鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的意義

趙友莘

摘要：如今，我國出現(xiàn)了各類空間規(guī)劃自成體系、各部門互補銜接的問題，為保證全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效，國家建立了“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。但因為我國的主要矛盾體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家行政管理體系中最基層的管理單元，在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會健康和發(fā)展方面發(fā)揮重要的推動作用。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃對我國“不平衡、不充分”的主要社會矛盾具有重要的意義，且各地已在壓茬推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制工作。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是最低的層級，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域承擔(dān)了更多的自然資源和生態(tài)保護的作用，且直接影響到了高層級國土空間規(guī)劃能否有效實施。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域涉及到城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村等不同特質(zhì)的地域要素，以及其結(jié)構(gòu)上充分體現(xiàn)出的城鄉(xiāng)二元特征，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的有效銜接，其難度也是不小。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);國土空間規(guī)劃;國土空間規(guī)劃體系

引言：土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會生產(chǎn)的勞動資料。國民經(jīng)濟各行業(yè)也是離不開土地，因為國土資源即使戰(zhàn)略資源也是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性資源。為規(guī)劃利用好我們的國土資源，國家推動了以“多規(guī)合一”為主線的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，而且形成了以國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“五級”規(guī)劃?？傮w規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃“三類”為架構(gòu)的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系?？臻g規(guī)劃體系改革也是為了保障我國經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展，并推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低層級的地域，不論是在國土空間規(guī)劃體系的滲透和實施中都發(fā)揮了重要作用，也直接影響了更多各類自然管理資源和空間資源的開發(fā)利用，其作用不亞于其他層級較高的國土空間規(guī)劃。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的作用

（一）有利于緩解我國社會主要矛盾

2017年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會在北京召開，在會上黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，并且主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡體現(xiàn)在東西部城鄉(xiāng)和基礎(chǔ)設(shè)施差距大，我國經(jīng)濟資源配置仍然偏重于東部沿海發(fā)達地區(qū)，且城鄉(xiāng)之間在收入、醫(yī)療、教育、就業(yè)、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面仍存在較明顯差距。而鄉(xiāng)村發(fā)展不充分體現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展模式落后。不論是發(fā)展不平衡還是發(fā)展不充分的問題都是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所關(guān)聯(lián)的，所以如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為切入口，那么對于社會矛盾的緩解可謂是提供了幫助。那鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃如何在緩解主要社會矛盾中發(fā)揮作用呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家行政管理體系中最基層的管理單元，在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源規(guī)劃會直接影響農(nóng)村的發(fā)展經(jīng)營模式，從而致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展得到改善，那么鄉(xiāng)村發(fā)展就會慢慢變得充分。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃對我國主要社會矛盾的解決有著特殊的作用，這既是推動鄉(xiāng)村高質(zhì)量振興發(fā)展的要求，也是國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。且自2019年以來，各地已在陸續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制工作。

（二）有利于高層級國土空間規(guī)劃的有效實施

為了有效傳導(dǎo)和落實國土空間規(guī)劃，以及高層級地域的國土空間規(guī)劃對“多規(guī)合一”內(nèi)容在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的滲透，為落實生態(tài)保護紅線，落實永久基本農(nóng)田的和劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”的劃定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域各類自然資源規(guī)劃管理中落實和各類空間資源的有序開發(fā)都被提出了更高的規(guī)劃要求。以上的幾點目標都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的有效實施來提供幫助?！岸嘁?guī)合一”的每一方面都會映射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域，要是想“多規(guī)合一”就會涉及到國土空間規(guī)劃體系中的細枝末節(jié)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的最小單元，但是發(fā)揮著不可替代的作用。生態(tài)保護需要從鄉(xiāng)村著眼，因為鄉(xiāng)村是自然資源最豐富的地方，生態(tài)系統(tǒng)最完整的地方，如果保護好了鄉(xiāng)村的生態(tài)，在做好城鄉(xiāng)的環(huán)境污染防護，那么生態(tài)保護的紅線就不會被逾越。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的每一步都有承載著高層級國土空間規(guī)劃的目標和規(guī)劃，根據(jù)高層級的最高要求服務(wù)于高層級國土空間規(guī)劃。

（三）有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域的國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的有效銜接

除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域特殊，因為它集合了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村等不同特質(zhì)的地域要素于一身，且具有城鄉(xiāng)二元的特征，所以它可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃進行有效銜接。就比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局等等都需要按照總體規(guī)劃來進行安排，要想充分利用城鄉(xiāng)融合來進行安排布局，就需要考慮城鄉(xiāng)與縣市的銜接以及與鄉(xiāng)村的融合，對鄉(xiāng)村發(fā)展底線要素進行剛性管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，需要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點在國土空間總體規(guī)劃的要求下制定詳細的規(guī)劃，使得城鄉(xiāng)得以融合發(fā)展，讓城市向鄉(xiāng)村靠攏，搞好綠化，鄉(xiāng)村也要結(jié)合自身資源具備和城市一樣便捷的生活。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃效用大，難度也是空前，并不亞于其他層級。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的問題

空間規(guī)劃體系是由不同類空間規(guī)劃構(gòu)成的，相互獨立又相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，其中包括法律法規(guī)體系，行政體系等。目前我國的主要規(guī)劃類型是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，這三者各有各的制度和特征，但其內(nèi)在關(guān)系并不明晰。所以實際上不同規(guī)劃會“彼此打架”，因此容易致使審批，執(zhí)行等效率低下。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土空間規(guī)劃作為“五類”中最基本的規(guī)劃層級，是細化落實（市）縣級國土空間規(guī)劃要求的基礎(chǔ)編制單元，并統(tǒng)籌引導(dǎo)村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，同時也是多規(guī)沖突最直接的呈現(xiàn)平臺，但是目前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的編制探討較少。雖然彭震偉系統(tǒng)性地探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的癥結(jié)所在，提出彈性劃定鎮(zhèn)區(qū)空間和底線管控村莊建設(shè)的行政國土規(guī)劃的重點內(nèi)容，其見解具有導(dǎo)向性價值，但沒有具體探討編制思路。雖然譚朝藝總結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間性規(guī)劃的現(xiàn)狀，概括性地提出完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃編制的建議，但缺乏實證研究。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土空間規(guī)劃研究還沒有涉及到的方面有兩點。一是基本認識的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級在國土空間改革下的新要求、定位等主要內(nèi)容皆缺乏探討。二是編制思路缺乏導(dǎo)向性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多樣性和多元性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土空間規(guī)劃編制應(yīng)導(dǎo)向性明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土規(guī)劃作為空間治理的基本單元，其本質(zhì)是解決好社會發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)的不平衡的問題，在之后，生態(tài)文明建設(shè)指引、全域管控與城鄉(xiāng)發(fā)展才能切實落地;目前，空間上的精準有效落地是解決本質(zhì)問題的關(guān)鍵，而且政策上的分級分類監(jiān)管落實也是至關(guān)重要。

三、結(jié)束語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是作為最基本單元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，它的意義影響到國土空間規(guī)劃體系的有效傳導(dǎo)和實施。各類規(guī)劃自成體系的問題對我國“多規(guī)合一”提出了新要求，而“多規(guī)合一”的實現(xiàn)也依賴于每一層級國土空間規(guī)劃的精準傳導(dǎo)與實施，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃作為最基礎(chǔ)的單元，扮演著不可或缺的角色。此篇關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃實用性思考的論文也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制有益探索，希望有更多的專家和從業(yè)人士關(guān)注到這一層級國土空間規(guī)劃的特殊性，研究和探討如何才能推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的健康發(fā)展和實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的完美改革。

參考文獻：

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