發(fā)階段，越來(lái)越多沉睡在“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)將會(huì)重見天日，如何妥善保護(hù)這些文化瑰寶是擺在國(guó)際海底局和其他利益相關(guān)者面前的一大挑戰(zhàn)。

然而，“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)并非新生事物。早在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下稱《海洋法公約》）中就已提及了“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)的“考古和歷史文物”的保護(hù)，⑤See United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 149.但由于彼時(shí)國(guó)際社會(huì)對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的重視程度不足，因而《海洋法公約》對(duì)這一問題的規(guī)定顯得較為原則和籠統(tǒng)。與此同時(shí)，為規(guī)范各國(guó)際行為體在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)，《海洋法公約》規(guī)定，“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承遺產(chǎn)，⑥See United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 136.并以此為原則形成了一系列國(guó)際法律制度，并設(shè)立了國(guó)際海底局統(tǒng)一管理“區(qū)域”事務(wù)。在《海洋法公約》及《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下稱《執(zhí)行協(xié)定》）生效后，⑦參見《聯(lián)合國(guó)大會(huì)第五十六屆會(huì)議第六十六次會(huì)議正式記錄》，https://www.un.org/chinese/ga/56/pv/a56pv66.pdf，2020年9月4日訪問。國(guó)際海底局陸續(xù)出臺(tái)了三部勘探規(guī)章以規(guī)范探礦者在“區(qū)域”內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)。⑧國(guó)際海底局分別于2000年、2010年和2012年陸續(xù)出臺(tái)了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，為參與“區(qū)域”內(nèi)資源勘探的利益相關(guān)者提供規(guī)范性指引。See ISA,The Mining Code:Exploration Regulations,https://isa.org.jm/mining-code/regulations,visited on 6 September 2020.上述規(guī)章雖明確了探礦者及國(guó)際海底局秘書長(zhǎng)在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)“考古和歷史文物”后的通知義務(wù)，但未涉及實(shí)質(zhì)性的保護(hù)措施。①See ISA,Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Sulphides in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-Rich Ferromanganese Crusts in the Area,Article 8.隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)加強(qiáng)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)呼聲的提高，聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)問題的研究也在加強(qiáng)，《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（以下稱《水下文化遺產(chǎn)公約》）于2001年正式通過。作為多邊層面首個(gè)專司水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的普遍性國(guó)際公約，“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)是其重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。這一公約進(jìn)一步細(xì)化了“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的報(bào)告、通知及協(xié)調(diào)國(guó)制度，②See UNSECO,The Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,Articles 11,12.內(nèi)容具體、詳實(shí)。但是，該公約自2009年正式生效以來(lái)，締約國(guó)數(shù)量十分有限（截至2021年5月15日共有65個(gè)締約國(guó)），③See UNSECO,Member States,https://pax.unesco.org/la/convention.asp?KO=13520&la nguage=E&order=alpha,visited on 15 May 2021.因而尚未完全發(fā)揮其在保護(hù)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)方面的效用。

相較于上述法律文件，在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度層面，《草案》雖有規(guī)定但卻鮮有實(shí)質(zhì)突破，④See ISA,The Mining Code:Exploration Regulations,https://isa.org.jm/mining-code/regulations,visited on 6 September 2020.存在的缺陷也較為明顯。本文將在系統(tǒng)分析《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的基礎(chǔ)上，探討在多邊層面完善這一制度的必要性、可行性及具體路徑。

二、《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款述評(píng)

自2013年起，國(guó)際海底局法律和技術(shù)委員會(huì)（以下稱“法技委”）為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的制定做了諸多準(zhǔn)備工作。⑤2014年3月，法技委啟動(dòng)了利益攸關(guān)者調(diào)查活動(dòng)，向管理局成員以及當(dāng)前和未來(lái)利益攸關(guān)方征求相關(guān)信息，以便制定“區(qū)域”內(nèi)礦物開采監(jiān)管框架。在2014年7月舉行的國(guó)際海底管理局第20屆會(huì)議上，多國(guó)對(duì)法技委為起草規(guī)章所做的工作表示支持和贊賞。參見中華人民共和國(guó)常駐國(guó)際海底管理局代表處：《國(guó)際海底管理局第20屆會(huì)議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/gljhy/jh/t1385077.htm，2020年9月8日訪問。在2016年7月舉行的第22屆國(guó)際海底管理局會(huì)議上，法技委發(fā)布了《開發(fā)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)合同條款工作草案》，并提出制定全面監(jiān)管框架的思路。①在本次會(huì)議上，法技委認(rèn)為，“分單元”是制定全面監(jiān)管框架的最佳路徑，但應(yīng)一攬子商定全部?jī)?nèi)容，而不應(yīng)分別商定監(jiān)管框架中的單項(xiàng)內(nèi)容或部分組合內(nèi)容。參見中華人民共和國(guó)常駐國(guó)際海底管理局代表處：《國(guó)際海底管理局第22屆會(huì)議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/gljhy/jh/t1395674.htm，2020年9月8日訪問。在多次調(diào)查和研討的基礎(chǔ)上，國(guó)際海底局自2017年8月至2019年3月間總計(jì)發(fā)布了四版草案。在上述四個(gè)版本的草案中，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)問題均有提及，部分利益攸關(guān)方就這一條款也提出了意見。

（一）《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的更迭

國(guó)際海底局出臺(tái)的三項(xiàng)勘探規(guī)章對(duì)探礦者在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探階段發(fā)現(xiàn)的“考古和歷史文物”保護(hù)作了安排，②See ISA,Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Sulphides in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-Rich Ferromanganese Crusts in the Area,Article 8.在上述各版本的《草案》中對(duì)在礦產(chǎn)開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的“具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址”的保護(hù)也有所著墨，但上述文件均未明確界定保護(hù)對(duì)象的范圍?！端挛幕z產(chǎn)公約》首次對(duì)“水下文化遺產(chǎn)”作出了內(nèi)涵與外延確切的定義，③《水下文化遺產(chǎn)公約》第1條第1款規(guī)定，水下文化遺產(chǎn)系指至少100年來(lái)，周期性地或連續(xù)地，部分或全部位于水下的具有文化、歷史或考古價(jià)值的所有人類生存的遺跡，比如：（1）遺址、建筑、房屋、工藝品和人的遺骸，及其有考古價(jià)值的環(huán)境和自然環(huán)境；（2）船只、飛行器、其他運(yùn)輸工具或上述三類的任何部分，所載貨物或其他物品，及其有考古價(jià)值的環(huán)境和自然環(huán)境；（3）具有史前意義的物品。海底鋪設(shè)的管道和電纜不應(yīng)視為水下文化遺產(chǎn)。海底鋪設(shè)的管道和電纜以外的，且仍在使用的裝置，不應(yīng)視為水下文化遺產(chǎn)。并進(jìn)一步明確了“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)制度。④See UNSECO,The Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,Articles 11,12.從文本上進(jìn)行分析，水下文化遺產(chǎn)并非完全包括位于水下的一般意義上的“文化遺產(chǎn)”，而是嚴(yán)格得多。⑤《水下文化遺產(chǎn)公約》對(duì)水下文化遺產(chǎn)采取了一般概括、正面列舉和反面排除并用的綜合性定義方式。在作出一般概括性規(guī)定時(shí)，《水下文化遺產(chǎn)公約》設(shè)置了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也即三個(gè)特征：（1）時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)：周期性地或連續(xù)性地滿100周年；（2）價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：具有文化、歷史或考古價(jià)值；（3）地理標(biāo)準(zhǔn)：部分或全部位于水下所有人類生存的遺跡，包括可移動(dòng)和不可移動(dòng)的物。在正面列舉時(shí)，《水下文化遺產(chǎn)公約》不但將各種人類遺存包含在內(nèi)，而且基于周邊環(huán)境對(duì)保護(hù)水下人類遺存的重要作用與研究?jī)r(jià)值納入了與這些人類遺存有關(guān)的環(huán)境，包括考古環(huán)境與自然環(huán)境。在使用反面排除方式時(shí)，《水下文化遺產(chǎn)公約》將海底鋪設(shè)的管道和電纜（無(wú)論是否尚在使用）與除此之外的仍在使用的其他裝置排除于水下文化遺產(chǎn)的定義之外。最后，《水下文化遺產(chǎn)公約》雖在正面列舉時(shí)將船只、飛行器納入水下文化遺產(chǎn)范疇，但《水下文化遺產(chǎn)公約》的許多規(guī)定已將國(guó)家船舶和飛行器排除在外。參見傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產(chǎn)的國(guó)際法保護(hù)——2001年聯(lián)合國(guó)教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉解析》，法律出版社2006年版，第50頁(yè)。但總體來(lái)講，《水下文化遺產(chǎn)公約》對(duì)保護(hù)對(duì)象的定義仍然較為寬泛。①一方面，該定義僅要求“具有文化、歷史或考古價(jià)值”，沒有任何要求必須是“重大的”價(jià)值，這表明成員國(guó)有義務(wù)保護(hù)至少一個(gè)世紀(jì)前就在水下的人類遺跡，無(wú)論價(jià)值重大與否；另一方面，在定義之后，僅列舉了主要的遺產(chǎn)類別，這樣的列舉并未窮盡，而是開放式的。參見傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產(chǎn)的國(guó)際法保護(hù)——2001年聯(lián)合國(guó)教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉解析》，法律出版社2006年版，第51頁(yè)。因此，出于研究的方便，除另有說(shuō)明外，本文討論的保護(hù)對(duì)象僅限于符合《草案》表述的水下文化遺產(chǎn)。

在《草案》的制定過程中，法技委以《開發(fā)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)合同條款工作草案》為藍(lán)本，并結(jié)合利益攸關(guān)方的意見，對(duì)《草案》中水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款進(jìn)行了兩次調(diào)整。第一次調(diào)整為2017年8月版《草案》。相較于2016年工作草案，該版《草案》的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款增加了國(guó)際海底局秘書長(zhǎng)通知的對(duì)象即“擔(dān)保國(guó)、遺骸來(lái)源國(guó)（如已知）”。②See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/23/LTC/CRP.3*),Regulation 38.第二次調(diào)整為2018年5月版《草案》，該版《草案》的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款較上一版本增加了考慮意見的對(duì)象即“文物的起源國(guó)”。③See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/24/LTC/WP.1),Regulation 37.除以上調(diào)整外，2018年8月版《草案》及2019年3月版《草案》中的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款均延續(xù)了上一個(gè)版本的表述。

（二）利益攸關(guān)方的評(píng)論意見

在《草案》的修訂過程中，部分利益攸關(guān)方對(duì)《草案》提出的意見同《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款相關(guān)。不同主體從各自的立場(chǎng)出發(fā)，提出的評(píng)論意見也各有側(cè)重。

1.關(guān)于2016年《開發(fā)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)合同條款工作草案》的評(píng)論意見

法技委在第22屆國(guó)際海底管理局會(huì)議上發(fā)布《開發(fā)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)合同條款工作草案》的同時(shí)也開展了利益攸關(guān)方評(píng)論意見的征集工作。截至2016年11月25日，國(guó)際海底局秘書處共收到評(píng)論意見43份。④See ISA,Contributions to the working draft exploitation regulations,https://www.isa.org.jm/files/files/documents/comments_listing.pdf,visited on 21 September 2020.其中，共有包括承包者、學(xué)會(huì)和私人學(xué)者在內(nèi)的四份意見涉及水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。承包者的意見旨在增加停止開發(fā)的限制條件以維護(hù)其合法權(quán)益；⑤全球海洋礦產(chǎn)資源公司提出，將條款中“……為避免擾動(dòng)該人類遺骸、文物或遺址，不得在合理范圍內(nèi)繼續(xù)勘探或開發(fā)……”更改為“……為避免擾動(dòng)該人類遺骸、文物或遺址，不得在經(jīng)適任專家劃定的范圍內(nèi)繼續(xù)勘探或開發(fā)……”See Global Sea Mineral Resources,Working Draft-Exploitation Regulations(ISBA/Cons/2016/1),https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/Comments/GSR.pdf,visited on 22 September 2020.學(xué)會(huì)的意見認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大保護(hù)的范圍及明確相關(guān)的定義；①深海管理倡議組織認(rèn)為：（1）在第20條標(biāo)題“具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址”后增加“具有文化意義的地點(diǎn)”；（2）在內(nèi)容中增加“對(duì)土著圣地或其他文化遺產(chǎn)造成的文化損害”的表述。See Deep Ocean Stewardship Initiative,Commentary on“Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area”,https://isa.org.jm/files/files/documents/comments_listing.pdf,visited on 22 September 2020.國(guó)際海洋礦物學(xué)會(huì)指出，管理局應(yīng)制定開發(fā)項(xiàng)目影響限制的定義，以便在開發(fā)地點(diǎn)發(fā)現(xiàn)具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址時(shí)為聯(lián)合國(guó)教科文組織確定該影響限制提供指引。See International Marine Minerals Society,Comments by the International Marine Minerals Society(IMMS)to the International Seabed Authority(ISA)on the Zero Draft Exploitation Code,https://isa.org.jm/files/files/documents/comments_listing.pdf,visited on 22 September 2020.私人學(xué)者指出相關(guān)條款應(yīng)關(guān)注承包者利益的補(bǔ)償。②Pradeep Singh Arjan Singh提出，如發(fā)生條款中的情形，承包者的利益如何補(bǔ)償？See Pradeep Singh Arjan Singh,Comments with Respect to the Working Draft of Exploitation Regulations and Standard Contract Terms,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/Comments/PSingh_ASingh.pdf,visited on 22 September 2020.2.關(guān)于2017年8月版《草案》的評(píng)論意見

結(jié)合各方意見，法技委于2017年8月發(fā)布首版《草案》，并繼續(xù)新一輪利益攸關(guān)方意見的收集。截至2018年1月26日，秘書處收集意見55份，③See ISA,Submissions to International Seabed Authority’s Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://isa.org.jm/files/files/documents/list-1.pdf,visited on 6 September 2020.本輪共有包括成員國(guó)、學(xué)會(huì)、環(huán)保公益組織和學(xué)者在內(nèi)的四份意見同水下文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)。成員國(guó)提出，理事會(huì)應(yīng)增加考慮意見的對(duì)象；④英國(guó)提出：（1）在發(fā)現(xiàn)具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后，理事會(huì)還應(yīng)考慮上述遺骸、文物和遺址起源國(guó)的意見；（2）可能出現(xiàn)的主權(quán)豁免問題也應(yīng)考慮。See UK,Submission of the United Kingdom Government in Response to the ISA August 2017 Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/MS/UK.pdf,visited on 23 September 2020.環(huán)保公益組織指出，《草案》的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款同其他條款的順序應(yīng)進(jìn)行調(diào)整；⑤海洋生態(tài)適應(yīng)力和地質(zhì)資源中心認(rèn)為，第38條（人類遺骸和考古遺址）同其他條款存在邏輯結(jié)構(gòu)問題。第38條應(yīng)先于第34條（安全、勞工和健康標(biāo)準(zhǔn)）。See The Centre for Marine Ecological Resilience and Geological Resources,Stakeholder Consultation on the International Seabed Authority’s Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/A-Sc/MERGeR.pdf,visited on 23 September 2020.學(xué)會(huì)指出，保護(hù)對(duì)象的表述應(yīng)同上位法一致；①代碼項(xiàng)目組指出，《海洋法公約》第149條將該術(shù)語(yǔ)定義為在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)的“考古和歷史文物”，而在第38條中，該術(shù)語(yǔ)側(cè)重于人類遺骸和有關(guān)遺址。第38條應(yīng)加以修訂，以反映《海洋法公約》所規(guī)定的范圍。See The Code Project,via The Pew Charitable Trusts,Code Project Response to Questions Posed by the ISA Secretary-General Regarding Draft Exploitation Regulations-August 2017,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/ENgo/Pew.pdf,visited on 23 September 2020.還有學(xué)者指出，在出現(xiàn)暫停開發(fā)的情形時(shí)應(yīng)規(guī)定合同期限的延長(zhǎng)以保護(hù)承包者的利益。②Cintia Nunes認(rèn)為，《草案》應(yīng)規(guī)定合同期限的延長(zhǎng)，延長(zhǎng)的期限為承包者發(fā)現(xiàn)具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后停止勘探和開發(fā)活動(dòng)的期限。See Cintia Nunes,Comments on the Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area of Common Heritage of Mankind,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/Private/CNunes.pdf,visited on 23 September 2020.

3.關(guān)于2018年7月版《草案》的評(píng)論意見

國(guó)際海底局于2018年7月再次發(fā)布新一版《草案》，并繼續(xù)利益攸關(guān)方意見的征集。截至2018年11月19日，秘書處共收集意見42份，③See ISA,Submissions to International Seabed Authority’s Request for Comments Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Comments.pdf,visited on 25 September 2020.其中共有包括成員國(guó)、承包者以及學(xué)會(huì)在內(nèi)的八份意見涉及水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。值得重點(diǎn)關(guān)注的是，本輪共有五個(gè)成員國(guó)就此（其中不乏海洋大國(guó)，例如中國(guó)、俄羅斯等）發(fā)表了評(píng)論意見，因而上述意見對(duì)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的后續(xù)修訂或有較大影響。具體而言，成員國(guó)的意見集中于明確相關(guān)術(shù)語(yǔ)的定義、維護(hù)承包者的利益，④比利時(shí)認(rèn)為，國(guó)際海底局應(yīng)就“合理范圍”的定義咨詢有關(guān)專家，其中可能包括其他有關(guān)適格的政府間機(jī)構(gòu)。See The Kingdom of Belgium,Comments of the Kingdom of Belgium,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Belgium.pdf,visited on 25 September 2020.澳大利亞指出：（1）該條款中要求承包者在發(fā)現(xiàn)具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后立即以書面形式通知秘書長(zhǎng)的義務(wù)應(yīng)予以細(xì)化，例如在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交書面報(bào)告；（2）關(guān)于何謂“合理范圍”需要由國(guó)際海底局在發(fā)現(xiàn)上述遺骸、文物或遺址時(shí)定義，并且可能會(huì)根據(jù)遺骸、文物或遺址的規(guī)模而有所不同。我們支持理事會(huì)有暫停行動(dòng)的范圍。See Australia,General Comments from Australia,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Aust.pdf,visited on 25 September 2020.中國(guó)提出，如理事會(huì)決定不能繼續(xù)在合同區(qū)域內(nèi)勘探或開發(fā)，承包者將面臨一定損失。在此情況下，是否考慮對(duì)承包者給予一定補(bǔ)償，比如在其他地方提供同等面積或價(jià)值的開發(fā)區(qū)域，或適當(dāng)減免承包者繳費(fèi)等，建議進(jìn)一步研究。See China,Comments by the Government of the People’s Republic of China,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/China.pdf,visited on 25 September 2020.俄羅斯認(rèn)為，為了避免法律上的不確定性，建議明確理事會(huì)作出有關(guān)決定的期限。See Russia,Russian Comments and Remarks,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Russia.pdf,visited on 25 September 2020.也有成員國(guó)主張擴(kuò)大保護(hù)對(duì)象的范圍。①密克羅尼西亞聯(lián)邦指出，當(dāng)承包者在其合同區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后，在將這種情況通知國(guó)際海底局時(shí)，秘書長(zhǎng)必須反過來(lái)在可能的范圍內(nèi)確定是否可以通知對(duì)上述文物可能感興趣的原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。在過去的幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，由原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在公海上進(jìn)行了傳統(tǒng)的無(wú)儀器導(dǎo)航（這種做法一直持續(xù)到今天），這種航行航跡的遺物極有可能位于“區(qū)域”內(nèi)，包括由來(lái)自密克羅尼西亞聯(lián)邦的原住民和社區(qū)穿越公海時(shí)運(yùn)送的大石盤。See The Government of the Federated States of Micronesia,Comments on the Draft Regulations of the International Seabed Authority on the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/FSM.pdf,visited on 25 September 2020.此外，有承包者指出，對(duì)于歷史和考古文物的認(rèn)定應(yīng)由國(guó)際海底局秘書長(zhǎng)承擔(dān)，從而減輕承包者的負(fù)擔(dān)；②國(guó)際海洋金屬聯(lián)合組織認(rèn)為，只有專家才能判斷出承包者發(fā)現(xiàn)的人類遺骸、文物和遺址是否具有考古和歷史意義（承包者至少在沒有初步調(diào)查的情況下無(wú)法做到這一點(diǎn)）。建議承包者通知秘書長(zhǎng)，秘書長(zhǎng)應(yīng)采取任何必要的行動(dòng)，以確定是否具有考古和歷史意義。See The Interoceanmetal Joint Organization,The Interoceanmetal Joint Organization Comments to the Draft Regulation on Exploitation of Mineral Resources in the Area ISBA/24/LTC/WP.1/Rev.1,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/IOM.pdf,visit ed on 25 September 2020.深海管理倡議組織建議將保護(hù)范圍擴(kuò)大到包括任何具有歷史意義的遺物，例如具有古生物學(xué)性質(zhì)的遺物，而不僅僅涉及人類起源。在類似的情況下，公認(rèn)的做法是停止開發(fā)，直至考古學(xué)家、古生物學(xué)家或具有其他適格的人員能夠評(píng)估這一發(fā)現(xiàn)為止。See Deep Ocean Stewardship Initiative,Commentary on Draft Regulation Issued 9 July 2018 by ISA(ISBA/24/LTC/WP.1/Rev.1),https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/DOSI.pdf,visited on 25 September 2020.學(xué)會(huì)的意見同成員國(guó)的類似，集中于明確保護(hù)的程序和適當(dāng)擴(kuò)大保護(hù)范圍。③國(guó)際海洋礦物學(xué)會(huì)指出，在發(fā)現(xiàn)具有考古或歷史性質(zhì)的人類遺骸或物體或遺址的情況下，應(yīng)使行動(dòng)過程更加明確，以增加確定性。但是，“直到理事會(huì)另行決定的時(shí)間”的表述過于模糊，建議在本規(guī)章中增加一些措辭，以描述后續(xù)步驟及時(shí)限。See International Marine Minerals Society,IMMS Comments,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/IMMS.pdf,visited on 25 September 2020.

4.關(guān)于2019年3月版《草案》的評(píng)論意見

根據(jù)上一輪利益攸關(guān)方的意見，法技委再次對(duì)《草案》進(jìn)行了調(diào)整，并于2019年3月發(fā)布并繼續(xù)意見的征集。截至2019年10月15日，秘書處共收到39份評(píng)論意見，其中仍有部分利益攸關(guān)方的意見涉及《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。④See ISA,Comments on the Draft Regulations on the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://isa.org.jm/files/files/documents/26-c-2-en.pdf,visited on 29 September 2020.根據(jù)秘書處就本次評(píng)論意見的匯編，有觀點(diǎn)指出，如果由于《草案》第35條規(guī)定而決定必須中斷勘探和開發(fā)活動(dòng)，則需要考慮對(duì)承包者進(jìn)行賠償。一些提交的材料提請(qǐng)注意，考慮到《防止傾棄廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋倫敦公約》及其《1996年議定書》的要求以及其他因素，聯(lián)合國(guó)教科文組織可能不是本條意義上的唯一主管組織。①See ISA,Comments on the Draft Regulations on the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://isa.org.jm/files/files/documents/26-c-2-en.pdf,visited on 29 September 2020.

（三）對(duì)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的簡(jiǎn)評(píng)

綜上，眾多利益攸關(guān)方站在不同的立場(chǎng)對(duì)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款發(fā)表了評(píng)論意見。成員國(guó)、承包者主要是從切實(shí)保障其利益的立場(chǎng)強(qiáng)調(diào)條款內(nèi)容的確定性以明確其義務(wù)，同時(shí)減輕其負(fù)擔(dān)；相關(guān)學(xué)會(huì)、學(xué)者主要是從《草案》文本出發(fā)，意見集中于促進(jìn)《草案》同其上位法的一致，擴(kuò)大保護(hù)對(duì)象的范圍等。根據(jù)上述意見，《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款雖歷經(jīng)更迭但整體上未有大的變動(dòng)，核心內(nèi)容仍緊緊圍繞三個(gè)方面展開，分別為承包者的通知義務(wù)、秘書長(zhǎng)的轉(zhuǎn)交義務(wù)及暫停開發(fā)義務(wù)等?？傮w來(lái)講，這一條款在一定程度上可在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)初期為水下文化遺產(chǎn)保護(hù)提供方向，但與此同時(shí)這一條款暴露出的某些缺陷值得進(jìn)一步探討。

三、現(xiàn)行《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的缺陷

隨著各利益攸關(guān)方評(píng)論意見的深入和法技委對(duì)《草案》的多輪修訂，《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款無(wú)論是在文本表述上還是在實(shí)際操作上都已體現(xiàn)出諸多缺陷。

（一）2019年3月版《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的主要內(nèi)容

如上文所述，2019年3月版《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款歷經(jīng)兩次調(diào)整，在承包者的通知義務(wù)及暫停開發(fā)義務(wù)上做了些許補(bǔ)充，整體上變動(dòng)不大，基本延續(xù)了2016年《開發(fā)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)合同條款工作草案》的表述。②2019年3月版《草案》第35條規(guī)定，承包者應(yīng)立即將在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的任何具有考古或歷史意義的人類遺骸或任何類似性質(zhì)的文物或遺址及其地點(diǎn)，包括所采取的保全和保護(hù)措施以書面形式通知秘書長(zhǎng)。秘書長(zhǎng)應(yīng)將此類信息轉(zhuǎn)交給擔(dān)保國(guó)、遺骸來(lái)源國(guó)（如已知）、聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事以及任何其他主管國(guó)際組織。在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)任何此類人類遺骸、文物或遺址后，為避免擾動(dòng)該人類遺骸、文物或遺址，不得在合理范圍內(nèi)繼續(xù)勘探或開發(fā)，直至理事會(huì)在考慮遺骸來(lái)源國(guó)、聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事以及任何其他主管國(guó)際組織的意見后，決定可繼續(xù)勘探或開發(fā)。See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Regulation 35.

（二）2019年3月版《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款存在的缺陷

1.同上位法沖突

國(guó)際海底局是在《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》框架下成立的，③《草案》的序言和引言均明確了其與《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的關(guān)系和地位。See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Preamble & Part 1.因而，毫無(wú)疑問，《海洋法公約》及《執(zhí)行協(xié)定》是《草案》的上位法，《草案》在內(nèi)容上應(yīng)同上位法保持一致。但是，僅從文本上來(lái)看，《草案》的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款同《海洋法公約》存在以下不一致之處。

其一，保護(hù)對(duì)象的定義?！逗Ｑ蠓üs》第149條的保護(hù)對(duì)象是“考古和歷史文物”，但《草案》第35條對(duì)保護(hù)對(duì)象的表述卻為“具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址”，①See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Regulation 35.二者表述并不一致。那么，這兩個(gè)概念的關(guān)系是什么？后者是否是前者的解釋性說(shuō)明？后者相較于前者，除了“文物”外，還增加了“人類遺骸”和“遺址”這兩類對(duì)象。如果后者是前者的解釋性說(shuō)明，那為何在行文上“文物”同后兩類對(duì)象是并列的？這三個(gè)概念之間的關(guān)系又是什么？這些均未在《草案》中明確。此外，《草案》新增的兩類保護(hù)對(duì)象是否意味著擴(kuò)大了《海洋法公約》的保護(hù)對(duì)象范圍？

其二，優(yōu)先權(quán)的主體?！逗Ｑ蠓üs》中列舉了幾項(xiàng)優(yōu)先權(quán)的主體，分別為來(lái)源國(guó)、文化上的發(fā)源國(guó)及歷史和考古上的來(lái)源國(guó)，但并未明確優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容。②United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 149.《草案》規(guī)定，國(guó)際海底局秘書長(zhǎng)應(yīng)將在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)的信息轉(zhuǎn)交給遺骸來(lái)源國(guó)（如已知），且海底局理事會(huì)也應(yīng)考慮遺骸來(lái)源國(guó)的意見后決定是否繼續(xù)勘探或開發(fā)。作為《海洋法公約》的下位法，《草案》中的上述規(guī)定或可視為優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容。但是，在優(yōu)先權(quán)主體這一問題上，《草案》卻只規(guī)定了“來(lái)源國(guó)”，未列明《海洋法公約》中提及的“文化上的發(fā)源國(guó)”及“歷史和考古上的來(lái)源國(guó)”，那么這三者的關(guān)系又是怎樣的？關(guān)于這一問題有眾多學(xué)者進(jìn)行了研究。在考察了《海洋法公約》的準(zhǔn)備資料后，有學(xué)者認(rèn)為《海洋法公約》之所以采取這種折中和全覆蓋的方式，是“為了保證每一個(gè)與水下文物有‘空間和性質(zhì)上’聯(lián)系的國(guó)家都能夠有請(qǐng)求優(yōu)先權(quán)的法律依據(jù)”。③E.Roucounas,Submarine Archaeological Research:Some Legal Aspects,in Umberto Leanza(ed.),The International Legal Regime of the Mediterranean Sea 327(Dott.A.Giuffre Editore 1987).依此觀點(diǎn)，《草案》中僅將來(lái)源國(guó)列為優(yōu)先權(quán)主體似有違其上位法《海洋法公約》的考量。

2.諸多概念及程序未予以明確

為保護(hù)“區(qū)域”礦產(chǎn)開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)，《草案》雖設(shè)置有發(fā)現(xiàn)報(bào)告通知制度，然而部分條款卻存在有諸多模糊之處，恐難在實(shí)踐中有效發(fā)揮功用。

其一，“立即”的含義。《草案》要求承包者在發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)后立即通知秘書長(zhǎng)，但是并未闡明“立即”的含義。那么，承包者是在發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)后的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)還是幾天內(nèi)報(bào)告？這一問題如不明確將大大影響水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的效率。

其二，“其他主管國(guó)際組織”的含義。根據(jù)《草案》的要求，秘書長(zhǎng)要將承包者上報(bào)的信息通知其他主管國(guó)際組織，但并未指明有哪些主管國(guó)際組織，以及如何認(rèn)定主管國(guó)際組織。這一問題如不明確，實(shí)踐中可能出現(xiàn)誤通知或漏通知的情形，不利于后續(xù)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)計(jì)劃的商討。

其三，“合理范圍”的定義?！恫莅浮芬?guī)定，在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)后不得在合理范圍內(nèi)繼續(xù)開發(fā)，那么何謂“合理”？是發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)地點(diǎn)方圓幾平方公里還是擴(kuò)展到整個(gè)合同區(qū)？確定“合理”范圍的原則和考慮的因素又有哪些？上述問題都需要明確。

其四，作出決定的期限?！恫莅浮芬?guī)定，在理事會(huì)作出決定前不得在合理范圍內(nèi)繼續(xù)勘探和開發(fā)，但是并未明確作出這一決定的時(shí)限。這一問題如不明確，不僅不利于水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)，而且也不利于利益攸關(guān)者特別是承包者利益的維護(hù)。

3.未合理顧及利益攸關(guān)方的利益

作為“區(qū)域”礦產(chǎn)勘探和開發(fā)的主要參與者及實(shí)施者，承包者在“區(qū)域”內(nèi)的利益十分重大，因而《草案》有大部分條款涉及承包者的權(quán)利義務(wù)，以期為承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)提供明確的指引。這一文件中的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款為承包者設(shè)置了諸多義務(wù)，但卻忽視了承包者權(quán)利的維護(hù)。此外，條款中的部分程序問題也未能明確，很難切實(shí)保障承包者的利益。例如，國(guó)際海底局理事會(huì)為保護(hù)合同區(qū)內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)而決定永久停止合同區(qū)內(nèi)部分甚至全部海域的開發(fā)活動(dòng)，此時(shí)承包者的利益該如何維護(hù)？上述問題如不解決將不利于調(diào)動(dòng)承包者保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的積極性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也不利于全人類利益的維護(hù)。

四、《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的完善

為了平衡各方在“區(qū)域”的核心利益，同時(shí)保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)，進(jìn)一步完善《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款迫在眉睫。為此，國(guó)際海底局宜會(huì)同各個(gè)成員方充分利用“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)這一契機(jī)，依托現(xiàn)有平臺(tái)，積極倡導(dǎo)多邊合作，推動(dòng)相關(guān)制度完善。但這一制度的完善并不是一蹴而就的，而是要落腳于各項(xiàng)舉措的設(shè)計(jì)與細(xì)化。國(guó)際海底局應(yīng)首先促進(jìn)上述制度同上位法的協(xié)調(diào)，其次明確水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)概念和工作程序，并特別重視水下文化遺產(chǎn)保護(hù)同利益相關(guān)者間利益的協(xié)調(diào)，最后借鑒已有實(shí)踐和《水下文化遺產(chǎn)公約》充實(shí)保護(hù)內(nèi)容。

（一）促進(jìn)《草案》同上位法的協(xié)調(diào)

如前所述，《草案》同其上位法《海洋法公約》存在兩處沖突，一是保護(hù)對(duì)象的定義問題，二是優(yōu)先權(quán)的主體問題。僅從文本上分析，《草案》擴(kuò)大了《海洋法公約》的保護(hù)對(duì)象范圍，同時(shí)縮小了優(yōu)先權(quán)的主體范圍。筆者經(jīng)檢索后未發(fā)現(xiàn)法技委對(duì)此作出過解釋，因而此種規(guī)定出于何種考量我們不得而知。但是在實(shí)踐中，上述沖突將無(wú)法為國(guó)際行為體提供明確的指引，不利于水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)。具體來(lái)說(shuō)，保護(hù)對(duì)象范圍的盲目擴(kuò)大將會(huì)為成員國(guó)、承包者及包括國(guó)際海底局、聯(lián)合國(guó)教科文組織在內(nèi)的主管國(guó)際組織增加不必要的負(fù)擔(dān)，而優(yōu)先權(quán)主體范圍的縮小則會(huì)剝奪同水下文化遺產(chǎn)有其他密切聯(lián)系國(guó)家的權(quán)利。有鑒于此，《草案》水下文化遺產(chǎn)制度的后續(xù)完善應(yīng)首先致力于同上位法的協(xié)調(diào)，在條文的表述上應(yīng)同《海洋法公約》保持一致。但是，這一做法并不排斥《草案》對(duì)《海洋法公約》相關(guān)概念作出解釋和說(shuō)明。筆者注意到，在《草案》的“附表1用語(yǔ)和范圍”中對(duì)正文中出現(xiàn)的部分用語(yǔ)進(jìn)行了闡釋，①See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Schedule 1 Use of Terms and Scope.國(guó)際海底局在后續(xù)修訂時(shí)可在不違反《海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的基礎(chǔ)上嘗試對(duì)保護(hù)對(duì)象的范圍和優(yōu)先權(quán)的主體作出具體說(shuō)明。

（二）明確相關(guān)用語(yǔ)含義和工作程序時(shí)限

除了同上位法沖突外，《草案》仍有部分同水下文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的用語(yǔ)不夠明確，整體工作程序的設(shè)計(jì)缺乏明確的時(shí)限，且后者所暴露出的缺陷更為明顯。在利益攸關(guān)者對(duì)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款提出的評(píng)論意見中，關(guān)于進(jìn)一步澄清相關(guān)用語(yǔ)的含義和明確工作程序時(shí)限的意見也較為集中。誠(chéng)然，這些問題如不解決，一方面不利于國(guó)際海底局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的開展，另一方面也不利于成員國(guó)、承包者等利益攸關(guān)者權(quán)益的維護(hù)。因此，國(guó)際海底局在后續(xù)修訂《草案》時(shí)對(duì)上述問題應(yīng)予以重視。結(jié)合相關(guān)評(píng)論意見，筆者建議如下：

其一，關(guān)于工作用語(yǔ)含義的澄清。國(guó)際海底局可嘗試在《草案》的附表1“用語(yǔ)和范圍”中對(duì)相關(guān)工作用語(yǔ)予以合理解釋，例如“立即”是指承包者在合同區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)水下文化遺產(chǎn)后的24小時(shí)內(nèi)；“合理范圍”是指國(guó)際海底局在收到承包者的書面報(bào)告后，從最大限度保護(hù)水下文化遺產(chǎn)歷史、文化、考古價(jià)值的立場(chǎng)出發(fā)，在充分征求擔(dān)保國(guó)、遺骸來(lái)源國(guó)（如已知）、聯(lián)合國(guó)教科文組織及其他主管國(guó)際組織意見的基礎(chǔ)之上，咨詢水下文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域權(quán)威專家的意見后所確定的臨時(shí)性保護(hù)區(qū)域。對(duì)于較難以一般概括的方式定義的工作用語(yǔ)，國(guó)際海底局似可嘗試通過一般概括和正面列舉并用的方式進(jìn)行說(shuō)明，例如“其他主管國(guó)際組織”是指同水下文化遺產(chǎn)保護(hù)有密切聯(lián)系的國(guó)際組織，包括但不限于國(guó)際水下文化遺產(chǎn)委員會(huì)（ICUCH）、國(guó)際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）、國(guó)際文化財(cái)產(chǎn)保存與修復(fù)中心（ICCROM）、國(guó)際海事組織（IMO）等。

其二，關(guān)于工作程序時(shí)限的明確。為予各國(guó)際行為體明確的預(yù)期，國(guó)際海底局在后續(xù)的修訂時(shí)應(yīng)在正式條款中明確水下文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的時(shí)限。事實(shí)上，已有利益相關(guān)者就此問題提出了意見。國(guó)際海洋礦物學(xué)會(huì)曾提出，應(yīng)在條款中增加一些措辭，以描述后續(xù)步驟及時(shí)限。例如，理事會(huì)應(yīng)在收到承包者通知后的14日內(nèi)通知相關(guān)主管國(guó)際組織；理事會(huì)將考慮國(guó)際主管組織的意見，并在初次通知后3個(gè)月內(nèi)，向承包者發(fā)布決定。①See International Marine Minerals Society,IMMS Comments on the Draft Regulations for the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/IMMS.pdf,visited on 25 September 2020.此建議增加了兩個(gè)時(shí)限，將大大增加該條款的可操作性，法技委在《草案》后續(xù)修訂時(shí)應(yīng)予以特別關(guān)注。

（三）平衡水下文化遺產(chǎn)保護(hù)與利益攸關(guān)者間的利益

鑒于“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源舉足輕重的戰(zhàn)略意義，國(guó)際海底局自成立伊始，來(lái)自各海洋大國(guó)的承包者就紛紛與其簽訂勘探合同。截至2020年9月30日，已有十余個(gè)來(lái)自不同國(guó)家的承包者同國(guó)際海底局簽訂勘探合同30份，勘探區(qū)總面積已超132萬(wàn)平方公里。②截至2020年9月30日，國(guó)際海底局已同來(lái)自于十余個(gè)不同國(guó)家的承包者簽訂勘探合同30份，其中18個(gè)涉及多金屬結(jié)核、7個(gè)涉及多金屬硫化物、5個(gè)涉及富鈷結(jié)殼。See ISA,Exploration Contracts, https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts,visited on 30 September 2020.與陸上礦產(chǎn)資源勘探不同的是，深海礦產(chǎn)資源的勘探難度大，技術(shù)要求高。③深海礦產(chǎn)資源勘探的核心技術(shù)包括船載帶狀掃描聲吶測(cè)深系統(tǒng)、地球物理調(diào)查裝備、攜帶系列傳感器、遙控水下潛水器（ROV）和水下自動(dòng)機(jī)器人（AUV）等。參見王淑玲、白鳳龍等：《世界大洋金屬礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)現(xiàn)狀及問題》，《海洋地質(zhì)與第四紀(jì)地質(zhì)》2020年6月，第161頁(yè)。在進(jìn)入商業(yè)化開發(fā)后，深海采礦的技術(shù)準(zhǔn)備則要進(jìn)一步貫穿開采的全過程，包括礦石運(yùn)輸、環(huán)境監(jiān)測(cè)、礦石處理和金屬回收，對(duì)承包者提出了更高的要求，④See R.B.Wynn,et al.,Autonomous Underwater Vehicles(AUVs):Their Past,Present and Future Contributions to the Advancement of Marine Geoscience,352 Marine Geology 451-468(2014).承包者往往需要有強(qiáng)大的資金支持。⑤See S.E.Volkmann & F.Lehnen,Production Key Figures for Planning the Mining of Manganese Nodules,36 Marine Georesources & Geotechnology 360-375(2017).此外，為更好地監(jiān)督、管理承包者在“區(qū)域”內(nèi)的勘探及開發(fā)活動(dòng)，國(guó)際海底局規(guī)定承包者要向其繳納名目繁多的費(fèi)用以維持其內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。僅在勘探階段，以《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》為例，承包者在申請(qǐng)勘探項(xiàng)目前就要首先投入大筆資金進(jìn)行勘探，且在正式申請(qǐng)勘探項(xiàng)目時(shí)還須繳納一筆申請(qǐng)費(fèi)。①See ISA,Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area,Articles 12,19.進(jìn)入開發(fā)階段后，《草案》規(guī)定，承包者除了要繳納環(huán)境履約保證金、特許權(quán)使用費(fèi)之外，還應(yīng)繳納年度報(bào)告費(fèi)、固定年費(fèi)、行政費(fèi)及其他規(guī)費(fèi)。②See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Part VIII Annual,Administrative and Other Applicable Fees.有鑒于此，國(guó)際海底局也應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)承包者的合法權(quán)益。但是，《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款卻未能做到這一點(diǎn)，具體表現(xiàn)有：其一，《草案》第35條中眾多工作用語(yǔ)及程序時(shí)限未予以明確，無(wú)法為承包者提供明確的指引；其二，未給予承包者合理的救濟(jì)措施。就后者而言，要根據(jù)不同的情形來(lái)具體分析。第一種情形是承包者在發(fā)現(xiàn)并向秘書處報(bào)告水下文化遺產(chǎn)后至理事會(huì)作出決定前，在這一期間內(nèi)承包者需要在合理范圍內(nèi)停止開發(fā)活動(dòng)。如果理事會(huì)最終作出允許承包者繼續(xù)開發(fā)的決定，那么承包者停工期間的損失應(yīng)如何救濟(jì)？第二種情形是理事會(huì)最終作出了禁止承包者繼續(xù)開發(fā)的決定，那么此時(shí)承包者的利益又該如何維護(hù)？就第二種情形而言，根據(jù)筆者對(duì)《草案》第106條的分析可知，承包者對(duì)理事會(huì)決定不服的，可將爭(zhēng)端訴至國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭。③See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Article 106.這似乎為承包者提供了救濟(jì)渠道。但是，如承包者敗訴，且承包者已為相關(guān)合同區(qū)域繳納了相關(guān)費(fèi)用，那么在此種情形下承包者的合法權(quán)益又應(yīng)如何維護(hù)？

根據(jù)公平原則，筆者認(rèn)為，國(guó)際海底局可以考慮通過以下方式來(lái)平衡水下文化遺產(chǎn)保護(hù)同承包者間的利益：在發(fā)生上述第一種情形時(shí)，《草案》可規(guī)定延長(zhǎng)承包者的合同期限，延長(zhǎng)的期間即為停工的期間，以此來(lái)維護(hù)承包者的權(quán)益；在發(fā)生第二種情形時(shí)，《草案》可提供下列救濟(jì)方式。第一，依據(jù)《草案》規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按比例免除停工區(qū)域有關(guān)的各項(xiàng)費(fèi)用；第二，在“區(qū)域”的其他位置為承包者提供同等面積或價(jià)值的開發(fā)區(qū)域以補(bǔ)償承包者的損失。就后者而言，根據(jù)《海洋法公約》所確立的“平行開發(fā)制度”，承包者在提出勘探申請(qǐng)時(shí)應(yīng)向國(guó)際海底局提供一塊保留區(qū)域，這一區(qū)域同承包者實(shí)際開展勘探作業(yè)的區(qū)域的商業(yè)價(jià)值一致。④See United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 8 of Annex III,Basic Conditions of Prospecting,Exploration and Exploitation.為節(jié)約承包者再次勘探的諸多成本并提高效率，國(guó)際海底局似應(yīng)考慮在這塊保留區(qū)域內(nèi)直接向承包者劃撥同等面積或價(jià)值的開發(fā)區(qū)域以補(bǔ)償損失。

（四）借鑒已有實(shí)踐和《水下文化遺產(chǎn)公約》充實(shí)保護(hù)內(nèi)容

國(guó)際海底局自成立至今已有效運(yùn)行近三十年，依托的是《海洋法公約》及《執(zhí)行協(xié)定》創(chuàng)設(shè)的一系列“區(qū)域”管理制度。其中，擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度就是適用于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)的一項(xiàng)重要制度。①See United Nations Convention on the Law of the Sea,Articles 139,153.這一制度要求承包者（自然人或法人）在同國(guó)際海底局簽訂勘探或開發(fā)合同時(shí)，必須取得其所屬締約國(guó)的擔(dān)保以確保承包者依法開展相關(guān)活動(dòng)。②See ITLOS,Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area,1 February 2011,p.44.承包者在資源勘探與開發(fā)過程中對(duì)“區(qū)域”造成損害的，其本身要承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任外，擔(dān)保國(guó)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。③參見魏嫵媚：《國(guó)際海底區(qū)域擔(dān)保國(guó)責(zé)任的可能發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第2期，第36頁(yè)。擔(dān)保國(guó)義務(wù)包括盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)兩部分，④盡責(zé)義務(wù)是確保承包者遵守勘探開發(fā)合同和“區(qū)域”制度，擔(dān)保國(guó)對(duì)承包者因沒有履行《海洋法公約》規(guī)定的義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任，但是當(dāng)擔(dān)保國(guó)已經(jīng)采取一切必要和適當(dāng)措施以確保其所擔(dān)保的承包者遵守“區(qū)域”制度時(shí)，則其對(duì)于承包者的未遵守行為而造成的損害沒有賠償責(zé)任，此即為擔(dān)保國(guó)的盡責(zé)義務(wù)。直接義務(wù)則主要涉及“區(qū)域”的海洋環(huán)境保護(hù)，并對(duì)擔(dān)保國(guó)提出了更高的要求，包括適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法等環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)，以及確保管理局向承包者發(fā)出緊急命令時(shí)提供保證等。參見趙憶怡：《國(guó)際海底區(qū)域開發(fā)階段的擔(dān)保國(guó)責(zé)任問題》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期，第59頁(yè)。這一制度在《草案》中也有所體現(xiàn)。僅就擔(dān)保國(guó)承擔(dān)的直接義務(wù)來(lái)看，《草案》為擔(dān)保國(guó)規(guī)定了諸多條件，不僅包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法，在活動(dòng)管理上還必須采用生態(tài)系統(tǒng)方式，對(duì)于海洋環(huán)境的保護(hù)鼓勵(lì)施行問責(zé)制和透明度要求，以及進(jìn)行有效的公開咨詢等。⑤See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Articles 2,46.但是，上述要求僅限于海洋環(huán)境保護(hù)，并未拓展至水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。而且，《草案》中僅規(guī)定了秘書處應(yīng)將相關(guān)信息轉(zhuǎn)交擔(dān)保國(guó)，未對(duì)擔(dān)保國(guó)后續(xù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)或已沉睡近百年，早已與所處的海洋環(huán)境融為一體，部分水下文化遺產(chǎn)甚至已成為某些海洋物種的棲息地，形成了一類獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。因此，保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)同保護(hù)“區(qū)域”海洋環(huán)境并非涇渭分明而是相互聯(lián)系，上述保護(hù)海洋環(huán)境的做法同樣可適用于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。因此，擔(dān)保國(guó)的直接義務(wù)不應(yīng)僅限定于保護(hù)海洋環(huán)境，可在一定程度上拓展至水下文化遺產(chǎn)保護(hù)，以進(jìn)一步提高“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的水平。承包者如在開發(fā)過程中存在故意破壞水下文化遺產(chǎn)的情形，國(guó)際海底局則可依據(jù)擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度要求擔(dān)保國(guó)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

與此同時(shí)，《水下文化遺產(chǎn)公約》的作用也不應(yīng)忽視。這一公約作為聯(lián)合國(guó)教科文組織通過的第一個(gè)現(xiàn)存的在多邊層面專門處理水下文化遺產(chǎn)的國(guó)際文件，①See Roberta Garabello & Tullio Scovazzi(eds.),The Protection of the Underwater Cultural Heritage:Before and After the 2001 UNESCO Convention 197(Brill Academic Publishers 2003).其與《海洋法公約》（包括其下位法）的關(guān)系問題貫穿了公約的談判、通過及適用的各個(gè)階段，且這一問題至今也尚未有定論。②See Roberta Garabello & Tullio Scovazzi(eds.),The Protection of the Underwater Cultural Heritage:Before and After the 2001 UNESCO Convention 117(Brill Academic Publishers 2003).《水下文化遺產(chǎn)公約》雖在第3條規(guī)定了其與《海洋法公約》的關(guān)系，③《水下文化遺產(chǎn)公約》第3條規(guī)定，本條約應(yīng)結(jié)合國(guó)際法，包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，加以解釋和執(zhí)行，不得與之相悖。根據(jù)該條規(guī)定，《水下文化遺產(chǎn)公約》諸原則與制度應(yīng)符合《海洋法公約》的規(guī)定，但《海洋法公約》并非其唯一參照，《水下文化遺產(chǎn)公約》還應(yīng)符合其他國(guó)際公約與習(xí)慣國(guó)際法的規(guī)定，特別是文化遺產(chǎn)保護(hù)法。參見傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產(chǎn)的國(guó)際法保護(hù)——2001年聯(lián)合國(guó)教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉解析》，法律出版社2006年版，第37頁(yè)。但通過對(duì)兩公約談判的歷程及文本等諸多因素的考量，筆者認(rèn)為這兩項(xiàng)公約在體系上仍然是相互獨(dú)立的國(guó)際法律文件。作為《海洋法公約》的下位法，未來(lái)正式實(shí)施的《草案》同《水下文化遺產(chǎn)公約》也是互不隸屬的關(guān)系。截至目前，除法國(guó)、比利時(shí)外，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探的其他主要參與國(guó)（例如中、俄、日、韓）雖然不是《水下文化遺產(chǎn)公約》的締約國(guó)，且國(guó)際海底局同聯(lián)合國(guó)教科文組織間也無(wú)隸屬關(guān)系，但是這并不妨礙各方借鑒這一公約所確立的一系列科學(xué)的原則和制度來(lái)充實(shí)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度的內(nèi)容。事實(shí)上，《草案》也規(guī)定了聯(lián)合國(guó)教科文組織在參與保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)時(shí)應(yīng)發(fā)揮的作用。作為《草案》認(rèn)定的主管國(guó)際組織之一，聯(lián)合國(guó)教科文組織以《水下文化遺產(chǎn)公約》所確立的各項(xiàng)原則和制度為指導(dǎo)，積極參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)有法律可行性。在實(shí)踐層面，在“泰坦尼克”號(hào)沉船的保護(hù)過程中，美、法、英、加四國(guó)達(dá)成的《關(guān)于泰坦尼克號(hào)沉船的協(xié)議》不僅吸納了《水下文化遺產(chǎn)公約》的“就地保護(hù)”原則，還采納了“保護(hù)公共利益”原則，更是將公約的附件直接移植過來(lái)作為保護(hù)這一沉船的技術(shù)規(guī)章。④由于事故的原因，“泰坦尼克”號(hào)沉沒在加拿大的外大陸架而不是“區(qū)域”。如果“泰坦尼克”號(hào)位于“區(qū)域”內(nèi)，《水下文化遺產(chǎn)公約》第11、12條關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)將得到更全面的探索。See Agreement Concerning the Shipwrecked Vessel RMS Titanic.轉(zhuǎn)引自傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產(chǎn)的國(guó)際法保護(hù)——2001年聯(lián)合國(guó)教科文組織〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉解析》，法律出版社2006年版，第299頁(yè)。有學(xué)者指出，在保護(hù)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)時(shí)，即便擔(dān)保國(guó)不是《水下文化遺產(chǎn)公約》的締約國(guó)，但通過適用國(guó)際海底局的程序也可以實(shí)現(xiàn)適用《水下文化遺產(chǎn)公約》的相似效果。①See Sarah Dromgoole(ed.),The Protection of the Underwater Cultural Heritage:National Perspectives in Light of the UNESCO Convention 350(Martinus Nijhoff Publishers 2006).因此，上述內(nèi)容在進(jìn)行《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的后續(xù)修訂時(shí)也應(yīng)被關(guān)注。

五、中國(guó)的主動(dòng)因應(yīng)

現(xiàn)有的機(jī)制和成功實(shí)踐雖為《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款的進(jìn)一步完善奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，但這一工作仍面臨著各方利益難以平衡等諸多現(xiàn)實(shí)困境，且“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)的主要參與國(guó)對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)注也較少?！皡^(qū)域”多金屬結(jié)核的商業(yè)開發(fā)將于2022年正式展開，留給《草案》修訂的時(shí)間已然緊迫。因而，為盡快完成這一工作，國(guó)際海底局在后續(xù)的修訂中可能不會(huì)過多關(guān)注水下文化遺產(chǎn)保護(hù)條款。但作為海洋大國(guó)和水下文化遺產(chǎn)大國(guó)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過以下方式在“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（一）大力完善我國(guó)深海和水下文化遺產(chǎn)保護(hù)立法

截至目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)立法中保護(hù)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的規(guī)定見之于兩部法律法規(guī)，分別是《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》及《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》，而二者的側(cè)重點(diǎn)也各有不同。前者主要調(diào)整我國(guó)的承包者在“區(qū)域”內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)，要求其在開展勘探、開發(fā)作業(yè)時(shí)保護(hù)作業(yè)區(qū)域內(nèi)的文物等。②參見《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》第9條第3款。后者則主要關(guān)注“區(qū)域”內(nèi)起源于我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)的權(quán)利，主要包括辨認(rèn)器物物主之權(quán)。③參見《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》第2、3條。此處需要注意的是，該條例中規(guī)定的“公海”應(yīng)同“區(qū)域”相區(qū)分。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第86條的規(guī)定，“公?！睘椤安话ㄔ趪?guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；蛉簫u國(guó)的群島水域內(nèi)的全部海域”。根據(jù)上述定義可推知：“區(qū)域”上覆水域和公海的范圍并不一致。簡(jiǎn)單而言，“區(qū)域”的上覆水域?yàn)楣?，反過來(lái)卻不一定成立。因?yàn)楣５暮４?、洋底及底土也有可能是沿海?guó)的外大陸架。作為國(guó)內(nèi)法，我國(guó)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度既從資源勘探開發(fā)的角度規(guī)定了承包者對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的注意義務(wù)，也考慮到了我國(guó)對(duì)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)的權(quán)利問題，可以說(shuō)是較為科學(xué)和充分的。但如將其上升至國(guó)際法，這種規(guī)定仍然存在諸多不足。更確切地說(shuō)，上述規(guī)定不利于我國(guó)在“區(qū)域”合法權(quán)益的維護(hù)。具體而言，首先，《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》對(duì)承包者保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)義務(wù)的規(guī)定顯得較為原則，未能吸納國(guó)際海底局的勘探規(guī)章及《草案》中的相關(guān)內(nèi)容。其次，《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定我國(guó)僅對(duì)“區(qū)域”內(nèi)起源于我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)主張辨認(rèn)器物物主之權(quán)，這是否意味著我國(guó)放棄“區(qū)域”內(nèi)起源于我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)之所有權(quán)？①參見劉麗娜：《中國(guó)水下文化遺產(chǎn)法律保護(hù)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2015年版，第141頁(yè)。該條例還規(guī)定，在“區(qū)域”內(nèi)發(fā)現(xiàn)水下文物的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告文物行政管理部門；已打撈出水的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供文物行政管理部門辨認(rèn)、鑒定。那么，當(dāng)承包者在作業(yè)區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)起源于我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)并打撈出水，提供給文物行政管理部門辨認(rèn)、鑒定后，此等水下文化遺產(chǎn)應(yīng)如何處理？在現(xiàn)實(shí)中，上述水下文物很大可能已由我國(guó)文物行政管理部門代為保管，那么這種做法是否屬于“辨認(rèn)器物物主之權(quán)”的范圍？總的來(lái)說(shuō)，《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定有自縛手腳之嫌。最后，《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》和《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》二者在條文的銜接上不夠緊密，無(wú)法為承包者提供明確的指引。

綜上，筆者認(rèn)為，我國(guó)的“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)朝著進(jìn)一步明確承包者的義務(wù)、維護(hù)我國(guó)合法權(quán)益的方向完善。具體來(lái)說(shuō)，其一，在《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》中，承包者保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確，同時(shí)密切關(guān)注《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度的修訂，并同相關(guān)國(guó)際法規(guī)定保持一致。在具體操作上，在《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》第9條修訂時(shí)，可增加“我國(guó)加入的國(guó)際公約或國(guó)際組織另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的表述。其二，就《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》而言，為更好地保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)起源于我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)，我國(guó)似可調(diào)整立場(chǎng)，考慮增加我國(guó)對(duì)上述水下文化遺產(chǎn)主張所有權(quán)的規(guī)定。2019年3月19日，司法部發(fā)布了《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例（修訂草案送審稿）》并向社會(huì)公開征求意見，但遺憾的是該修訂草案送審稿沿襲了原條例對(duì)水下文物所有權(quán)的規(guī)定，并未有任何突破。②參見《司法部關(guān)于〈水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例（修訂草案送審稿）〉公開征求意見的通知》，http://www.moj.gov.cn/government_public/content/2019-03/19/657_230969.html，2020年10月20日訪問。在此，筆者建議在《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》的后續(xù)修訂程序中對(duì)上述問題給予關(guān)注。此外，我國(guó)的實(shí)務(wù)界及學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)是否加入《水下文化遺產(chǎn)公約》已有諸多討論，有相當(dāng)部分的學(xué)者主張我國(guó)應(yīng)積極加入《水下文化遺產(chǎn)公約》，國(guó)家文物局為此也開展了多次論證。③參見馬明飛：《〈保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約〉在我國(guó)的研究回顧與展望》，載《水下考古》第一輯，上海古籍出版社2018年版，第263頁(yè)。如中國(guó)加入該公約，《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》也應(yīng)當(dāng)借鑒該公約有關(guān)“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善。其三，應(yīng)大力促進(jìn)《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》間的協(xié)調(diào)?！端挛奈锉Ｗo(hù)管理?xiàng)l例》作為我國(guó)唯一一部專門保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的行政法規(guī)，在保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的過程中應(yīng)積極發(fā)揮作用。鑒于此，在大力完善《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，就《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》第9條第3款的規(guī)定，似可增加“法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的表述以促進(jìn)二者間的協(xié)調(diào)。

（二）進(jìn)一步提升我國(guó)深海能力以爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)

同西方發(fā)達(dá)的海洋大國(guó)相比，我國(guó)的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)啟動(dòng)較晚。從1978年中國(guó)科考調(diào)查船“向陽(yáng)紅05號(hào)”在“區(qū)域”內(nèi)首次撈獲錳結(jié)核到1995年成為國(guó)際海底局八大海底投資國(guó)之一，再到成為全球唯一與國(guó)際海底局簽訂三種深海礦產(chǎn)資源勘探合同以及擁有四塊專屬勘探及開發(fā)礦區(qū)的國(guó)家，①參見中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)：《協(xié)會(huì)簡(jiǎn)介》，http://www.comra.org/2013-09/23/content_6322477.htm，2020年10月8日訪問。中國(guó)不斷追趕海洋大國(guó)的步伐，已經(jīng)走到了“區(qū)域”舞臺(tái)的中央。②參見劉峰：《在深海規(guī)則制訂中貢獻(xiàn)中國(guó)智慧》，http://www.whb.cn/zhuzhan/JBSL111/20170616/94981.html，2020年10月8日訪問。就深海能力來(lái)看，我國(guó)的深海技術(shù)已實(shí)現(xiàn)重大突破，裝備技術(shù)體系已經(jīng)基本形成。③由我國(guó)自主設(shè)計(jì)研發(fā)的載人潛水器“蛟龍?zhí)枴笔侨蛳聺撃芰ψ钌畹淖鳂I(yè)型載人潛水器，其同“潛龍”號(hào)無(wú)人無(wú)纜潛水器、“海龍”號(hào)帶纜潛水器（“三龍”）和四大裝備（中深鉆、電視抓斗、聲學(xué)拖體和電磁法）共同構(gòu)成了我國(guó)深海裝備技術(shù)體系的核心。參見王金強(qiáng)：《國(guó)際海底資源分配制度變革及其影響研究》，世界知識(shí)出版社2019年版，第179頁(yè)。但是，在深海開采設(shè)備方面，我國(guó)與國(guó)際上其他海洋大國(guó)相比仍然存在較大的差距，十分不利于我國(guó)后續(xù)在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的實(shí)質(zhì)性開發(fā)。④參見陸曉如：《走向深海》，https://kuaibao.qq.com/s/20190817A0LLS100?refer=spider，2020年10月9日訪問。再?gòu)奈覈?guó)的水下考古能力來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)水下考古的機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷健全，開展的一系列工作為水下考古提供了堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)保障、設(shè)備保障和人才保障，我國(guó)水下考古能力有了較大提升。在上述基礎(chǔ)上，國(guó)家文物局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中心組織、實(shí)施了一批近海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)重大項(xiàng)目，取得了一系列有影響力的成果。⑤例如“南海I號(hào)”沉船考古項(xiàng)目、“南澳I號(hào)”沉船打撈項(xiàng)目、“丹東一號(hào)”水下考古項(xiàng)目、“小白礁號(hào)”沉船遺址調(diào)查項(xiàng)目等。參見國(guó)家文物局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中心等：《南海號(hào)沉船考古報(bào)告之一——1989～2004年調(diào)查（上）》，文物出版社2017年版，第12頁(yè)。但我國(guó)的深?？脊拍芰ι燥@不足，至今尚未在“區(qū)域”內(nèi)開展水下考古項(xiàng)目。隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)的深入，越來(lái)越多的水下文化遺產(chǎn)將會(huì)重見天日，屆時(shí)如何在平衡各方利益的基礎(chǔ)上最大限度地保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)的水下文化遺產(chǎn)將會(huì)成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的問題。但鑒于“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)耗費(fèi)較大且對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的作用有限，加之《水下文化遺產(chǎn)公約》因締約國(guó)數(shù)量較少而影響力有限，以及從《草案》的歷次修訂及相關(guān)評(píng)論意見的數(shù)量上看，國(guó)際海底局及主要利益攸關(guān)者對(duì)加強(qiáng)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的意愿并不強(qiáng)烈。黨的十九大提出：“加強(qiáng)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第44頁(yè)。有鑒于此，我國(guó)作為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)大國(guó)和水下文化遺產(chǎn)大國(guó)，應(yīng)進(jìn)一步提升深海礦產(chǎn)資源開發(fā)能力和深海水下考古能力，積極參與并引領(lǐng)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度內(nèi)容的修訂和完善，在維護(hù)我國(guó)承包者在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)水下文化遺產(chǎn)特別是起源自我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)，在強(qiáng)化我國(guó)海洋硬實(shí)力的基礎(chǔ)上著力提升海洋文化軟實(shí)力，維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益，②參見馬明飛：《我國(guó)〈海洋基本法〉立法的若干問題探討》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第5期，第181頁(yè)。并在未來(lái)同其他海洋大國(guó)就“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的合作中爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。

（三）深化國(guó)際合作推動(dòng)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度的完善

我國(guó)陸續(xù)將海洋強(qiáng)國(guó)、文化強(qiáng)國(guó)確立為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，提出共建“一帶一路”倡議以及構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念，目的之一是促進(jìn)國(guó)際社會(huì)在海洋各領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及海洋文化交融，共同增進(jìn)全人類的海洋福祉。海洋文化是海洋強(qiáng)國(guó)的精神支撐，水下文化遺產(chǎn)是海洋文化的重要載體，全面系統(tǒng)地認(rèn)知海洋文化，保護(hù)和傳承水下文化遺產(chǎn)，是新時(shí)代背景下中國(guó)因應(yīng)海洋強(qiáng)國(guó)、文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，加快同世界各國(guó)在海洋領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的重要契機(jī)。目前，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)雖非《草案》修訂過程中的核心議題，但不能就此無(wú)視“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護(hù)在推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展及促進(jìn)海洋文化互信中的重要作用。因此，中國(guó)應(yīng)積極將上述倡議通過國(guó)際海底局大會(huì)、聯(lián)合國(guó)教科文組織大會(huì)等多種合作機(jī)制，并利用建設(shè)“一帶一路”和海洋命運(yùn)共同體的契機(jī)向各國(guó)傳遞，相關(guān)海洋大國(guó)也應(yīng)充分依托上述平臺(tái)和契機(jī)將同中國(guó)在海洋領(lǐng)域的合作進(jìn)一步深化和拓展至水下文化遺產(chǎn)領(lǐng)域，以早日實(shí)現(xiàn)《草案》水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度的完善。此外，鑒于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中水下文化遺產(chǎn)保護(hù)問題的國(guó)際性，國(guó)際海底局成員國(guó)在國(guó)內(nèi)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法和適用上應(yīng)根據(jù)通過后的開發(fā)規(guī)章予以調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法間的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步擴(kuò)大開發(fā)規(guī)章水下文化遺產(chǎn)保護(hù)制度的影響力，凝聚共識(shí)。