《能源憲章條約》對(duì)可再生能源投資的規(guī)制研究

呂江 趙靖

2020年9月，國家主席習(xí)近平指出：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。①習(xí)近平：《在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年9月23日，第3版。隨后幾個(gè)月時(shí)間內(nèi)，又有近70多個(gè)國家和地區(qū)公布了本國的碳峰值、碳中和目標(biāo)。②參見李麗旻等：《全球唱響綠色轉(zhuǎn)型主旋律》，《中國能源報(bào)》2020年12月28日，第12版。無疑，碳達(dá)峰、碳中和已成為當(dāng)前全球應(yīng)對(duì)氣候變化的基本訴求。而這其中，擴(kuò)大可再生能源的國際投資成為實(shí)現(xiàn)這一訴求不可或缺的組成部分。然而，作為能源投資領(lǐng)域唯一的綜合性多邊條約，《能源憲章條約》（Energy Charter Treaty,ECT）在促進(jìn)和保護(hù)可再生能源投資方面的表現(xiàn)卻不盡如人意。多起依其提起的訴訟、仲裁均凸顯出對(duì)可再生能源投資的負(fù)面影響。①根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，投資者依據(jù)《能源憲章條約》共提起64起可再生能源投資仲裁案件，東道國分別是西班牙（47件）、意大利（9件）、捷克（6件）、羅馬尼亞（1件）、保加利亞（1件），投資者還在西班牙的國內(nèi)法院提起多件訴訟，指責(zé)西班牙補(bǔ)貼制度變動(dòng)損害投資者權(quán)益。中國已是世界上最大的可再生能源投資國，②中國從2010年至2019年可再生能源投資額為8180億美元，居世界首位，美國投資額為3923億美元，歐洲投資額為7194億美元。See Frankfurt School-UNEP Centre,Global Trends in Renewable Energy Investment 2020,https://www.fs-unep-centre.org/wp-content/uploads/2020/06/GTR_2020.pdf,visited on 5 February 2021.再加之“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展需要，③例如，作為“一帶一路”建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，2015年國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》強(qiáng)調(diào)，積極推動(dòng)風(fēng)電、太陽能等清潔、可再生能源合作，在投資貿(mào)易中突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)多樣性和應(yīng)對(duì)氣候變化合作，共建綠色絲綢之路。參見國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部：《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月23日，第4版。未來倘若中國加入該組織，則不僅要考慮能源供應(yīng)的安全問題，同時(shí)也應(yīng)關(guān)注可再生能源的國際投資爭端解決。

由是，本文以當(dāng)前《能源憲章條約》下可再生能源投資爭端中出現(xiàn)的法律問題為視角，分析《能源憲章條約》對(duì)可再生能源投資規(guī)制的法律罅隙，進(jìn)而指出未來可行的法律進(jìn)路，以及中國所應(yīng)采取的策略及路徑選擇。

一、《能源憲章條約》下可再生能源投資爭端的緣起與現(xiàn)狀

通過對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目予以補(bǔ)貼，歐洲國家吸引了大量國外投資者，使其可再生能源產(chǎn)業(yè)獲得迅猛發(fā)展。但自2012年起，因可再生能源投資補(bǔ)貼政策的變動(dòng)，西班牙、捷克、意大利等ECT成員紛紛被投資者訴諸國際仲裁庭。

（一）《能源憲章條約》下可再生能源投資爭端的緣起

1997年，西班牙出臺(tái)Electricity Sector Law 54/1997，為可再生能源電力的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼(Feed-in Tariff，F(xiàn)IT)確立起基本框架，1998年的Royal Decree 2818/1998（Royal Decree，RD）正式創(chuàng)設(shè)了西班牙可再生能源發(fā)電激勵(lì)制度。意大利與捷克也在21世紀(jì)初紛紛確立了可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼制度。西班牙在RD 436/2004及RD 661/2007中大幅拓展激勵(lì)制度，可再生能源電力可直售供應(yīng)商獲取額外收益（Feed-in Premium，F(xiàn)IP）或以固定的補(bǔ)貼價(jià)格（FIT）售電給市場。④See Sana Zeeshan Shirazi & Syed Mohammad Zeeshan Shirazi,Review of Spanish Renewable Energy Policy to Encourage Investment in Solar Photovoltaic,4 Journal of Renewable and Sustainable Energy 3(2012).這些法律舉措吸引了大量國外投資者進(jìn)入到西班牙可再生能源行業(yè)，使其一躍成為全球風(fēng)電與光伏的領(lǐng)跑者。①See Itziar Martínez de Alegría Mancisidor,European Union’s Renewable Energy Sources and Energy Efficiency Policy Review:The Spanish Perspective,13 Renewable and Sustainable Energy Reviews 112(2009).

然而，2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，大量資本為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)瘋狂涌入提供可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼的國家。為維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與可持續(xù)，西班牙政府于2008年9月出臺(tái)RD 1578/2008，一方面削減安裝在屋頂及立面的光伏發(fā)電設(shè)備補(bǔ)貼，另一方面對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行限額以減少FIT對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。②See Luigi Dusonchet & Enrico Telaretti,Economic Analysis of Different Supporting Policies for the Production of Electrical Energy by Solar Photovoltaics in Western European Union Countries,38 Energy Policy 3304(2010).結(jié)果，西班牙光伏新增裝機(jī)從2008年的2500兆瓦直接銳減到2009年的375兆瓦。③See Sana Zeeshan Shirazi & Syed Mohammad Zeeshan Shirazi,Review of Spanish Renewable Energy Policy to Encourage Investment in Solar Photovoltaic,4 Journal of Renewable and Sustainable Energy 4(2012).2010年出臺(tái)的RD 1614/2010則再次對(duì)光熱與風(fēng)力發(fā)電獲得補(bǔ)貼的時(shí)長進(jìn)行了限制。

即便如此，至2012年底政府的補(bǔ)貼赤字已達(dá)260億歐元。④西班牙因累積的補(bǔ)貼赤字面臨巨大的債務(wù)壓力。政府的公共債務(wù)從2007年GDP總額的40%飆升到2011年的80%，電力系統(tǒng)的“上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼”赤字是主要原因，從2005年到2013年，電力系統(tǒng)的花費(fèi)增長2.2倍，而收入只增長了1倍，對(duì)可再生能源電力的補(bǔ)貼是唯一且最大的支出。See IEA,Energy Policies of IEA Countries Spain 2015 Review,https://iea.blob.core.windows.net/assets/2b3ca35b-3ff7-4c70-b59c-7093ac4b1b51/IDR_Spain2015.pdf,visited on 10 February 2021.為徹底扭轉(zhuǎn)這一局面，西班牙政府進(jìn)一步出臺(tái)Royal Decree Law 2/2013（Royal Decree Law，RDL），開始取消自2004年建立起來的激勵(lì)制度，生產(chǎn)商在補(bǔ)貼模式中只有FIT這一種選擇。⑤See Carmen Otero García-Castrillón,Spain and Investment Arbitration:The Renewable Energy Explosion,17 CIGI Investor-State Arbitration Series Paper 4-5(2016).到2013年7月，出臺(tái)的RDL 9/2013最終徹底廢除之前的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼制度，而之后的2014年RD 413/2014，則引入全新的制度，即合格可再生能源生產(chǎn)者須獲得“合理”費(fèi)率的投資回報(bào)，但實(shí)際上所謂合理費(fèi)率所帶來的收益卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于之前FIT制度下的補(bǔ)貼。

西班牙可再生能源補(bǔ)貼政策的急遽變化，使其可再生能源領(lǐng)域出現(xiàn)了極度混亂。2013年，14個(gè)本國投資者以西班牙政府的措施引發(fā)了法律不確定，且有溯及既往的違法性質(zhì)為由，將其告上法庭。⑥See Fernando Dias Simo~es,When Green Incentives Go Pale:Investment Arbitration and Renewable Energy Policymaking,45 Denver Journal of International Law & Policy 259(2017).但由于國內(nèi)法庭沒有支持投資者的訴求，促使國外投資者最終選擇訴諸國際投資仲裁，甚至西班牙本國的大型跨國公司也紛紛利用國外關(guān)聯(lián)公司啟動(dòng)ECT的投資者與國家間爭端解決（Investor State Dispute Settlement，ISDS）機(jī)制。①See Kyla Tienhaara & Christian Downie,Risky Business?The Energy Charter Treaty,Renewable Energy,and Investor-State Disputes,24 Global Governance 458(2018).同一時(shí)期，捷克與意大利也在調(diào)整其可再生能源補(bǔ)貼制度，捷克對(duì)光伏發(fā)電設(shè)備的營收開始征稅，意大利對(duì)獲得補(bǔ)貼的項(xiàng)目規(guī)模及啟動(dòng)時(shí)間作出限制，②See Yulia S.Selivanova,Changes in Renewables Support Policy and Investment Protection under the Energy Charter Treaty:Analysis of Jurisprudence and Outlook for the Current Arbitration Cases,33 ICSID Review 435(2018).雖同樣招致國外投資者提起國際投資仲裁，但造成的影響尚無西班牙嚴(yán)重。

（二）《能源憲章條約》下可再生能源投資爭端的現(xiàn)狀

根據(jù)本文的統(tǒng)計(jì)，從2011年訴西班牙第一案開始，ECT下可再生能源投資爭端目前共有64件。東道國分別是西班牙（47件）、意大利（9件）、捷克（6件）、羅馬尼亞（1件）、保加利亞（1件），均為歐盟成員國。西班牙47件案件中，已作出裁決的有17件，仲裁庭支持東道國有3件，③這3個(gè)案件分別為Charanne and Construction Investments v.Spain，Isolux v.Spain及Stadtwerke München and Others v.Spain，均認(rèn)定西班牙沒有違反條約義務(wù)。支持投資者的14件，④這14個(gè)案件分別為The PV Investors v.Spain，RREEF v.Spain，Eiser and Energía Solar v.Spain，Antin v.Spain，NextEra v.Spain，Masdar Solar v.Spain，InfraRed and Others v.Spain，Watkins Holdings v.Spain，SolEs Badajoz v.Spain，OperaFund and Schwab v.Spain，Novenergia v.Spain，F(xiàn)oresight and Others v.Spain，Cube Infrastructure v.Spain，9REN Holding v.Spain，均認(rèn)定西班牙違反ECT第10（1）條義務(wù)，應(yīng)當(dāng)賠償投資者的損失，主要認(rèn)定東道國調(diào)整補(bǔ)貼措施違反公平公正待遇義務(wù)。尚未作出裁決的仍有29件，另有1件案件沒有繼續(xù)進(jìn)行。意大利9件案件中，已作出裁決的有5件，支持東道國的3件，⑤這3個(gè)案件分別為Blusun v.Italy，Belenergia v.Italy及Sun Reserve v.Italy，均認(rèn)定意大利沒有違反條約義務(wù)。支持投資者的2件，⑥這2個(gè)案件分別為Greentech and NovEnergia v.Italy及CEF Energia v.Italy，均認(rèn)定意大利違反ECT第10（1）條義務(wù)，應(yīng)當(dāng)賠償投資者的損失。尚未作出裁決的有4件。捷克6件案件均已作出裁決，支持東道國的5件，⑦這5個(gè)案件分別為Antaris and G?de v.Czech Republic，Europa Nova v.Czech Republic，I.C.W.v.Czech Republic，Photovoltaik Knopf v.Czech Republic及Voltaic Network v.Czech Republic，均認(rèn)定捷克沒有違反條約義務(wù)。支持投資者的1件。⑧這個(gè)案件為Natland and Others v.Czech Republic。羅馬尼亞及保加利亞的案件尚未作出裁決。從案件規(guī)模及結(jié)果來看，西班牙涉案數(shù)量最多且多敗訴；意大利與捷克均涉案較少。此外，西班牙、意大利、捷克三國針對(duì)敗訴案件進(jìn)行了相應(yīng)法律反擊。①這些法律反擊包括：針對(duì)國際投資爭端解決中心（International Center for Settlement of Investment Disputes，ICSID）仲裁庭作出的裁決提起ICSID裁決撤銷程序，針對(duì)斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院（Arbitration Institute of the Stockholm Chamber of Commerce，SCC）仲裁庭作出的裁決及根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)（United Nations Commission on International Trade Law，UNCITRAL）仲裁規(guī)則組成臨時(shí)仲裁庭作出的裁決提起國內(nèi)司法審查程序，由當(dāng)?shù)胤ㄔ鹤鞒鍪欠癯蜂N裁決的裁定。特別是，Eiser and Energía Solar v.Spain案裁決在2020年6月被ICSID完全撤銷，標(biāo)志著西班牙在法律救濟(jì)中取得了重要突破。審理此案裁決撤銷程序的特別委員會(huì)認(rèn)為：仲裁員亞歷山德羅夫（Alexandrov）與專家報(bào)告提供者布萊托集團(tuán)（Brattle Group）在多起案件中有共事的事實(shí)，但該仲裁員未向爭議方及其他仲裁員披露，在審理過程中存在明顯的偏見，仲裁庭組成不適當(dāng)且背離了基本的程序規(guī)則，將該裁決予以撤銷。See Annulment Proceeding Between Eiser Infrastructure Limited and Energia Solar Luxembourg S.à.R.I.and The Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/13/36,Decision on The Kingdom of Spain’s Application for Annulment.

二、《能源憲章條約》下可再生能源投資爭端的爭議焦點(diǎn)

在已決案件中，東道國與各案投資者分別就程序上仲裁庭是否具有管轄權(quán)，實(shí)體上東道國是否違反保護(hù)投資義務(wù)進(jìn)行了論辯。

（一）仲裁庭管轄權(quán)的爭議焦點(diǎn)

從相關(guān)案件來看，有關(guān)仲裁庭是否有管轄權(quán)主要集中在四個(gè)爭議焦點(diǎn)上，即投資者身份是否符合ETC規(guī)定、對(duì)歐盟內(nèi)部投資爭端是否具有管轄權(quán)、對(duì)東道國稅收措施是否具有管轄權(quán)、東道國能否適用ECT第17條拒絕仲裁庭管轄。以上除稅收措施外，仲裁庭均未支持東道國的管轄權(quán)異議。具體理由如下：

1.投資者身份是否符合ECT規(guī)定

西班牙認(rèn)為，那些提起仲裁的國外投資者，其實(shí)際控制人其實(shí)是西班牙國民、加拿大國民、阿聯(lián)酋國民及美國公司，②西班牙舉證聲稱，Charanne案投資者實(shí)際控制人是西班牙國民，Isolux案投資者實(shí)際控制人是西班牙國民及加拿大國民，Masdar案投資者實(shí)際控制人來自阿聯(lián)酋迪拜，NextEra案投資者實(shí)際控制人是美國公司。這些人均不符合“外國投資者”的身份。仲裁庭認(rèn)為，ECT除要求投資者符合締約國法律組建外并無其他要求，不需要刺破公司的面紗，西班牙所提實(shí)際控制人的說法是經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)而非法律觀點(diǎn)。此外，西班牙也沒有提出任何證據(jù)證明公司結(jié)構(gòu)存在欺詐，并證明刺破公司面紗是正當(dāng)?shù)?。故仲裁庭認(rèn)為，ECT未將本國國民及非締約國國民最終控制的實(shí)體排除在投資保護(hù)的適用范圍之外，進(jìn)而駁回了此項(xiàng)異議。①See Charanne B.V.& Construction Investments S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2012/062),Final Award,paras.413-417;Isolux Infrastructure Netherlands,B.V.v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2013/153),Award,paras.661-674;Masdar Solar & Wind Cooperatief U.A.v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/14/1,Award,para.201;NextEra Energy Global Holdings B.V.and NextEra Energy Spain Holdings B.V.v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/14/11,Decision on Jurisdiction,Liability and Quantum Principles,paras.205-211.

2.仲裁庭是否對(duì)歐盟內(nèi)部投資爭端具有管轄權(quán)

西班牙認(rèn)為，首先，投資者來自歐盟成員國，東道國也是歐盟成員國，均為歐盟的一部分，不應(yīng)適用ECT第26條的爭端解決機(jī)制。其次，歐盟委員會(huì)提交的法庭之友報(bào)告指出，ECT存在隱藏的分離條款，投資爭端解決機(jī)制將歐盟成員國間的關(guān)系分離，與歐盟法相悖。最后，歐盟法不允許投資者與國家的投資爭端提交國際投資仲裁，歐盟投資保護(hù)制度的適用應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于ECT。

仲裁庭則對(duì)上述觀點(diǎn)予以駁斥。仲裁庭認(rèn)為，第一，歐盟及其成員國均為ECT締約方，均可作為東道國被訴。仲裁案是締約方投資者向歐盟的成員國提起，并非向歐盟提起，依據(jù)的也是該成員國的行為而非歐盟行為，成員國在國際投資仲裁中擁有獨(dú)立的法律地位。第二，依據(jù)《維也納條約法公約》的解釋規(guī)則，ECT條款并不能被解釋為造成歐盟成員國間關(guān)系分離。第三，仲裁庭的管轄權(quán)來自ECT而非歐盟法。而《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》（The Treaty on the Functioning of The European Union，TFEU）第267條與第344條所禁止提交的條約解釋及應(yīng)用爭端，②TFEU第267條主要規(guī)定歐盟法院對(duì)歐盟基礎(chǔ)條約享有解釋的權(quán)力，第344條規(guī)定成員國不應(yīng)將歐盟基礎(chǔ)條約的解釋及應(yīng)用的爭端采用條約規(guī)定以外的方式解決。系成員國間而非私主體與成員國間產(chǎn)生的，目的是保持歐盟法院對(duì)歐盟法的最終解釋權(quán)，適用范圍是有限的，歐盟法并未禁止提交投資者與東道國爭端至仲裁。第四，ECT第26條第6款表述的可適用的國際法規(guī)則及原則只能在實(shí)體認(rèn)定上適用，③ECT第26條第6款規(guī)定仲裁庭應(yīng)根據(jù)條約與可適用的國際法規(guī)則及原則解決爭議問題。而不能決定管轄權(quán)，也不能解讀出歐盟投資保護(hù)機(jī)制的適用優(yōu)先于ECT。東道國援引歐盟法及判例是試圖曲解ECT條款的解釋。

3.仲裁庭是否對(duì)東道國的稅收措施具有管轄權(quán)

西班牙認(rèn)為，其Law 15/2012（TVPEE）是對(duì)電力生產(chǎn)價(jià)值征收7%的稅收規(guī)定，根據(jù)ECT第21條稅收例外條款，仲裁庭對(duì)于稅收措施沒有管轄權(quán)。對(duì)此，仲裁庭接受了西班牙的異議，認(rèn)為仲裁庭沒有管轄權(quán)。④需要強(qiáng)調(diào)的是，仲裁庭在接受西班牙的異議時(shí)，同時(shí)指出，如果征稅并非出于公共目的，而是非善意地針對(duì)特定投資者，不能作為例外排除管轄權(quán)。在國際仲裁案例中，最為典型的例子是尤科斯案，仲裁庭認(rèn)為俄羅斯對(duì)尤科斯公司征稅的行為并不是善意的。當(dāng)然，仲裁庭之所以接受西班牙管轄權(quán)異議的理由，是因?yàn)樗鼈兙J(rèn)可TVPEE是出于善意的。See RosinvestCo UK Ltd.v.the Russian Federation,SCC Case No.V079/2005,Award;Yukos Universal Limited(Isle of Man)v.the Russian Federation,CPA Case No.AA/227,Award.但值得注意的是，捷克頒布太陽能稅（Solar Levy）對(duì)光伏發(fā)電投資者的營收征稅，仲裁庭認(rèn)為該稅收的性質(zhì)和目標(biāo)是為了削減補(bǔ)貼和逃避國際法律責(zé)任，因此并未排除對(duì)該項(xiàng)措施的管轄權(quán)。

4.東道國能否適用ECT第17條拒絕仲裁庭行使管轄權(quán)

ECT第17條規(guī)定，如果投資者在締約國境內(nèi)沒有實(shí)質(zhì)性商業(yè)活動(dòng)，東道國可以拒絕給予投資者條約第三部分的利益。處理該異議的仲裁庭對(duì)東道國能否在仲裁程序開始后適用第17條存在分歧，但以投資者有實(shí)質(zhì)性商業(yè)活動(dòng)為由否決了東道國的異議。Isolux v.Spain案（以下稱“Isolux案”）仲裁庭提到，第17條屬于條約第三部分投資促進(jìn)與保護(hù)的內(nèi)容，處理的是爭端可受理性的問題，并不能決定第五部分爭端解決機(jī)制的管轄權(quán)問題。仲裁庭有權(quán)對(duì)東道國的拒絕授惠行為及影響作出裁決，如果排除管轄權(quán)，那將會(huì)剝奪投資者提出解決第17條適用爭端的權(quán)利。①See Isolux Infrastructure Netherlands,B.V.v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2013/153),Award,paras.706-716.

（二）東道國是否違反實(shí)體義務(wù)的爭議焦點(diǎn)

有關(guān)東道國是否違反實(shí)體義務(wù)的爭議，主要集中在三個(gè)方面，即東道國行為是否構(gòu)成間接征收、是否違反保護(hù)傘條款以及是否違反公平公正待遇。對(duì)此，除仲裁庭認(rèn)定是否違反公正公正待遇的爭議較大外，大多數(shù)仲裁庭認(rèn)為東道國沒有違反間接征收和保護(hù)傘條款。具體理由如下：

1.東道國行為是否構(gòu)成間接征收

投資者認(rèn)為東道國變更補(bǔ)貼制度，雖然既沒有完全破壞投資的價(jià)值，也沒讓投資者對(duì)投資失去控制，但減少了可再生能源發(fā)電設(shè)備的收益，構(gòu)成對(duì)收益的間接征收。多案仲裁庭認(rèn)為，投資者的投資并非收益而是公司的股份，投資者并非已經(jīng)享有或控制未來的收益，構(gòu)成間接征收必須是爭議措施有全部或部分剝奪投資者作為股東權(quán)利的效果。盡管爭議措施影響了設(shè)備的盈利能力，但并沒有破壞投資的全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也沒有剝奪投資者對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)及控制權(quán)，投資者依然持有公司股份，所持股的公司仍在運(yùn)營且產(chǎn)生收益，公司資產(chǎn)也并未被全部或部分剝奪。故東道國僅僅使投資者的收益減少不滿足構(gòu)成間接征收的條件，仲裁庭均否決了此項(xiàng)訴請(qǐng)。

2.東道國行為是否違反保護(hù)傘條款

所謂保護(hù)傘條款，是指ECT第10條第1款的最后一句，即每一締約方在與另一締約方的投資者或投資項(xiàng)目簽訂合約時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)義務(wù)。②See ECT,Article 10(1).“Each Contracting Party shall observe any obligations it has entered into with an Investor or an Investment of an Investor of any other Contracting Party.”保護(hù)傘條款通常要求投資者與東道國訂立具體的合同以達(dá)成特殊承諾。投資者卻認(rèn)為，相應(yīng)義務(wù)（any obligation）的用詞表示東道國不僅應(yīng)當(dāng)遵守與投資者的合同承諾，而且包括法律框架下的義務(wù)。多案仲裁庭認(rèn)為，投資者并未與東道國達(dá)成合同，只是受東道國頒布的普遍適用的法律規(guī)制。法律和行政法規(guī)可以對(duì)特定外國投資者作出特殊承諾，但爭議的法律及行政法規(guī)是對(duì)國內(nèi)外投資者的普遍規(guī)制，不包含特殊承諾，故仲裁庭并不認(rèn)為違反保護(hù)傘條款。Greentech and NovEnergia v.Italy案（以下稱“Greentech案”）仲裁庭是少有對(duì)保護(hù)傘條款持寬泛解釋主張的，認(rèn)為普遍適用的法律法規(guī)也可以引起保護(hù)傘條款中的義務(wù)。①See Greentech Energy Systems A/S,NovEnergia II Energy & Environment(SCA)SICAR,and NovEnergia II Italian Portfolio SA v.The Italian Republic,SCC Arbitration V(2015/095),Final Award,paras.464-466.

此外，多案仲裁庭在認(rèn)定是否違反間接征收及保護(hù)傘條款義務(wù)時(shí)，均提到了司法經(jīng)濟(jì)性（judicial economy）原則。如Eiser and Energía Solar v.Spain案（以下稱“Eiser案”）仲裁庭認(rèn)為，投資者提出的東道國行為違反公平公正待遇、構(gòu)成間接征收、采取不合理措施損害投資及違反保護(hù)傘條款的四項(xiàng)主張，都是基于同樣的事實(shí)理由，而東道國是否給予投資者公平公正待遇，為評(píng)價(jià)東道國行為提供了最合適的法律背景，對(duì)此的認(rèn)定無疑能達(dá)到一并解決其他訴求的旨趣。因此，出于司法經(jīng)濟(jì)性的考量，不再審理其他主張，只認(rèn)定東道國行為是否違反公平公正待遇。②See Eiser Infrastructure Limited and Energia Solar Luxembourg S.à.R.I.v.The Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/13/36,Award,paras.352-356.其他仲裁案也有類似表述。不難看出投資者提出東道國行為構(gòu)成間接征收及違反保護(hù)傘條款，在仲裁庭看來只是違反公平公正待遇義務(wù)主張的重復(fù)，不需要著重考慮。

3.東道國行為是否違反公平公正待遇

東道國行為是否違反公平公正待遇是仲裁庭審理過程中最具爭議的焦點(diǎn)，ECT第10條第1款只要求東道國給予投資者公平公正待遇，待遇的內(nèi)容卻不夠明確，從而造成不同仲裁庭對(duì)公平公正待遇產(chǎn)生不同理解，并作出不同的裁決。具體而言，主要體現(xiàn)在對(duì)公平公正待遇的內(nèi)容認(rèn)識(shí)差異和裁決認(rèn)定差異上。

（1）仲裁庭對(duì)公平公正待遇內(nèi)容的認(rèn)識(shí)差異

這種認(rèn)識(shí)差異主要體現(xiàn)在四種不同的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)上。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公平公正待遇包括多項(xiàng)內(nèi)容。如Eiser案仲裁庭認(rèn)為，公平公正待遇包括法律的穩(wěn)定性與透明度，投資時(shí)所依賴的制度不會(huì)徹底改變的合法期待（legitimate expectation）。①See Eiser Infrastructure Limited and Energia Solar Luxembourg S.à.R.I.v.The Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/13/36,Award,paras.379-381.一些仲裁庭也采取了這樣的觀點(diǎn)，但不同仲裁庭列舉的內(nèi)容存在出入。②如Masdar案、Foresight and Others v.Spain案、Antin案、RREEF案、SolEs Badajoz v.Spain案、PV案、Stadwerke案、Sun Reserve v.Italy案、Greentech案、Photovoltaik Knopf v.Czech Republic案、Voltaic Network v.Czech Republic案、I.C.W.v.Czech Republic案及Europa Nova v.Czech Republic案仲裁庭。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公平公正待遇最重要的就是合法期待。如Charanne and Construction Investments v.Spain案（以下稱“Charanne案”）仲裁庭認(rèn)為，投資者合法期待的存在是認(rèn)定是否違反公平公正待遇的重要因素，而是否對(duì)投資者有特殊承諾，制度是否合理、不成比例及違背公共利益的變動(dòng)，都是認(rèn)定合法期待的基礎(chǔ)。③See Charanne B.V.& Construction Investments S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2012/062),Final Award,paras.486-514.同樣亦有多案仲裁庭持此種觀點(diǎn)。④如Novenergia v.Spain案、Isolux案、NextEra案、InfraRed and Others v.Spain案、Watkins Holdings v.Spain案、OperaFund and Schwab v.Spain案、Belenergia v.Italy案、CEF Energia v.Italy案、Antaris and Go~de v.Czech Republic案仲裁庭。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為合法期待不是認(rèn)定違反公平公正待遇的必然標(biāo)準(zhǔn)。Cube Infrastructure v.Spain案（以下稱“Cube案”）仲裁庭認(rèn)為，合法期待在判斷是否違反公平公正待遇時(shí)是常見的、便利的，但投資者合法期待的破滅并不必然違反公平公正待遇，而是賴以投資的基本期待破滅。⑤See Cube Infrastructure Fund Sicav and Others v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/15/20,Decision on Jurisdiction,Liability and Partial Decision on Quantum,paras.386-410.9REN Holding v.Spain案（以下稱“9REN案”）仲裁庭亦認(rèn)為，破壞投資者的合法期待并不必然導(dǎo)致違反公平公正待遇。⑥See 9REN Holding S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/15/15,Award,paras.308-311.第四種觀點(diǎn)則直接認(rèn)為公平公正待遇就是國際習(xí)慣法下的待遇。⑦如Blusun v.Italy案仲裁庭。

（2）仲裁庭認(rèn)定東道國是否違反公平公正待遇的差異

關(guān)于東道國是否違反公平公正待遇，也存在四類不同的認(rèn)定差異：第一類是認(rèn)為東道國制度變動(dòng)對(duì)投資者影響較小，故東道國不違反公平公正待遇。在Charanne案中，仲裁庭認(rèn)為，投資者的合法期待是指規(guī)制投資的制度沒有不合理、不成比例及與公共利益相悖的變動(dòng)，而西班牙2010年的制度變動(dòng)并非不合理或不成比例，沒有破壞投資者的合法期待，故認(rèn)定西班牙沒有違反條約義務(wù)。⑧See Charanne B.V.& Construction Investments S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2012/062),Final Award,paras.476-540.Isolux案也選擇了支持西班牙，因?yàn)橹俨猛フJ(rèn)定投資者于2012年10月進(jìn)行投資時(shí)，根據(jù)制度已經(jīng)產(chǎn)生變動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，投資者不能期待制度不會(huì)繼續(xù)變動(dòng)，其唯一的合法期待是獲得合理收益，而新的補(bǔ)貼制度也給予投資者合理收益，故認(rèn)定西班牙沒有違反公平公正待遇。①See Isolux Infrastructure Netherlands,B.V.v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2013/153),Award,paras.781-815.Belenergia v.Italy案仲裁庭選擇支持意大利的原因與Isolux案頗為相似，認(rèn)為投資者都未經(jīng)歷完整的制度變動(dòng)過程。至于Blusun v.Italy案、Sun Reserve v.Italy案仲裁庭及捷克案件仲裁庭都認(rèn)為補(bǔ)貼制度變動(dòng)對(duì)投資者影響較小，因此不違反公平公正待遇。

第二類是認(rèn)定東道國不違反公平公正待遇，但在解釋方面意欲在東道國與投資者之間尋求平衡。例如，在Stadtwerke案中，投資者的項(xiàng)目經(jīng)歷了從豐厚補(bǔ)貼到完全廢除補(bǔ)貼的過程。投資者主張法律法規(guī)提供了穩(wěn)定性承諾，因此可以期待發(fā)電設(shè)備在使用周期內(nèi)能夠獲得穩(wěn)定收益。但仲裁庭認(rèn)為投資者的合法期待以投資時(shí)產(chǎn)生的期待為準(zhǔn)，投資者不能證明西班牙向投資者提供了不削減穩(wěn)定報(bào)酬的保證，謹(jǐn)慎的投資者也不應(yīng)該期待能在設(shè)備使用周期內(nèi)獲得法律上穩(wěn)定的收益，這樣的期待既不合理也不合法，故西班牙沒有違反公平公正待遇。②Stadwerke München Gmbh,Rwe Innogy Gmbh,and Others v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/15/1,Award,paras.263-308.由是可知，仲裁庭一方面考慮到西班牙變更補(bǔ)貼制度的原因，另一方面對(duì)投資者受到的影響進(jìn)行評(píng)估，最終作出支持東道國的裁決，保障了東道國對(duì)可再生能源發(fā)電行業(yè)的合理規(guī)制權(quán)，同時(shí)又在東道國與投資者利益之間找尋某種平衡。

第三類是認(rèn)定東道國破壞投資者合法期待，因此違反公平公正待遇。多案仲裁庭結(jié)合制度變動(dòng)的完整過程認(rèn)為，投資者的合法期待是補(bǔ)貼制度不會(huì)根本性變動(dòng)，而采用新補(bǔ)貼制度的行為破壞了投資者的合法期待。③如Eiser and Energía Solar v.Spain案、Antin v.Spain案、Novenergia v.Spain案、Foresight and Others v.Spain案、SolEs Badajoz v.Spain案、Watkins Holdings v.Spain案、OperaFund and Schwab v.Spain案。在Cube案中，仲裁庭認(rèn)為補(bǔ)貼制度不會(huì)進(jìn)行重大變動(dòng)或徹底廢除是投資者的基本期待，該案用“基本期待”一詞試圖區(qū)別于其他案件中所援用的“合法期待”，但說理過程并無本質(zhì)差異。④See Cube Infrastructure Fund Sicav and Others v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/15/20,Decision on Jurisdiction,Liability and Partial Decision on Quantum,paras.386-442.Masdar Solar v.Spain案（以下稱“Masdar案”）與NextEra v.Spain案（以下稱“NextEra案”）投資者均有與西班牙能源當(dāng)局的書信往來，仲裁庭認(rèn)為這構(gòu)成對(duì)投資者的特殊承諾，投資者有制度變更不會(huì)破壞其投資安全與生存的合法期待，西班牙破壞合法期待因而違反公平公正待遇。RREEF v.Spain案（以下稱“RREEF案”）與The PV Investors v.Spain案仲裁庭認(rèn)為，投資者的合法期待是獲得合理收益，允許補(bǔ)貼制度進(jìn)行合理及公平的變動(dòng)，通過比較投資者合理的稅后收益率與實(shí)際的稅后收益率，認(rèn)為東道國沒有保證投資者獲得合理收益因而違反公平公正待遇。①See RREEF Infrastructure(G.P.)Limited and RREEF Pan-European Infrastructure Two Lux S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/13/30,Decision on Responsibility and on the Principles of Quantum,paras.378-399,589;The PV Investors v.Kingdom of Spain,PCA Case No.2012-14,Final Award,paras.586-620.

第四類則認(rèn)為東道國只要制度變更即是違反公平公正待遇。CEF Energia v.Italy案與Greentech案仲裁庭對(duì)東道國規(guī)制權(quán)采取最為嚴(yán)苛的態(tài)度，認(rèn)為意大利給予投資者特殊承諾，修改補(bǔ)貼制度即破壞投資者的合法期待，繼而違反公平公正待遇。

由是觀之，以上仲裁庭普遍認(rèn)為根據(jù)補(bǔ)貼制度條款的表述，投資者的合法期待是補(bǔ)貼制度不會(huì)根本性變動(dòng)?？隙|道國具有調(diào)整補(bǔ)貼制度的權(quán)力，但不應(yīng)當(dāng)越過界限破壞投資者的合法期待。西班牙等東道國采用新補(bǔ)貼制度的行為破壞了投資者的合法期待，因此違反公平公正待遇。

三、對(duì)《能源憲章條約》下可再生能源投資保護(hù)的制度反思

（一）投資者與東道國之間的利益平衡問題

可再生能源發(fā)電行業(yè)具有快速變革的現(xiàn)實(shí)背景，東道國難免需要對(duì)補(bǔ)貼制度進(jìn)行調(diào)整，但可再生能源投資案的實(shí)踐反映出ECT在規(guī)制可再生能源投資時(shí)，不能契合可再生能源發(fā)展的實(shí)際，難以平衡投資者與東道國的利益。

1.仲裁庭認(rèn)定公平公正待遇的不一致會(huì)影響政府行為的決斷

肇始于20世紀(jì)50年代《哈瓦那憲章》和美國《友好通商航海條約》的公平公正待遇，盡管在投資條約中得到普遍認(rèn)可，但對(duì)于其具體內(nèi)容的界定上卻始終存在爭議。②See Barnali Choudhury,Evolution or Devolution?Defining Fair and Equitable Treatment in International Investment Law,6 Journal of World Investment & Trade 320(2005).這也就造成東道國違反公平公正待遇成為目前國際投資仲裁中投資者最主要的訴因之一。③See UNCTAD,Special Update on Investor-State Dispute Settlement:Facts and Figures,3 IIA Issues Note 6(2017).毫無疑問，條約的文本規(guī)定對(duì)判斷公平公正待遇內(nèi)容是至關(guān)重要的，但鑒于ECT表述的簡潔性，造成上述仲裁實(shí)踐中對(duì)公平公正待遇的不同立場。而國際仲裁庭不必依循先例，以及沒有上訴機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，使得難以形成一致的判例法，這也是該條款被詬病為存在不一致性與不可預(yù)測性的原因。

此外，對(duì)公平公正待遇內(nèi)容的不同解釋還導(dǎo)致與保護(hù)傘條款及穩(wěn)定性條款①“穩(wěn)定性條款”是指投資者與東道國締結(jié)的國際投資合同中的一種法律條款，旨在穩(wěn)定長期投資項(xiàng)目于簽訂投資合同之時(shí)的情勢，管理所產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)。參見劉素霞：《國際能源合同穩(wěn)定性條款研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第19頁。適用的界限模糊。國際投資仲裁實(shí)踐中，越來越多的仲裁庭將合法期待作為公平公正待遇的重要內(nèi)容，仲裁庭裁判是否違反公平公正待遇的標(biāo)準(zhǔn)成為東道國通過法律或者合同作出制度穩(wěn)定性的特殊承諾后，制度變動(dòng)破壞投資者的合法期待即違反公平公正待遇。②See Diego Zannoni,The Legitimate Expectation of Regulatory Stability under the Energy Charter Treaty,33 Leiden Journal of International Law 464(2020).Masdar案及NextEra案仲裁庭通過西班牙給投資者的回信，認(rèn)定東道國對(duì)投資者有特殊承諾，違反承諾則構(gòu)成違反公平公正待遇，是否違反保護(hù)傘條款的主張不予考慮，這種解釋方法似乎把公平公正待遇視為廣泛解釋的保護(hù)傘條款。另有多個(gè)仲裁庭認(rèn)為，西班牙行政法規(guī)中對(duì)穩(wěn)定性的表述，構(gòu)成該法規(guī)的穩(wěn)定性條款，對(duì)此進(jìn)行變動(dòng)則違反公平公正待遇。這里將投資者與東道國投資合同中的概念引入，有混淆穩(wěn)定性條款與公平公正待遇之嫌。

從以上可以看出，國際投資仲裁的廣泛實(shí)踐事實(shí)上將ECT的公平公正待遇做成了一個(gè)口袋條款，各種解釋都囊括在內(nèi)，同時(shí)與其他條約義務(wù)存在適用界限不明的問題。國際仲裁庭對(duì)公平公正待遇認(rèn)定的不一致，對(duì)東道國準(zhǔn)確理解所承擔(dān)的保護(hù)投資義務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，進(jìn)而限制其規(guī)制外資的權(quán)力。③參見梁開銀：《公平公正待遇條款的法方法困境及出路》，《中國法學(xué)》2015年第6期，第184頁。如果國家和政府機(jī)構(gòu)事先不知道何種行為可能被視為違反條約，那么將不能組織其監(jiān)管和行政決策過程以確保不會(huì)引起承擔(dān)違反公平公正待遇的責(zé)任。④See UNCTAD,Fair and Equitable Treatment:Series on Issues in International Investment Agreements II,https://unctad.org/system/files/official-document/unctaddiaeia2011d5_en.pdf,visited on 5 March 2021.在可再生能源技術(shù)持續(xù)發(fā)展的背景下，這種不可預(yù)測性的后果是難以想象的。

2.仲裁庭對(duì)制度變更界限的自由裁量侵蝕東道國規(guī)制權(quán)

大量可再生能源投資仲裁案裁決認(rèn)為，東道國當(dāng)然地享有管理的權(quán)力，公平公正待遇義務(wù)并不阻止東道國出于公共利益行使規(guī)制權(quán)，即使這樣會(huì)對(duì)投資產(chǎn)生不利影響。然而，公平公正待遇的保護(hù)使得東道國的權(quán)力受限，其不能以隨意與不合理的方式變更制度。故而，合法期待逐漸成為判斷公平公正待遇的重要組成部分。具體而言，其核心問題就是如何在國外投資者對(duì)法律框架穩(wěn)定性的合法期待與東道國出于現(xiàn)實(shí)需要調(diào)整政策之間尋求平衡。對(duì)合法期待不加限制的保護(hù)會(huì)束縛東道國的規(guī)制權(quán)，而不加限制的規(guī)制權(quán)會(huì)損害投資者的利益繼而破壞東道國的投資環(huán)境。①See Diego Zannoni,The Legitimate Expectation of Regulatory Stability under the Energy Charter Treaty,33 Leiden Journal of International Law 452(2020).

上述西班牙系列案中，合法期待是否破滅，很大程度上依賴制度的變動(dòng)來判斷，仲裁庭對(duì)制度變動(dòng)的形容詞包括徹底的（radical）與消除制度本質(zhì)特點(diǎn)的（essential characteristics）、②See Eiser Infrastructure Limited and Energia Solar Luxembourg S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/13/36,Award,paras.365,382,387;Novenergia IIEnergy & Environment(SCA),SICAR v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2015/063),Final Arbitral Award,para.656.不合理的（unreasonable）、不成比例的（disproportionate）、③See RREEF Infrastructure(G.P.)Limited and RREEF Pan-European Infrastructure Two Lux S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/13/30,Decision on Responsibility and on the Principles of Quantum,paras.324,462.激烈（drastic）與意想不到（unexpected）的，④See Novenergia II-Energy & Environment(SCA),SICAR v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2015/063),Final Arbitral Award,para.695.盡管措辭存在差異，但均強(qiáng)調(diào)東道國的措施是對(duì)補(bǔ)貼制度的顛覆。Foresight and Others v.Spain案提到，西班牙補(bǔ)貼制度發(fā)生的根本性變更，越過了不需要賠償?shù)墓芾泶胧┑竭`反ECT公平公正待遇的界限。⑤See Foresight Luxembourg Solar 1 S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,SCC Arbitration(2015/150),Final Award,para.398.顯然，仲裁庭希冀通過以上形容詞來認(rèn)定其“界限”，但這些形容詞卻主要源自仲裁庭的主觀構(gòu)想，是否越過界限沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)參照，使得公平公正待遇規(guī)定的制度變更界限依然是模糊不清的。⑥See F.Ortino,The Obligation of Regulatory Stability in the Fair and Equitable Treatment Standard:How Far Have We Come?21 Journal of International Economic Law 860-861(2018).

不言而喻，仲裁庭對(duì)捷克和意大利的支持尚能表明對(duì)制度變動(dòng)的一定容忍，但對(duì)西班牙的裁決結(jié)果實(shí)質(zhì)上卻完全限制了東道國推出新制度的權(quán)力，倘若技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致發(fā)電成本不斷下降，難道要東道國一直背負(fù)沉重的補(bǔ)貼赤字？在西班牙調(diào)整補(bǔ)貼制度前，西班牙能源部曾與可再生能源發(fā)電行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行磋商，表達(dá)了因赤字負(fù)擔(dān)及發(fā)電成本下降意欲調(diào)整補(bǔ)貼制度的意愿，投資者也有接近一年的時(shí)間應(yīng)對(duì)。西班牙希望盡可能地減少對(duì)投資者的影響，肩負(fù)維護(hù)公共利益責(zé)任的政府也并不想將可再生能源發(fā)電行業(yè)推向毀滅，但這種一邊倒地支持投資者是否對(duì)東道國公平公正？仲裁庭對(duì)投資者過分保護(hù)，忽視東道國應(yīng)對(duì)氣候變化的努力及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取的變革措施，將極大挫傷東道國參與全球氣候行動(dòng)的積極性。ECT除保護(hù)投資者的利益之外還有多重目標(biāo)需要實(shí)現(xiàn)，片面強(qiáng)調(diào)投資者保護(hù)而淡化東道國在其他能源合作中的作用，不僅破壞東道國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更不利于環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。①See Qinglin Zhang,Analysis of the Impact on Sustainable Development by Investment Regulations in the Energy Charter Treaty,8 Journal of World Energy Law and Business 552(2015).

3.ISDS機(jī)制的強(qiáng)制性易被投資者濫用

《能源憲章條約》ISDS機(jī)制最突出的特點(diǎn)，即締約國對(duì)國際投資仲裁給予無條件同意，突破了以協(xié)議為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)仲裁制度，為投資者對(duì)東道國的訴求提供史無前例的救濟(jì)。②參見白中紅：《〈能源憲章條約〉爭端解決機(jī)制研究》，武漢大學(xué)出版社2012年版，第188-190頁。此外，ECT的ISDS機(jī)制對(duì)于國際投資條約常見的岔路口條款、仲裁意圖通知要求、時(shí)效、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)、提交仲裁范圍限制等統(tǒng)統(tǒng)沒有采用，只有三個(gè)月的友好解決期限這一前置條件，經(jīng)過此期限即可尋求仲裁解決。③參見馬迅：《〈能源憲章條約〉投資規(guī)則研究》，武漢大學(xué)出版社2012年版，第241頁。雖然有相當(dāng)于岔路口條款的規(guī)定，但需要締約國作出保留才能達(dá)到應(yīng)有的效果。可以說締約國通過該機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對(duì)投資者充分保護(hù)的立場，但卻對(duì)東道國規(guī)制權(quán)形成桎梏。

仲裁庭處理西班牙投資仲裁案管轄權(quán)爭議的實(shí)踐表明，ECT對(duì)投資者的身份要求過于簡單，本國投資者及非締約國投資者均可通過操縱公司股權(quán)結(jié)構(gòu)獲得締約國投資者的身份。仲裁庭的寬松認(rèn)定勢必會(huì)助長不符合投資者要求的企業(yè)通過這種手段獲得條約保護(hù)。該機(jī)制的強(qiáng)制性還易被別有用心的投資者利用，一個(gè)歐洲的非政府組織指出，西班牙可再生能源投資案中大量索賠者實(shí)際上根本不是能源公司，而是私募股權(quán)基金。當(dāng)西班牙處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，并且已對(duì)補(bǔ)貼制度作出調(diào)整，部分公司仍于2009年開始在西班牙投資，并隨后追加投資，因?yàn)樵馐軗p失能夠直接提起國際投資仲裁向東道國尋求賠償，已統(tǒng)計(jì)到7件案件，作出裁決的有Charanne案、Isolux案、Eiser案、RREEF案及Antin v.Spain案。④See Cecilia Olivet & Pia Eberhardt,Profiting from Crisis:How Corporations and Lawyers are Scavenging Profits from Europe’s Crisis Countries,https://corporateeurope.org/sites/default/files/profiting-from-crisis_0.pdf,visited on 15 March 2021.后三案投資者得到仲裁庭的支持，而盡管前兩案裁決支持東道國，但投資者僅是不能獲得東道國的賠償，在西班牙境內(nèi)的可再生能源發(fā)電設(shè)備仍然能夠通過售電盈利。這些投資者濫用ECT的ISDS機(jī)制，不僅使該機(jī)制受到詰難，在仲裁透明度、仲裁員的公平性、仲裁費(fèi)用及限制東道國的規(guī)制權(quán)等方面，共同把ISDS機(jī)制推到合法性危機(jī)的境地。

除上述ECT自身的問題以外，國際形勢的變化亦是開展能源憲章改革的主要誘因。這表現(xiàn)在：第一，自1994年條約在里斯本開放簽署至今，全球能源形勢發(fā)生了深刻變革，能源結(jié)構(gòu)從以油氣為主向清潔低碳轉(zhuǎn)型。ECT亟待適應(yīng)新的能源格局。第二，不斷出現(xiàn)的一體化程度更高的歐洲區(qū)域組織分散了歐洲各國對(duì)能源憲章體系的政治注意力，初始的制度優(yōu)勢顯著下降。①參見單文華、王鵬、王晗：《“一帶一路”建設(shè)背景下中國加入〈能源憲章條約〉的成本收益分析》，《國際法研究》2016年第1期，第41頁。故回歸能源憲章成為歐洲新的時(shí)代訴求。第三，條約部分條款與晚近達(dá)成的投資條約或自由貿(mào)易協(xié)定的投資條款相比明顯過時(shí)，歐盟及其成員國在ECT體系下的締約國身份與歐盟內(nèi)部機(jī)制的沖突，也逐漸成為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。②由于可再生能源投資仲裁案件多是歐盟成員國投資者與另一歐盟成員國的糾紛，引發(fā)歐盟委員會(huì)提起歐盟成員國間雙邊投資協(xié)定合法性的法律挑戰(zhàn)，2020年5月5日，為了遵守歐盟法院對(duì)Achmea案作出的判決，23個(gè)歐盟成員國簽署了廢除雙邊投資協(xié)定的協(xié)議。See European Commission,EU Member States Sign an Agreement for the Termination of Intra-EU Bilateral Investment Treaties,https://ec.europa.eu/info/publications/200505-bilateral-investment-treaties-agreement_en,visited on 18 March 2021.盡管仲裁庭處理該項(xiàng)管轄權(quán)異議時(shí)都進(jìn)行了長篇的論述，但仍然無法平息爭議。條約規(guī)制可再生能源投資產(chǎn)生的問題，更讓非政府組織指責(zé)ECT代表的是化石能源的利益，意大利更是在2014年底提交了退出ECT的申請(qǐng)。③關(guān)于意大利退出ECT的原因，官方的說法是因財(cái)政預(yù)算的限制，難以支付45萬歐元的會(huì)費(fèi)，但一些評(píng)論則指向其對(duì)可再生能源投資仲裁的顧慮。

（二）未來實(shí)現(xiàn)利益平衡的國際法進(jìn)路

1.積極推進(jìn)能源憲章現(xiàn)代化進(jìn)程，革新投資規(guī)則

2010年，能源憲章組織發(fā)布《能源憲章進(jìn)程的現(xiàn)代化路線圖》，開啟了能源憲章的現(xiàn)代化進(jìn)程，希冀重塑以能源貿(mào)易、投資和運(yùn)輸為核心的制度優(yōu)勢，并在能源效率、政策對(duì)話及能源安全方面加強(qiáng)合作。④See Energy Charter Conference,Road Map for the Modernisation of the Energy Charter Process,https://www.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/News/20101124-Energy_Charter_Process_Modernisation_Road_Map.pdf,visited on 25 March 2021.此外，盡管2015年在海牙通過的《國際能源憲章》（International Energy Charter,IEC），同《歐洲能源憲章》一樣均為政治性宣言，無法律約束力，但仍吸引了新興能源大國的參與，體現(xiàn)了全球能源治理轉(zhuǎn)向的共同追求。⑤參見能源憲章組織網(wǎng)站，截至2016年6月23日，共95個(gè)國家與國際組織簽署了《國際能源憲章》，https://www.energycharter.org/process/energy-charter-treaty-1994/energy-charter-treaty/，2021年4月2日訪問。多個(gè)亞非國家加入條約或成為觀察員國，能源憲章開始由區(qū)域性向全球性能源組織轉(zhuǎn)變，話語權(quán)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。⑥參見程春華：《能源憲章轉(zhuǎn)型與全球能源治理：歷程、原因及影響》，《社會(huì)科學(xué)》2015年第11期，第57頁。至此，第一階段的現(xiàn)代化進(jìn)程順利完成。

2017年11月，能源憲章大會(huì)決定，成立現(xiàn)代化小組負(fù)責(zé)條約現(xiàn)代化的具體事項(xiàng)，促成締約國與觀察員國及行業(yè)代表對(duì)更新、闡明及現(xiàn)代化條約的主題事項(xiàng)進(jìn)行磋商，由此開啟了第二階段的現(xiàn)代化進(jìn)程。2018年11月，能源憲章大會(huì)通過了25個(gè)主題事項(xiàng)，包括投資者定義、拒絕授惠條款、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織、東道國的規(guī)制權(quán)、公平公正待遇的定義及透明度等主要議題。①See The Energy Charter Conference,Report by the Chair of the Subgroup on Modernisation,https://www.energychartertreaty.org/fileadmin/DocumentsMedia/CCDECS/CCDE C201821_-_NOT_Report_by_the_Chair_of_Subgroup_on_Modernisation.pdf,visited on 10 April 2021.2019年11月，能源憲章大會(huì)正式授權(quán)現(xiàn)代化小組開始《能源憲章條約》的現(xiàn)代化談判，目前最新的進(jìn)展是2021年3月2日至5日進(jìn)行了第四回合的談判，在一些主題事項(xiàng)上已經(jīng)取得了部分成果。

從ECT規(guī)制可再生能源投資實(shí)踐來看，革新投資規(guī)則一方面要順應(yīng)國際投資法的發(fā)展趨勢，刪減過時(shí)條款，增加投資者與投資定義的限定條件，妥善處理歐盟法與ECT體系的關(guān)系，對(duì)拒絕授惠條款的適用給予合理指引。另一方面也應(yīng)順應(yīng)可再生能源的發(fā)展形勢，保障東道國對(duì)可再生能源行業(yè)的合理規(guī)制權(quán)。特別是出現(xiàn)技術(shù)重大突破導(dǎo)致發(fā)電成本急劇下降時(shí)，應(yīng)給予東道國對(duì)補(bǔ)貼制度進(jìn)行修正的權(quán)利，而非依照過時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)給予投資者豐厚補(bǔ)貼。此外，最關(guān)鍵的是，應(yīng)將公平公正待遇限定為具體的規(guī)則，避免仲裁庭無限制的主觀判斷，增強(qiáng)裁決結(jié)果的可預(yù)測性與一致性。無疑，在規(guī)制可再生能源投資上，《能源憲章條約》的現(xiàn)代化進(jìn)程被寄予厚望，但漫長的談判過程也使談判的最終結(jié)果存在著諸多不確定性。

2.能源憲章組織加強(qiáng)與仲裁機(jī)構(gòu)合作，改進(jìn)ISDS機(jī)制的應(yīng)用

ECT的ISDS機(jī)制運(yùn)行依賴ICSID、SCC及UNCITRAL三個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)及其規(guī)則，因此，只有加強(qiáng)與仲裁機(jī)構(gòu)的大力合作，才能更透明有效地解決投資者與東道國之間的爭端，防范不同強(qiáng)度的東道國行為對(duì)投資者造成不必要的損害。為此，可從如下三個(gè)方面加以推動(dòng)：

第一，應(yīng)促進(jìn)投資爭端解決的多元化。相較仲裁，斡旋、調(diào)解與和解機(jī)制在提高爭端解決效率及友好解決爭端方面具有不可替代的優(yōu)勢。2014年，能源憲章大會(huì)授權(quán)秘書處成立沖突解決中心，支持斡旋、調(diào)解與和解工作，該中心于2019年及2021年分別與海牙常設(shè)仲裁院及ICSID簽署諒解備忘錄及合作協(xié)議，旨在增強(qiáng)信息共享，加強(qiáng)在調(diào)解方面的合作。毋庸諱言，通過預(yù)先溝通，能源憲章秘書處及沖突解決中心可以在仲裁開始前以調(diào)解方式解決爭端，使投資者及東道國均能受益。此外，三個(gè)月冷靜期是ECT提起國際投資仲裁的唯一限制。實(shí)踐中，盡管西班牙在RREEF案中提出投資者未滿足三個(gè)月冷靜期的要求，但仲裁庭認(rèn)為這不改變本案的一般性質(zhì)，新的爭議措施是原本訴求事實(shí)的延伸，仲裁庭依然享有該案的管轄權(quán)，而駁回了該項(xiàng)異議。①See RREEF Infrastructure(G.P.)Limited and RREEF Pan-European Infrastructure Two Lux S.à.R.I.v.Kingdom of Spain,ICSID Case No.ARB/13/30,Decision on Jurisdiction,paras.230-231.故而，未來沖突解決中心應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與仲裁機(jī)構(gòu)在此方面的合作，在仲裁機(jī)構(gòu)受理仲裁申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)是否達(dá)到三個(gè)月冷靜期進(jìn)行審查，為爭端友好解決提供基礎(chǔ)，并在一定程度上增加ISDS機(jī)制的時(shí)間成本，以防范投機(jī)者濫用該機(jī)制。

第二，應(yīng)增強(qiáng)國際投資仲裁的信息披露。國際投資仲裁的透明度問題廣受詬病，增強(qiáng)信息披露已成為東道國的普遍訴求。一方面，應(yīng)增強(qiáng)投資者身份的信息披露。西班牙在提出管轄權(quán)異議時(shí)曾指出，通過操縱公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，有西班牙本國國民及非締約國國民所控公司利用ECT，尋求不當(dāng)保護(hù)。可見，盡管這是ECT規(guī)定投資范圍過于寬泛所致，但如若東道國在仲裁開始之前知曉這些信息，完全可以動(dòng)用拒絕授惠條款否認(rèn)其投資者的適格身份。此外，規(guī)范這種不正當(dāng)行為，也可使東道國進(jìn)入仲裁程序獲得更多的主動(dòng)權(quán)。另一方面，應(yīng)增強(qiáng)仲裁員身份的信息披露。在Eiser案中，仲裁員在多起案件中與專家證人形成長期穩(wěn)定的合作關(guān)系未見披露，很難想象仲裁員能全程在審理中保持中立，這就是國際投資仲裁案件信息過于封閉所致；故應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)信息披露，提升透明度，避免仲裁庭被少部分人把持，作為投資者向東道國惡意索賠的工具。

第三，仲裁庭應(yīng)當(dāng)考慮應(yīng)對(duì)氣候變化的迫切性及東道國的減排義務(wù)。對(duì)此，Stadtwerke München and Others v.Spain案仲裁庭的做法值得借鑒。其指出，東道國的行為是為處理補(bǔ)貼赤字、保持公共電力系統(tǒng)的償付能力及穩(wěn)定性而作出的，受益于該系統(tǒng)的人應(yīng)當(dāng)為系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行及金融穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)，因此選擇支持東道國?？梢?，仲裁庭審理可再生能源投資仲裁案時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮可再生能源發(fā)電行業(yè)的特性及東道國所承擔(dān)的減排義務(wù)，合理利用合法期待這一靈活的工具去平衡東道國與投資者利益，而非一味傾向于投資者利益保護(hù)，以期保障東道國為必要公共利益行使規(guī)制權(quán)。

四、對(duì)中國的啟示及路徑選擇

（一）審慎考慮加入現(xiàn)行ECT并積極輸出中國方案

2001年，我國成為能源憲章大會(huì)觀察員國，并于次年派觀察員到憲章秘書處工作。2015年5月，中國簽署《國際能源憲章》，從受邀觀察員國轉(zhuǎn)變?yōu)楹灱s觀察員國。盡管能源憲章組織希望中國能夠加入ECT，進(jìn)一步擴(kuò)大ECT體系的代表性與影響力，但目前我國仍不是真正意義上的《能源憲章條約》締約方。①據(jù)能源憲章組織秘書長魯斯納克稱，中國已經(jīng)完成加入能源憲章的報(bào)告，在技術(shù)上已經(jīng)做好了接受加入邀請(qǐng)的準(zhǔn)備，但政治上還沒有作出決定。See Karel Beckman,Interview:A New Energy Charter Treaty As a Complement to the Paris Agreement,https://borderlex.net/2020/06/18/interview-a-new-energy-charter-treaty-as-a-complement-to-the-paris-agreem ent-on-climate-change/,visited on 12 April 2021.對(duì)于是否加入ECT，中國學(xué)者也持不同立場。②參見白中紅、潘遠(yuǎn)征：《中國加入〈能源憲章條約〉的利弊論》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2010年第10期，第75-79頁；See Sheng Zhang,The Energy Charter Treaty and China:Member or Bystander?13 The Journal of World Investment & Trade 597-617(2012);程春華：《能源憲章轉(zhuǎn)型與全球能源治理：歷程、原因及影響》，《社會(huì)科學(xué)》2015年第11期，第55-64頁；胡德勝：《中國應(yīng)該如何對(duì)待〈能源憲章條約〉》，《政法論叢》2017年第6期，第78-87頁；等等。

毋庸諱言，我國目前是世界上最大的油氣進(jìn)口國，③See BP,BP Statistical Review of World Energy 2020,https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2020-full-report.pdf,visited on 18 April 2021.亦是世界上最大的可再生能源投資國，近年來“一帶一路”能源合作也如火如荼地展開。因此，倘若利用現(xiàn)有ECT機(jī)制推動(dòng)新的全球能源治理秩序構(gòu)建，所面臨的難度將低于構(gòu)建全新的國際制度，是提升中國能源治理話語權(quán)的可選路徑。然而，從可再生能源投資仲裁案的管轄權(quán)爭議可以看出，ECT保護(hù)投資的范圍過于寬泛，很難作出不符合投資要求的認(rèn)定，對(duì)投資者的要求也僅是符合締約國法律組建即可，不同于我國締結(jié)投資協(xié)定的要求。此外，歐盟法與ECT體系沖突的亟待解決，仲裁庭對(duì)ECT稅收例外條款適用的審查嚴(yán)格，再加上ECT保護(hù)傘條款與中國目前立場的不相容，均易導(dǎo)致中國承擔(dān)過高的保護(hù)投資義務(wù)。④See Sheng Zhang,The Energy Charter Treaty and China:Member or Bystander?13 The Journal of World Investment & Trade 613-614(2012).更值得強(qiáng)調(diào)的是，ECT對(duì)可再生能源投資規(guī)制的缺失，使仲裁庭存在肆意解釋國家義務(wù)的可能性。結(jié)果使得東道國對(duì)可再生能源行業(yè)的規(guī)制權(quán)受到過分限制，而便利的救濟(jì)制度又傾向于過度保護(hù)投資者。倘若中國在引入大量外資后又進(jìn)行可再生能源的重大制度變革，則易促發(fā)投資者提起大規(guī)模的國際投資仲裁，而妥善處理這些爭端無疑會(huì)耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力。

故而，在當(dāng)前情勢下，倘若ECT不隨時(shí)代變化進(jìn)行修改，明晰條約義務(wù)及改良爭端解決機(jī)制，那么中國不應(yīng)執(zhí)著于為吸引能源投資及保護(hù)能源投資向外拓展而急于加入ECT。而是應(yīng)繼續(xù)利用觀察員國身份，加強(qiáng)與能源憲章組織的合作，提升全球能源治理的中國話語權(quán)。反之，現(xiàn)代化修改后的ECT，如符合中國利益，能夠推動(dòng)可再生能源發(fā)展，中國才考慮審慎加入。而在這一期間，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)ECT的研究，積極利用中國觀察員國身份，參與到ECT的現(xiàn)代化進(jìn)程中，輸出中國立場和意見，尋求ECT與中國利益的一致性。

（二）不拘泥于ECT，積極構(gòu)建新的能源治理體系

中國已經(jīng)是全球最大的可再生能源市場，也是世界上最大的清潔能源設(shè)備制造國。①截至2019年底，中國可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量7.9億千瓦，約占全球可再生能源發(fā)電總裝機(jī)的30%，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量分別達(dá)3.56億千瓦、2.1億千瓦、2.04億千瓦，均位居世界首位。我國生產(chǎn)的光伏產(chǎn)品出口到200多個(gè)國家和地區(qū)，并已成為全球風(fēng)電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)鏈的重要地區(qū)。參見國務(wù)院新聞辦公室：《新時(shí)代的中國能源發(fā)展》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1695117/1695117.htm，2021年4月25日訪問。習(xí)近平總書記提出“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略，為新時(shí)代中國的能源發(fā)展指明方向，開辟了中國特色能源發(fā)展新道路。②“四個(gè)革命，一個(gè)合作”能源安全戰(zhàn)略是習(xí)近平總書記2014年6月13日在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出的，具體要求包括：推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；推動(dòng)能源體制革命，打造能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全。是以，中國不僅應(yīng)重視ECT現(xiàn)代化進(jìn)程，更要考慮利用當(dāng)前在可再生能源發(fā)展方面的全球領(lǐng)先地位，經(jīng)由“一帶一路”倡議的開展，推動(dòng)構(gòu)建新的能源治理體系。

2019年4月，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系在北京正式建立，來自30個(gè)伙伴關(guān)系成員國及5個(gè)觀察員國的能源部長、駐華大使、能源主管部門高級(jí)別代表出席了儀式。它成為中國“一帶一路”建設(shè)的四大支撐機(jī)制之一，并有效地構(gòu)建起一個(gè)未來以中國為主導(dǎo)的能源制度化安排。③參見呂江：《“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系：緣起、建構(gòu)與挑戰(zhàn)》，《東北亞論壇》2020年第4期，第113-126頁。為此，中國應(yīng)積極利用目前在可再生能源方面的發(fā)展優(yōu)勢，借助“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系，開展合作伙伴關(guān)系的制度化建設(shè)，在促進(jìn)能源合作、可再生能源投資、保障能源安全、能源綠色金融、能源爭端解決等方面形成中國的全球能源治理方案。此外，吸納更多“一帶一路”沿線國家加入這一建設(shè)中，不僅會(huì)促成中國與后者在能源合作方面更緊密的聯(lián)系，亦會(huì)從制度層面全方位地保障中國的能源革命進(jìn)程，推動(dòng)全球能源治理問題的解決，提升中國的全球能源治理話語權(quán)。